我國(guó)沿海綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的新領(lǐng)域——海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)*

于良巨,王 斌,侯西勇

(1.中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003;2.國(guó)家海洋局北海分局 青島 266001)

我國(guó)沿海綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的新領(lǐng)域——海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)*

于良巨1,王 斌2,侯西勇1

(1.中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003;2.國(guó)家海洋局北海分局 青島 266001)

摘 要:近年來,沿海重大工程在規(guī)模上擴(kuò)大和數(shù)量上迅速增加,然而災(zāi)害的頻繁發(fā)生給其帶來嚴(yán)重的威脅。如何提高并改善這些工程的防、減災(zāi)能力,已成為當(dāng)今我國(guó)特別是海岸帶可持續(xù)發(fā)展的一大難題。文章在概述了國(guó)內(nèi)海陸關(guān)聯(lián)工程發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上,通過列舉近年發(fā)生的典型災(zāi)害事件,提出將綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理作為海陸關(guān)聯(lián)工程防減災(zāi)的新模式;通過分析我國(guó)海陸關(guān)聯(lián)工程災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀與不足,提出了沿海綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理亟須實(shí)施的對(duì)策,即,建議成立綜合性的常設(shè)機(jī)構(gòu),研究制訂海陸關(guān)聯(lián)工程綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理政策和法規(guī),加強(qiáng)海洋海岸帶災(zāi)害觀測(cè)預(yù)報(bào)體系建設(shè),啟動(dòng)重大科研專項(xiàng)等。

關(guān) 鍵 詞:海陸關(guān)聯(lián)工程;綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理;海岸帶

1 前言

地球表層系統(tǒng)中的大氣圈、水圈、巖石圈、生物圈、人類圈之間相互作用,形成了統(tǒng)一的整體。其中,海岸帶處于幾大圈層之間交界面,是一個(gè)海、陸、氣、生等諸圈層互相耦合的區(qū)域,不但氣、海、陸相互作用劇烈,而且也是當(dāng)今人類活動(dòng)最為集中的區(qū)域。人口密度及人類活動(dòng)的增加,干擾了圈層之間相互作用的機(jī)制,與此同時(shí),人類自身及其活動(dòng)也受水圈、氣圈等圈層的影響,表現(xiàn)為受海冰、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮等災(zāi)害因子頻率與強(qiáng)度增加的影響。

進(jìn)入21世紀(jì),隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快以及國(guó)家東部沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略的提出,沿海核電站、大型油氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施、跨海大橋等各類大批影響顯著的工程項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模持續(xù)的增加。這些工程與傳統(tǒng)的海洋工程或海岸工程相比,投資規(guī)模更大、建設(shè)和運(yùn)行中對(duì)陸域和海域具有更加顯著的影響。這些工程項(xiàng)目可稱為海陸關(guān)聯(lián)工程[1],主要指在建設(shè)過程以及運(yùn)行維護(hù)階段中同時(shí)涉及對(duì)陸域空間和海域空間的顯著利用或者同時(shí)影響到這兩類空間區(qū)域的工程項(xiàng)目,或者說,工程項(xiàng)目在海岸帶區(qū)域一定空間范圍內(nèi)涉及或影響到區(qū)域乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)民生和環(huán)境生態(tài)的重大工程項(xiàng)目,主要特征是陸地與海洋,以及自然與社會(huì)之間互相聯(lián)動(dòng)、互相關(guān)聯(lián)和互相影響等。

