關(guān)于建立我國無居民海島評估體系的幾點思考＊

李 鋒，徐 偉，梁湘波

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

關(guān)于建立我國無居民海島評估體系的幾點思考＊

李 鋒，徐 偉，梁湘波

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無居民海島作為重要的海洋自然資源正日益受到重視，已經(jīng)成為國有資源性資產(chǎn)評估的重要對象之一。文章介紹了無居民海島評估的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了目前存在的主要問題，闡述了建立無居民海島評估體系建設(shè)的必要性，總結(jié)了無居民海島評估體系的主要內(nèi)容，提出了在現(xiàn)有制度框架下建立無居民海島評估體系的對策建議，為我國無居民海島的管理實踐提供參考。

無居民海島；有償使用；評估體系

1 引言

我國是一個海洋大國，島嶼眾多；島嶼及其鄰近海域的自然資源豐富，具有十分重要的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和國防價值，是我國領(lǐng)土的重要組成部分［1］。無居民海島不僅是自然資源的載體，其空間本身也有使用價值，是一種特別重要的海洋資源，具有資源性和財產(chǎn)性的雙重屬性?！吨袊Ｑ?1世紀議程》中指出：“將海洋資源作為資源性資產(chǎn)列入國有資源資產(chǎn)體系，通過資源價值評估、資產(chǎn)核算、產(chǎn)權(quán)登記和有償使用，進行資產(chǎn)化管理”。因此，在現(xiàn)有無居民海島開發(fā)利用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，對無居民海島使用金和使用權(quán)價值進行評估是促進無居民海島資源節(jié)約集約使用及其使用權(quán)市場發(fā)育的有效手段，也是加強政府非稅收入管理的有效途徑，對促進資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會建設(shè)、完善公共財政收入體系都具有重要意義。

2 無居民海島評估的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

2.1 無居民海島評估的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 評估制度依據(jù)已經(jīng)形成

2010年3月1日起正式生效實施的《中華人民共和國海島保護法》將無居民海島有償使用作為該法確立的基本制度之一，明確規(guī)定“經(jīng)批準開發(fā)利用無居民海島的，應(yīng)當繳納使用金”［2］；2010年6月13日財政部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜無居民海島使用金征收使用管理辦法＞的通知》，進一步明確了我國的無居民海島有償使用制度，并規(guī)定“無居民海島使用權(quán)出讓前由具有資產(chǎn)評估資格的中介機構(gòu)對出讓加快進行評估”。至此，開展無居民海島評估的制度依據(jù)已經(jīng)完全具備，無居民海島評估業(yè)務(wù)開始進入規(guī)范化、科學化和制度化的軌道。

2.1.2 評估技術(shù)體系逐步完善

為了落實無居民海島有償使用制度，依據(jù)《海島保護法》和《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，2010年國家海洋局組織編制了《無居民海島使用金評估規(guī)程（試行）》和《無居民海島使用測量規(guī)范（草案）》；同年7—11月，國家海洋局組織技術(shù)單位分別在河北省唐山市菩提島、山東省即墨市驢島進行實地測量和評估試點，并根據(jù)實際評估和測量所發(fā)現(xiàn)的問題進行了修改和完善［3］。2011年6月正式發(fā)布了《無居民海島使用測量規(guī)范》，并就《無居民海島使用金評估規(guī)程（試行）》進行了意見征詢，使無居民海島評估技術(shù)體系的雛形初步形成。

