地方投融資模式求變

劉彥華

2013年12月28日，“2013第八屆中國全面小康論壇”在北京隆重召開。中國人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局局長焦瑾璞，浙江省遂昌縣人民政府副縣長趙文明，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長、國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)安全研究中心顧問何維達(dá)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員、農(nóng)銀金融租賃有限公司戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理孔志峰，成都投資控股集團(tuán)有限公司、英國皇家特許測量師、中國小康發(fā)展基金籌備委員會副主任李彬作為主要對話嘉賓，求是《小康》雜志副總編張凡作為主持人，共同圍繞著“全面建成小康社會與政府投融資模式創(chuàng)新”這一主題進(jìn)行了思想交流。

審視現(xiàn)實(shí)：陰云壓頂

繼日前廣東省、寧夏自治區(qū)、吉林省等省區(qū)率先公布各省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果后，1月24日，北京市、天津市、上海市等多個省市自治區(qū)密集公布各省數(shù)據(jù)與解讀報(bào)告。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1月24日晚9點(diǎn)，除港澳臺地區(qū)，全國已至少有19個省級政府的審計(jì)廳（局）公布了本省數(shù)據(jù)，剩余12個省份將于次日公布。屆時，我國各省地方債的首度“集體亮相”完成。

上一輪全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公布后，約十余個省份自主選擇曬“地方債”。不同的是，此輪各省曬出債務(wù)數(shù)據(jù)已成為“必選動作”。

從已公布的數(shù)據(jù)來看，截至2013年6月底，江蘇省各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到7635.72億元，超過廣東的6931.64億元。同期北京市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6506.07億元，上海市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5194.30億元。天津市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2263.78億元。

一名分析人士認(rèn)為：“2013年12月30日，國家審計(jì)署公布了全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果中，就已經(jīng)包含了中央和地方兩級的總數(shù)。從上次所公布的數(shù)據(jù)分析看，這次我國各省集中公布本省政府性債務(wù)整體不會出現(xiàn)大的問題。”

就目前已經(jīng)公布的各省份審計(jì)報(bào)告均顯示，從政府性債務(wù)與政府資產(chǎn)的比例，借助債務(wù)率和逾期債務(wù)率等主要的債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)分析顯示，“地方債”風(fēng)險總體可控。

就目前存在的政府性債務(wù)管理問題，匯總多個省份官方解讀，多聚集在還債靠賣地、政府債務(wù)增長過快、部分行業(yè)和基層債務(wù)增長過快、違規(guī)操作等。

就北京市為例，北京市審計(jì)局新聞發(fā)言人李擁軍談到，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快；部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重；以土地出讓收入為償債來源的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額較大；個別區(qū)縣和單位違規(guī)舉借政府性債務(wù)資金是其目前在政府性債務(wù)管理中面臨的主要問題。

盡管總體風(fēng)險可控，但隨著地方債償債高峰的來臨和目前存在的管理問題，部分地方政府將面臨巨大的償付壓力。

為此，中共十八屆三中全會后，中組部印發(fā)通知規(guī)定要把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)。而在去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，亦將防控債務(wù)風(fēng)險作為今年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，這也是中央首次將防控債務(wù)風(fēng)險列為經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)之一。

而在近日，化解債務(wù)風(fēng)險和加強(qiáng)債務(wù)管理也不約而同成為多地地方“兩會”上的“必答題”。

對于地方債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂之聲，近兩年來一直沒有間斷，而號稱“史上最嚴(yán)厲、最徹底的地方債審計(jì)”結(jié)果一再拖延發(fā)布，更是引發(fā)了市場諸多猜測和擔(dān)憂。

目前，市場上關(guān)于地方債務(wù)規(guī)模的說法不一，比較低的數(shù)據(jù)是18萬億，比較高的數(shù)據(jù)是25萬億。對此，李彬分析認(rèn)為，目前中國地方債務(wù)總體規(guī)模非常大，已經(jīng)和地方財(cái)政的總額相差不大。

不過，在他看來，地方債的問題不僅僅在于規(guī)模，負(fù)債方式單一，集中還貸壓力難以承受也是其核心風(fēng)險之一?！皬?013年開始，實(shí)際上地方財(cái)政直接承擔(dān)，或者通過承諾擔(dān)保等方式，已經(jīng)到了償還高峰。”

對于中國的地方債問題，何維達(dá)也非常擔(dān)心。他明確指出，如果未來中國真的要爆發(fā)金融危機(jī)的話，可能的導(dǎo)火索只有兩個，“一個是房地產(chǎn)，另一個就是地方債務(wù)?！?/p>

追根溯源：地方缺錢

根據(jù)目前我國的法律法規(guī)，地方政府舉債是受到嚴(yán)格限制的，為什么還會出現(xiàn)如此嚴(yán)重的地方債問題？對于這個問題，與會學(xué)者一致認(rèn)為，除了不正確的政績觀以外，主要還是和現(xiàn)行財(cái)稅體制有關(guān)，中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分上出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