20世紀(jì)90年代以來,以風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)、海冰等海洋災(zāi)害所造成的損失每年達(dá)數(shù)百億元人民幣。伴隨全球極端氣候事件的頻發(fā),未來各類海陸關(guān)聯(lián)工程災(zāi)害發(fā)生的頻率有不斷增加的趨勢(shì)。未來20年我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集的趨勢(shì)仍將延續(xù),海陸關(guān)聯(lián)工程建設(shè)正處在全面建設(shè)的高潮期,沿海自然災(zāi)害和人為事故對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大損失的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。近年來,沿海重大工程的自然災(zāi)害和人為事故表現(xiàn)出點(diǎn)多面廣的特點(diǎn),災(zāi)害的多樣性、破壞性對(duì)地區(qū)、國(guó)家乃至全球產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。以日本2011年受地震海嘯淹沒福島核電站為標(biāo)志,引起國(guó)內(nèi)外對(duì)海岸帶災(zāi)害的廣泛關(guān)注,特別是隨著沿海涉核、涉油大型工程設(shè)施相繼建設(shè)和投入使用,已逐漸成為我國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和研究的關(guān)注焦點(diǎn)之一。然而,目前沿海防災(zāi)能力總體上仍比較低,而總體防災(zāi)形勢(shì)十分嚴(yán)峻,防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)艱巨,現(xiàn)有防災(zāi)減災(zāi)體系面臨重大考驗(yàn)。由于災(zāi)害的多發(fā)趨勢(shì)和不確定性,如果不對(duì)海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)進(jìn)行系統(tǒng)研究,科學(xué)判斷未來發(fā)展趨勢(shì),就無法有針對(duì)性地采取措施,做到防患于未然,甚至在重大災(zāi)害和事故發(fā)生時(shí)造成無可挽回的損失。如何預(yù)防、應(yīng)對(duì)這些災(zāi)害并盡快消除這些影響,對(duì)海陸關(guān)聯(lián)工程進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,如何把災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐上升為理論,即把災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)工作理論化,已經(jīng)成為政府管理的重大課題[2]。綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)獲得廣泛認(rèn)同并將在各國(guó)廣泛實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)管理理論與方法,本文在綜述海陸關(guān)聯(lián)工程的發(fā)展及其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,通過對(duì)其趨勢(shì)與薄弱環(huán)節(jié)的綜合分析,依據(jù)國(guó)際上綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范框架,就海陸關(guān)聯(lián)工程的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策提出一些政策建議。

2 海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)的形勢(shì)

2.1 海陸關(guān)聯(lián)工程不斷擴(kuò)大的數(shù)量與規(guī)模

從世界范圍看,大宗原料和商品的運(yùn)輸靠海運(yùn)節(jié)省運(yùn)輸成本。隨著我國(guó)資源對(duì)外依賴度上升,無論是進(jìn)口的原料還是出口的商品,都主要依靠海運(yùn)實(shí)現(xiàn)。近年來,沿海各省市提出了各自的石化、鋼鐵、港口等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo),紛紛提出要大規(guī)模建立石油加工和石化產(chǎn)品深加工基地。以大煉油、大鋼鐵和大港口等工程項(xiàng)目為特征,少則幾百億動(dòng)輒上千億元的投資規(guī)模,基本形成了沿海布局和依托資源優(yōu)勢(shì)的布局特點(diǎn)。

目前,我國(guó)每年建設(shè)的數(shù)以千計(jì)的海洋工程和其他涉海工程中,沿海大型工程約占40%以上,涉及沿海核電站工程,海洋石油勘探開發(fā)工程,沿海石油化工 (煉化)基地工程,沿海石化儲(chǔ)藏基地工程,沿海機(jī)場(chǎng),重要海堤防護(hù)工程,大型港口碼頭工程、沿海鋼鐵基地工程、大型沿海能源工程、大型跨海橋梁工程等[3]。這些海陸關(guān)聯(lián)工程可分類四類[1]均對(duì)海岸帶和海洋環(huán)境有重大影響。

(1)石化類:據(jù)石油和化學(xué)工業(yè)規(guī)劃院的初步統(tǒng)計(jì),截至2011年,我國(guó)共有各級(jí)各類化工園區(qū)近800個(gè) (主要包括專業(yè)化工園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中的化工產(chǎn)業(yè)片區(qū)以及符合園區(qū)特點(diǎn)的化工產(chǎn)業(yè)集中區(qū)),分布在除西藏自治區(qū)之外的30個(gè)省(市、自治區(qū))、260多個(gè)地級(jí)市(地區(qū))。目前在沿海布局的大型石油化工產(chǎn)業(yè)基地有40個(gè)左右。

(2)核電類:我國(guó)已建成秦山核電廠一二三期、田灣、大亞灣一期、嶺澳六個(gè)核電站16臺(tái)機(jī)組投入運(yùn)行(2013年6月份,紅沿河核電站一號(hào)機(jī)組試運(yùn)行),大部分在建、籌建核電站位于東部沿海地;在建核電機(jī)組29臺(tái),裝機(jī)容量達(dá)3 166萬千瓦,在建規(guī)模繼續(xù)保持世界第一。今后一段時(shí)期,我國(guó)仍將處于核能高速發(fā)展的時(shí)期,是目前世界上在建、籌建核電站最多的國(guó)家。