2.1.3 評估實踐在探索中前行

隨著無居民海島使用管理的不斷深入，為引導(dǎo)社會各界對無居民海島的科學、合理、有序開發(fā)，2011年4月12日，國家海洋局聯(lián)合遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8?。ㄗ灾螀^(qū)）海洋廳（局），在人民大會堂召開新聞發(fā)布會，向社會公布了首批176個可開發(fā)利用無居民海島名錄。同年8月浙江寧波龍港實業(yè)有限公司取得了我國首個無居民海島使用權(quán)證，獲得了浙江省寧波市的旦門山島的使用權(quán)，本次出讓也是《海島保護法》頒布后首次使用評估的方法確定海島使用金的案例；隨后浙江象山縣大洋嶼島成為全國首個以市場拍賣方式出讓使用權(quán)的海島，其底價也是通過評估的方法確定的。截至2011年底，通過對海島使用金或出讓底價的評估實踐，完成無居民海島使用權(quán)出讓4宗，征收海島使用金2.6億元［4］。通過無居民海島評估的實踐，評估機構(gòu)和相關(guān)管理部門積累了許多有益的經(jīng)驗。

2.2 無居民海島評估存在的主要問題

我國無居民海島評估工作正處于起步階段，依然存在著一些問題，概括起來主要有以下兩個方面。

2.2.1 配套制度尚不完善

現(xiàn)行的部門規(guī)章或規(guī)范性文件中對無居民海島使用權(quán)市場建設(shè)和開展評估的必要性有所規(guī)定，如《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第六條規(guī)定“無居民海島使用權(quán)出讓前由具有資產(chǎn)評估資格的中介機構(gòu)對出讓加快進行評估”，在地方政府文件中，如山東省近期出臺的《山東省無居民海島使用金征收使用管理辦法》和《山東省海域海島使用權(quán)抵押貸款實施意見》中也對無居民海島評估做出概述性的要求，但是這些規(guī)定或要求并不全面和系統(tǒng)。海島評估體系建設(shè)需要完善的配套制度，對海島評估工作做出全面具體的規(guī)范。當前無居民海島評估缺乏系統(tǒng)性的政策指導(dǎo)和制度規(guī)范，如在無居民海島評估的市場管理、機構(gòu)資質(zhì)和人員執(zhí)業(yè)資格等方面都缺乏必要的規(guī)章制度。

2.2.2 評估理論與技術(shù)尚不成熟

由于無居民海島評估對象是特定的無居民海島，其具有評估要素復(fù)雜、無居民海島功能復(fù)合、開發(fā)的風險高、生產(chǎn)的外部性強等諸多海島特有的自然屬性與經(jīng)濟特征，這就決定了無居民海島評估是一個專業(yè)性和技術(shù)性極強的工作，需要有充分的理論支撐和深厚的技術(shù)積累。無居民海島評估在我國尚屬新生事物，現(xiàn)有的土地、資產(chǎn)等行業(yè)評估理論和技術(shù)缺乏對海島特性的體現(xiàn)，難以有效承擔起無居民海島評估工作。目前被認可的海島評估技術(shù)手段僅適用于無居民海島使用金或拍賣底價的評估，局限于無居民海島使用權(quán)出讓的一級市場，而針對無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場的評估理論與技術(shù)還沒有完全成熟。因此亟須深入開展無居民海島評估理論與技術(shù)的研究，為評估工作的廣泛開展打好基礎(chǔ)。

2.2.3 缺乏專業(yè)的無居民海島評估隊伍

隨著海島事業(yè)的飛速發(fā)展，我國目前十分缺乏具備無居民海島評估專業(yè)特長和技術(shù)儲備的中介機構(gòu)。在《海島保護法》頒布實施之前，無居民海島的評估業(yè)務(wù)主要由土地、資產(chǎn)等行業(yè)評估機構(gòu)參與和承擔，這種跨行業(yè)的價值評估不論是采用的技術(shù)路線還是評估結(jié)論，都存在著諸多的問題，因為海島評估同其他評估業(yè)務(wù)在專業(yè)性和技術(shù)性上存在著質(zhì)的不同；《海島保護法》頒布實施之后的評估業(yè)務(wù)主要由國家海洋局的技術(shù)單位承擔，但是技術(shù)隊伍的數(shù)量極其有限，已經(jīng)不能適應(yīng)日益增長的無居民海島開發(fā)利用項目的需求。