“錢不夠花！”作為一縣之長的趙文明深有感觸?！斑@幾年，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會事業(yè)的發(fā)展、民生的改善，遂昌的投入都很大。因?yàn)槟壳罢麄€財(cái)權(quán)的關(guān)系，特別是縣級財(cái)政的壓力非常大。遂昌的稅收只夠用于政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要搞建設(shè)的話，還是要看政府負(fù)債和一些土地財(cái)政。”

趙文明介紹，遂昌縣是浙江這個富裕家庭里的窮孩子，財(cái)政收入約9億多元，其中地方財(cái)政收入5.4億元，但2013年的財(cái)政支出17億元，政府缺錢可見一斑。

在趙文明看來，無論是新型城鎮(zhèn)化，還是工業(yè)化，尤其是全面建設(shè)小康社會，怎樣讓農(nóng)民富起來，怎樣讓農(nóng)民和市民享受一樣的公共服務(wù)，都離不開巨額的資金投入。但是，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施投入都可以引進(jìn)民間投資?！昂芏囗?xiàng)目投資就是找不到商業(yè)模式，最終只能由地方政府來承擔(dān)?！壁w文明說。

趙文明認(rèn)為，從某種角度上講，地方債是個自下而上產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上的問題，緩解這個問題，很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是重新梳理中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的劃分，給地方政府在事權(quán)上松綁。

對于由中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分問題引發(fā)地方債劇增的觀點(diǎn)，李彬表示贊同。他進(jìn)一步指出，地方政府成立融資平臺，在形式上是家企業(yè)，但在真正運(yùn)作上，很多地方都違反了市場化和企業(yè)化的根本原則，暴露出了很多問題，例如政府提供抵押、質(zhì)押，或者與銀行之間調(diào)整賬表。

在他看來，地方債危機(jī)的真實(shí)背景就是，中央政府和地方政府的事權(quán)劃分，以及由此帶來的利益沖突，導(dǎo)致地方政府過度負(fù)債。

李彬說：“因?yàn)椴还艿胤秸趺簇?fù)債，最終借貸主體都是銀行，最后兜底的是中央政府。所有銀行都在賭這一把，希望中央政府出手，把銀行債務(wù)化解掉?！?/p>

化解之道：多管齊下

中央兜底靠不靠譜，目前尚不得知，但種種跡象顯示，中央決策層已將控制和化解地方債風(fēng)險列入議事日程。

“要把控制和化解地方政府型債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。”剛剛閉幕不久的中央經(jīng)濟(jì)工作會議已經(jīng)明確將“著力防控債務(wù)風(fēng)險”列為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。

另外，中央組織部也于近日印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，將地方債正式納入官員考核目標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究。

不過，孔志峰認(rèn)為，中國的體制是共和體體制，中央承擔(dān)無限責(zé)任，地方又有無限增加發(fā)債的機(jī)會，靠中央和地方的博弈很難從根本上解決地方債問題。他認(rèn)為，應(yīng)該使用金融的方法來提高財(cái)政資金的效率。

“現(xiàn)在財(cái)政的錢是死錢，如果不用市場化手段，用金融手段來管理的話，財(cái)政資金的效率非常低?！?/p>

化解地方債務(wù)問題是個系統(tǒng)工程。焦瑾璞認(rèn)為，全面建設(shè)小康社會，很重要的問題就是錢的問題，就是錢怎樣來，怎樣用，怎樣讓這些錢服務(wù)當(dāng)?shù)?。在他看來，發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新，以及加強(qiáng)金融知識的宣傳和教育，將有助于在全面建成小康社會目標(biāo)里進(jìn)一步緩解投融資尤其是地方政府的投融資問題。

另外，有傳言稱，中國可能允許地方政府發(fā)行市政債券。趙文明對此也非常關(guān)注，他表示，“實(shí)際上以前的地方債券發(fā)行，像我們財(cái)政收入才五六個億的縣，很難獲得這樣的支持。應(yīng)該給地方政府一定的自主權(quán)?！?/p>

化解地方債風(fēng)險，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，李彬建議兩步走：第一步，遵循體制改革的思路和原則，先從模式創(chuàng)新下手，解決實(shí)際問題；第二步，按照體制改革框架與決定，完成體制改革的最終實(shí)施。

李彬進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)稱，應(yīng)該幫助政府實(shí)現(xiàn)從任務(wù)管理向效益管理的思維轉(zhuǎn)變，探索財(cái)政的金融管理手段，以及進(jìn)一步推動公共市場采購改革。他解釋道，財(cái)稅體制改革和金融體制改革一定是合二為一的，而不是獨(dú)立分配的。

“政府投融資創(chuàng)新模式探索的意義，我個人認(rèn)為，并不僅僅局限于一種創(chuàng)新模式的探索，而是以財(cái)稅體制改革和金融體制改革為核心的探索。”李彬說。