(3)交通運(yùn)輸類:國(guó)內(nèi)具有代表性的交通運(yùn)輸類型有:① 跨海隧道,如廈門翔安海底隧道、青島黃島灣口海底隧道、擬建瓊州海峽跨海工程、渤海灣跨海工程等 (含隧道方案)等。② 跨海大橋,如東?？绾４髽?、澎湖跨海大橋、澳門跨海大橋、平潭跨海大橋、青島膠州灣跨海大橋、杭州灣跨海大橋、廈漳跨海大橋、港珠澳大橋、舟山跨海大橋、廈門海滄大橋等。③ 港口及原油礦石碼頭,如中國(guó)上海 、香港、廣州、寧波、深圳等港口;最具代表性的為上海大小洋山港。

(4)沿海鋼鐵基地:在沿海布局的鋼鐵基地眾多,如,營(yíng)口市鲅魚圈區(qū)的鞍山鋼鐵基地、河北曹妃甸首都京唐鋼鐵基地、山東日照鋼鐵基地、上海寶山鋼鐵基地、寧波鋼鐵基地、湛江、防城港鋼鐵基地等。

2.2 近年來海陸關(guān)聯(lián)工程典型災(zāi)害事件

事件一:2010年7月16日18時(shí)20分左右,大連新港至中石油大連保稅油庫輸油管線在油輪卸油作業(yè)時(shí)發(fā)生閃爆,引發(fā)管線和儲(chǔ)油罐原油起火,致上萬噸原油入海,創(chuàng)下中國(guó)海上溢油事故之最,造成大面積海上污染,直接經(jīng)濟(jì)損失超2.2億元。

事件二:從2010年1月初至中下旬,黃渤海域受到北方頻繁冷空氣影響,出現(xiàn)近30年同期最為嚴(yán)重的海冰災(zāi)害,渤海海域結(jié)冰面積已經(jīng)達(dá)到3萬km2,約占渤海海面的40%。冰情對(duì)沿海水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口運(yùn)輸和油田鉆井平臺(tái)作業(yè)等造成影響,僅山東沿海災(zāi)情估計(jì)損失近7億元。

事件三:2011年8月8日10時(shí)30分,受臺(tái)風(fēng) “梅花”影響,大連開發(fā)區(qū)沿海大型化工企業(yè)福佳化工在建防潮堤壩發(fā)生潰壩,海水倒灌進(jìn)入石化儲(chǔ)存 “罐區(qū)”,一度引起公眾對(duì)化工業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂,該環(huán)境事故進(jìn)一步惡化了化工廠與公眾的矛盾,并引發(fā)社會(huì)群體事件。

事件四:2011年6月4日和17日渤海蓬萊19-3油田先后發(fā)生兩起溢油事故,大量原油及油基泥漿入海,對(duì)渤海生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的污染損害,引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。

事件五:2011年3月11日在日本發(fā)生的嚴(yán)重地震海嘯災(zāi)害導(dǎo)致核電站泄漏,大量高濃度核輻射物質(zhì)入海,引起了人們對(duì)沿海重大工程的關(guān)注和擔(dān)憂。

然而,相關(guān)企業(yè)和管理者并不能吸取教訓(xùn), 2011年大連石化又分別發(fā)生“10·24”火災(zāi)和“12·15”火災(zāi),后者火災(zāi)中有3人遇難。2013年6月2日14時(shí)20分左右,在同一區(qū)域的中石油大連石化公司一聯(lián)合車間三苯罐區(qū)發(fā)生939號(hào)儲(chǔ)罐閃爆著火,并相繼引起936號(hào)、935號(hào)和937號(hào)儲(chǔ)罐著火,造成4名工人2死2傷的事故悲劇。

2.3 海陸關(guān)聯(lián)工程災(zāi)害特點(diǎn)和面臨的挑戰(zhàn)