3 建立無居民海島評估體系的必要性

3.1 是國有資產(chǎn)處置的法律要求

《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定“礦藏、水流、無居民海島屬于國家所有”，國家是無居民海島所有權(quán)的唯一主體，無居民海島資源作為資源性資產(chǎn)屬于國有資源資產(chǎn)體系范疇；《國有資產(chǎn)評估管理辦法》規(guī)定，國有資產(chǎn)進行拍賣、轉(zhuǎn)讓，企業(yè)出現(xiàn)兼并、出售、聯(lián)營、股份經(jīng)營、合資經(jīng)營、企業(yè)清算等情形，應(yīng)進行資產(chǎn)評估。因此，為防止國有的無居民海島資產(chǎn)流失，對國有資產(chǎn)處置涉及的國有無居民海島資產(chǎn)，需依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進行無居民海島資產(chǎn)評估，確定無居民海島使用權(quán)的處置價格。

3.2 是實現(xiàn)無居民海島資源市場化配置的唯一途徑

無居民海島是重要的生產(chǎn)資料，又是具有增值潛力的資產(chǎn)，隨著無居民海島有償使用制度的建立和無居民海島使用效益的發(fā)揮，無居民海島市場將會對投資者產(chǎn)生極強的吸引力。無居民海島評估綜合考慮無居民海島價格影響因素，確定最有效利用條件下的無居民海島資產(chǎn)價格。依據(jù)評估價格征收有償使用費用，有利于無居民海島使用權(quán)取得者更加珍惜無居民海島資源，克服傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營模式，提高經(jīng)營利用效率。無居民海島評估同時也為招標、拍賣和其他類型的交易提供價格參考，促進了無居民海島使用權(quán)市場的完善和無居民海島使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

3.3 是無居民海島使用權(quán)市場健康運作的保障

無居民海島使用權(quán)是一項重要的財產(chǎn)權(quán)利，只有實現(xiàn)流轉(zhuǎn)和交易才能充分發(fā)揮其作用。隨著無居民海島使用權(quán)市場的發(fā)育，無居民海島使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租和繼承等市場行為也都需要有無居民海島評估制度作為支持。目前我國無居民海島使用權(quán)市場尚不完善，交易雙方信息不對稱、不透明，交易價格缺乏客觀依據(jù)，嚴重制約了無居民海島使用權(quán)的合理流動。無居民海島評估是指獨立的中介服務(wù)機構(gòu)在充分掌握市場信息的基礎(chǔ)上，依據(jù)公正、法定的準則和規(guī)程，模擬市場條件對無居民海島資產(chǎn)進行價格評估；其中公允的行為規(guī)范和業(yè)務(wù)規(guī)范是公正性的政策基礎(chǔ)，評估機構(gòu)和人員與資產(chǎn)業(yè)務(wù)沒有利害關(guān)系是公正性的組織基礎(chǔ)。因此，無居民海島評估可以客觀、公正地反映出無居民海島使用需求，為市場參與者提供客觀的價格參考，成為完善市場機制的一個重要技術(shù)支撐。

3.4 是實現(xiàn)海島生態(tài)補償?shù)闹匾夹g(shù)手段

作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，海島生態(tài)系統(tǒng)對人類的經(jīng)濟活動具有不可替代的作用，對于造成無居民海島生態(tài)破壞較為嚴重的開發(fā)項目，除采取法律手段加以控制外，還應(yīng)利用征收損害賠償金等方式限制使用者過度開發(fā)、增加環(huán)保措施的投入。無居民海島評估可以從專業(yè)的角度揭示無居民海島的生態(tài)價值，為無居民海島生態(tài)經(jīng)濟補償提供技術(shù)依據(jù)。