不同于內(nèi)陸自然災(zāi)害特點(diǎn),海洋自然環(huán)境及水文氣象條件復(fù)雜多變,導(dǎo)致海上或海岸帶發(fā)生的災(zāi)害稱為海洋災(zāi)害,可分為氣象災(zāi)害、水文災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害。大氣的強(qiáng)烈擾動(dòng),如熱帶氣旋、溫帶氣旋等,海洋水體本身的擾動(dòng)或狀態(tài)驟變,海底地震特殊地質(zhì)構(gòu)造及其伴生之海底滑坡、地裂縫,都可為海陸關(guān)聯(lián)工程結(jié)構(gòu)物帶來災(zāi)害。另外,由于結(jié)構(gòu)物有的使用鋼鐵材料,海水使鋼鐵及其他金屬材料受到嚴(yán)重腐蝕,大大影響著鋼質(zhì)構(gòu)筑物的使用壽命。

上述原因造成的災(zāi)害特點(diǎn)如下:① 發(fā)生頻繁,由于海洋氣象與水文、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜,災(zāi)害發(fā)生次數(shù)較多,每年風(fēng)暴潮次數(shù)就達(dá)幾十次;② 種類多,事故種類有爆炸、火災(zāi)、泄露、淹沒等形式;③機(jī)理復(fù)雜,除自然災(zāi)害的原因外,人為管理也是不可忽視的重要因素;④ 影響巨大,海岸帶區(qū)域人口及資產(chǎn)密集,災(zāi)害一旦發(fā)生則損失嚴(yán)重,對(duì)周圍環(huán)境影響巨大。

日本311福島核電站事故,僅海嘯等自然災(zāi)害對(duì)當(dāng)?shù)氐臎_擊與淹沒影響相當(dāng)巨大,但更嚴(yán)重的是,自然災(zāi)害造成的對(duì)核電站的破壞及其產(chǎn)生的核輻射等次生災(zāi)害影響。一旦發(fā)生類似的海洋災(zāi)害,不但會(huì)對(duì)海陸關(guān)聯(lián)工程設(shè)施產(chǎn)生強(qiáng)大的破壞力,還有可能造成核事故、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏和溢油等次生災(zāi)害,這是造成人們產(chǎn)生恐慌效應(yīng)的根本原因。

3 海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)在沿海綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的定位

3.1 海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)的定位

我國(guó)海陸關(guān)聯(lián)工程經(jīng)過10多年的建設(shè)發(fā)展,在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中成為必不可少的一部分,但從防災(zāi)減災(zāi)角度,并未被有關(guān)管理部門所重視。海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)是在沿海地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中的一個(gè)極其重要問題,海陸關(guān)聯(lián)工程數(shù)量的增加及災(zāi)害頻率和強(qiáng)度的增大與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng),正成為我國(guó)沿海地區(qū)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),同時(shí)也使其在綜合風(fēng)險(xiǎn)管理方面成為大有可為的新領(lǐng)域。

目前沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,但由于規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和管理不當(dāng),石化工業(yè)園區(qū)、核電站、交通設(shè)施等重大海陸關(guān)聯(lián)工程本身也可能成為潛在環(huán)境致災(zāi)因子,所帶來的次生災(zāi)害相比自然災(zāi)害本身可能更為直接和嚴(yán)重。因此,海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)的主要任務(wù),一方面是最大限度地減少海洋自然災(zāi)害的損失;另一方面又要避免造成的新的次生災(zāi)害。

3.2 災(zāi)害應(yīng)急管理與綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

全面認(rèn)識(shí)和恰當(dāng)評(píng)價(jià)海洋災(zāi)害給海陸關(guān)聯(lián)工程造成的風(fēng)險(xiǎn),既是我國(guó)海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),也是沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要[2]。海陸關(guān)聯(lián)工程的防災(zāi)減災(zāi)就是防止或減少災(zāi)害發(fā)生、減輕災(zāi)害損失,包括災(zāi)害測(cè)報(bào)、防災(zāi)、備災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、災(zāi)害恢復(fù)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié),而圍繞整個(gè)減災(zāi)過程所進(jìn)行的管理即是災(zāi)害管理。傳統(tǒng)的災(zāi)害管理強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理,其實(shí)質(zhì)是危機(jī)管理,單純應(yīng)對(duì)某個(gè)單獨(dú)事件,關(guān)注災(zāi)害事件本身,強(qiáng)調(diào)災(zāi)害后的救濟(jì)和恢復(fù),輕視災(zāi)前的預(yù)防和準(zhǔn)備,即重救輕防,綜合管理力度不夠。相比之下,風(fēng)險(xiǎn)管理是指采用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的方法,對(duì)海陸關(guān)聯(lián)工程所遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、處理的過程,以最低的成本實(shí)現(xiàn)最大的安全保障或最大可能地減少損失的科學(xué)管理方法。其強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害發(fā)生前著手進(jìn)行準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)、減輕和早期警報(bào)等工作,對(duì)可能出現(xiàn)的災(zāi)害預(yù)先處理,將許多可能發(fā)生的災(zāi)害消滅在萌芽或成長(zhǎng)的狀態(tài),盡量減輕災(zāi)害出現(xiàn)的概率。

綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是指人們對(duì)可能遇到的各種災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、估計(jì)和評(píng)價(jià),并在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育與工程手段,通過整合的組織和社會(huì)協(xié)作,通過全過程的災(zāi)害管理,提升政府與社會(huì)災(zāi)害管理和防災(zāi)減災(zāi)的能力,以有效地預(yù)防、減輕各種災(zāi)害,從而保障公共利益以及生命財(cái)產(chǎn)安全,實(shí)現(xiàn)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展[2]。這種綜合管理就是創(chuàng)造一種環(huán)境和條件來協(xié)調(diào)各方面工作,從而完成將損失降到最低的目標(biāo)。這種條件包括管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、法規(guī)體系、技術(shù)體系和能力建設(shè)五大支持系統(tǒng)。

綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)的是災(zāi)害應(yīng)急管理工作的關(guān)口前移,要求重視做好日常的應(yīng)急準(zhǔn)備,預(yù)備和預(yù)警等基礎(chǔ)性工作,通過提高企業(yè)和政府的突發(fā)事件的事件預(yù)警和防范能力,充分實(shí)現(xiàn)日常預(yù)防與應(yīng)急處置、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機(jī)結(jié)合。

4 海陸關(guān)聯(lián)工程綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施中的問題分析

盡管國(guó)內(nèi)海陸關(guān)聯(lián)工程的發(fā)展在海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理上提出了新的形勢(shì)與要求,但在海陸關(guān)聯(lián)工程綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施中的存在諸多不足,尚不能為管理提供有效的支持。特別是與我國(guó)陸地大型工程青藏鐵路工程、三峽大壩工程、南水北調(diào)工程以及西氣東輸工程的防災(zāi)減災(zāi)研究與管理相比,差距比較巨大,其綜合風(fēng)險(xiǎn)研究與管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

4.1 相關(guān)理論研究滯后

從全國(guó)范圍看,不僅缺少海陸關(guān)聯(lián)工程防減災(zāi)的規(guī)范研究框架,綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)用研究也不足。目前對(duì)大型海洋工程的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究,多是借鑒甚至套用災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一般理論,沒有充分結(jié)合和體現(xiàn)海陸關(guān)聯(lián)工程的特殊性,停留在比較膚淺的層次上,既缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)方面的研究,也對(duì)典型災(zāi)害機(jī)理機(jī)制研究不足。國(guó)內(nèi)學(xué)者多從宏觀層面研究海洋工程的防減災(zāi)問題,對(duì)微觀工程主體的關(guān)注較少,普遍注重靜態(tài)的工程災(zāi)害的防治,輕視動(dòng)態(tài)災(zāi)害減輕過程;重災(zāi)中和災(zāi)后的評(píng)價(jià),輕災(zāi)前的預(yù)警,以描述現(xiàn)象或政策性研究的規(guī)范性成果較多,定量實(shí)證性研究不多。對(duì)各類工程災(zāi)害的形成的機(jī)理機(jī)制、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、識(shí)別、測(cè)定、控制、應(yīng)急預(yù)案和事發(fā)時(shí)的快速反應(yīng)研究,是這一領(lǐng)域重要的研究方向,也期望能成為新的研究熱點(diǎn)之一。

在研究?jī)?nèi)容上,需要加強(qiáng)各類災(zāi)害對(duì)各類工程的致災(zāi)形成機(jī)理,工程災(zāi)害評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制、防護(hù)對(duì)策,目前對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的體系結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)模型、運(yùn)行機(jī)理、調(diào)控預(yù)警手段等研究少,特別是對(duì)能源類海陸關(guān)聯(lián)工程在災(zāi)害發(fā)生過程后可能出現(xiàn)的次生災(zāi)害問題。此外,以單一災(zāi)害的職能部門減災(zāi)應(yīng)急為主,綜合性的災(zāi)害管理模式和方法研究還停留在較低的層次,從海陸關(guān)聯(lián)工程防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵來說,這方面的研究更有意義。在研究方法上,綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)綜合自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、工程技術(shù)專家、產(chǎn)業(yè)界、管理者為一體的跨學(xué)科綜合性的前沿研究科學(xué),需要在方法上進(jìn)一步探索。

4.2 科技支撐力量不足

防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)需要以準(zhǔn)確的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)成果為基本依據(jù),用風(fēng)險(xiǎn)的理念認(rèn)識(shí)和管理災(zāi)害,最大限度地減災(zāi)海洋致災(zāi)因子對(duì)海陸關(guān)聯(lián)工程的影響,謀求社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[2]。在減災(zāi)的科技進(jìn)步領(lǐng)域,無論人為還是自然災(zāi)害防御。中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相差仍甚遠(yuǎn),安全科技在中國(guó)尚未形成完善的支撐體系,技術(shù)與隊(duì)伍均顯不足,從而導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)落后,缺少減災(zāi)成套技術(shù)與減災(zāi)科技的投入;在綜合應(yīng)急與風(fēng)險(xiǎn)管理上,國(guó)家缺乏綜合減災(zāi)科技平臺(tái),導(dǎo)致一些減災(zāi)科技設(shè)施建設(shè)重復(fù),不能發(fā)揮綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的作用[5]。

4.3 海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)能力不足

與美國(guó)日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比,海洋觀測(cè)能力建設(shè)與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距較大。例如,美國(guó)對(duì)海洋的研究經(jīng)費(fèi)達(dá)到13億美元外,還有6.5億～7.5億美元的海洋觀測(cè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),同時(shí)建造了一系列新型觀測(cè)設(shè)施,其目的是保持美國(guó)在海洋領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。美國(guó)、加拿大聯(lián)合正在東北太平洋海底建設(shè)的深海長(zhǎng)期觀測(cè)網(wǎng)——海王星(NEPTUNE)計(jì)劃最具代表性,它布設(shè)在水下約3 000 m海床上,覆蓋海域約500萬km2,可以長(zhǎng)期觀測(cè)海洋內(nèi)部和海底各種物理、化學(xué)、生物、地質(zhì)過程,進(jìn)行幾十年的海洋學(xué)和板塊地殼構(gòu)造過程研究。在日本列島東部海域沿日本海溝的跨越板塊邊界,日本建設(shè)了長(zhǎng)約1 500 km,寬約200 km的光/電纜連接的深海地震觀測(cè)網(wǎng)(ARENA)。ARENA主要監(jiān)測(cè)地震,目前正向地震、海洋學(xué)和生物學(xué)等多學(xué)科觀測(cè)和研究方向發(fā)展[6]。

4.4 相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)滯后

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的法律和政策具有重要作用,并應(yīng)將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略納入到國(guó)家和區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃中。然而,一方面,國(guó)家層面的環(huán)保法、安全生產(chǎn)法等法規(guī)更新速度慢,沒有形成整體的安全環(huán)保法規(guī)體系,不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要,另一方面,專門災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的法律制定和政策不健全,針對(duì)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)法規(guī)很少,更多是以單一災(zāi)種的評(píng)估制度呈現(xiàn),如 《防震減災(zāi)法》、 《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》,缺少層級(jí)較高的上位法規(guī)范[7]。行業(yè)法規(guī)不健全,在工程建設(shè)各階段缺乏國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的建立與執(zhí)行等。

4.5 規(guī)劃保障措施不力

在現(xiàn)有區(qū)域或產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中,減災(zāi)規(guī)劃不到位,例如,在沿海的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中,普遍缺乏海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估內(nèi)容,這帶來了很大的安全隱患;有的規(guī)劃中都對(duì)防災(zāi)減災(zāi)進(jìn)行了布置,但在實(shí)際工作中,往往不能盡如人意,沒有將規(guī)劃中設(shè)置的防災(zāi)減災(zāi)用地落到實(shí)處,各類災(zāi)害防御措施不協(xié)調(diào)?！熬C合”僅限于救災(zāi),而未能貫穿于減災(zāi)涉及 “測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援”的整個(gè)過程中。另一方面,規(guī)劃制定對(duì)可能產(chǎn)生的各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)考慮不足。目前風(fēng)險(xiǎn)管理還主要集中在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,對(duì)工程決策失誤等帶來的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不足。