4 建立無居民海島評估體系的建議

無居民海島評估體系應(yīng)當由評估管理制度、評估機構(gòu)與人員、技術(shù)規(guī)范和評估理論構(gòu)成，這四部分內(nèi)容既緊密銜接又相互獨立，涉及無居民海島評估的各個環(huán)節(jié)。評估管理制度是無居民海島評估體系建設(shè)的核心，規(guī)范評估機構(gòu)和人員是無居民海島評估體系建設(shè)的重點，評估技術(shù)規(guī)范是無居民海島評估體系建設(shè)的技術(shù)支撐，評估理論是無居民海島評估體系建設(shè)的基礎(chǔ)。通過對國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)的評估體系建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)和梳理，針對無居民海島的4個主要組成部分，提出以下建議。

4.1 制定無居民海島評估管理制度

對無居民海島評估進行系統(tǒng)的制度設(shè)計是無居民海島評估體系建設(shè)工作的核心內(nèi)容。無居民海島評估管理制度應(yīng)當重點規(guī)范以下幾方面內(nèi)容：一是需要進行無居民海島評估的情形；二是無居民海島評估結(jié)果的法律效力；三是無居民海島評估單位和個人的資質(zhì)認證；四是無居民海島評估行業(yè)的管理體制。

4.2 深入開展無居民海島評估理論研究

無居民海島評估理論是無居民海島評估體系建設(shè)的基礎(chǔ)。為保障行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)加強無居民海島評估基礎(chǔ)理論的研究，著力解決無居民海島評估面臨的理論問題，重點在無居民海島使用權(quán)價格的組成、類型、主要影響因素及其作用規(guī)律、主要評估方法及適用范圍等方面開展相關(guān)研究。

4.3 完善無居民海島評估技術(shù)標準規(guī)范

無居民海島評估技術(shù)標準是無居民海島評估體系建設(shè)的技術(shù)支撐。為保證無居民海島評估的技術(shù)水平和成果質(zhì)量，必須制定科學、合理、可操作性強的無居民海島評估技術(shù)規(guī)范和準則，對無居民海島評估資料收集、評估程序、技術(shù)方法、成果形式和質(zhì)量要求等做出具體要求。

4.4 加強評估機構(gòu)建設(shè)與人員培養(yǎng)

無居民海島評估機構(gòu)和評估人員是評估業(yè)務(wù)的具體執(zhí)行單位和直接執(zhí)行者。當前，應(yīng)當加快培養(yǎng)專業(yè)化的無居民海島評估技術(shù)隊伍，增強海島評估的技術(shù)力量，組織成立具有一定規(guī)模的海島評估機構(gòu)。同時，通過規(guī)范無居民海島評估機構(gòu)和評估人員的行業(yè)準入條件、建立無居民海島估價師制度、開展行業(yè)自律管理等提高無居民海島評估機構(gòu)建設(shè)與人員職業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)水平。

5 結(jié)束語

目前，我國無居民海島評估工作尚處于起步階段，但發(fā)展十分迅速，有著十分廣闊的前景和巨大的發(fā)展?jié)摿?。隨著我國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，無居民海島權(quán)屬管理逐步規(guī)范有序，無居民海島使用權(quán)的價值必將日益得到重視，已經(jīng)具備了建立無居民海島評估體系的現(xiàn)實需求和必要條件。為了保障海島國有資產(chǎn)的保值增值，促進無居民海島資源的合理開發(fā)，實現(xiàn)無居民海島資源的市場化配置，提高無居民海島使用管理的效能，建立科學有效的無居民海島評估體系勢在必行。

［1］ 劉容子，齊連明.無居民海島價值體系研究［M］.北京：海洋出版社，2006.

［2］ 中華人民共和國海島保護法釋義編寫組.中華人民共和國海島保護法釋義［M］.北京：法律出版社，2010：49.

［3］ 國家海洋局.2010年海島管理公報［Z］.2011.

［4］ 國家海洋局.2011年海島管理公報［Z］.2012.

海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目資助（200905004）.