5 有關(guān)政策建議

海陸關(guān)聯(lián)工程綜合防災(zāi)減災(zāi)進(jìn)行綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,從根本上提高各類大型工程的防災(zāi)減災(zāi)能力;加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體制、機(jī)制及法制研究,實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)減災(zāi)的良性互動(dòng);加強(qiáng)自然災(zāi)害形成機(jī)理的研究,提高自然災(zāi)害綜合管理水平;加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用研究,使其在監(jiān)測(cè)預(yù)警、分析評(píng)估、應(yīng)急保障及指揮決策方面發(fā)揮更大的作用。

5.1 成立綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)

成立類似國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室的常設(shè)機(jī)構(gòu),專門針對(duì)海陸關(guān)聯(lián)工程進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)管理,統(tǒng)一協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸部、海洋局、環(huán)保部、國(guó)家安監(jiān)局等工程管理部門和企業(yè),以及中央和地方政府間的關(guān)系,整合相關(guān)資源,部署與領(lǐng)導(dǎo)減災(zāi)規(guī)劃和災(zāi)害的預(yù)防、救助等工作。

5.2 研究制定相關(guān)政策和法規(guī)

將海陸關(guān)聯(lián)工程綜合風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本框架、主要內(nèi)容、對(duì)策措施等以政策和法規(guī)的形式確定下來。加快完善災(zāi)害分類分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、信息發(fā)布等方面的具體制度,解決單一法規(guī)政策存在的操作性不強(qiáng),銜接不暢、相互脫節(jié)等問題,充分發(fā)揮法規(guī)政策在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的引導(dǎo)、規(guī)范、保障、促進(jìn)作用?？梢越梃b日本的做法,如日本在綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中,以 《災(zāi)害對(duì)策基本法》和 《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》為依據(jù),專門針對(duì)某一類型災(zāi)害進(jìn)行立法或特別規(guī)定,如用于日常風(fēng)險(xiǎn)管理的 《臺(tái)風(fēng)易發(fā)地帶災(zāi)害防治等相關(guān)措施特別法》、 《密集地區(qū)建立防災(zāi)街區(qū)的促進(jìn)相關(guān)法》等;用于應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理的 《原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法》、 《石油基地等災(zāi)害防治法》等。

5.3 建設(shè)海陸關(guān)聯(lián)工程綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系

對(duì)災(zāi)害預(yù)警、預(yù)報(bào),災(zāi)害評(píng)價(jià)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃與規(guī)劃,災(zāi)害應(yīng)急處置 (應(yīng)急預(yù)案、求援隊(duì)伍等)進(jìn)行系統(tǒng)和綜合管理;同時(shí)合理地組織與協(xié)調(diào)不同管理部門和利益主體在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用,以充分發(fā)揮各減災(zāi)主體的作用。開展海陸關(guān)聯(lián)工程災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與監(jiān)測(cè)體系,建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫、評(píng)估指標(biāo)和模型,結(jié)合海洋功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃等區(qū)劃規(guī)劃編制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖及專門區(qū)劃。實(shí)施綜合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、整合資源,全面加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、災(zāi)情信息管理系統(tǒng)建設(shè)、災(zāi)害應(yīng)急指揮體系建設(shè)、災(zāi)害處置隊(duì)伍建設(shè)、物資裝備儲(chǔ)備體系建設(shè)、科技支撐平臺(tái)建設(shè)等。

5.4 加強(qiáng)海洋海岸帶災(zāi)害觀測(cè)預(yù)報(bào)體系建設(shè)

加強(qiáng)海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)體系建設(shè),完善國(guó)家與地方結(jié)合的海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)服務(wù)體系,進(jìn)一步完善海洋觀測(cè)網(wǎng)絡(luò),加大海洋觀測(cè)站的改造和升級(jí)力度。進(jìn)一步提升海洋預(yù)報(bào)和服務(wù)的精細(xì)化水平,提高海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)產(chǎn)品的針對(duì)性和有效性,不斷豐富預(yù)警報(bào)產(chǎn)品,拓展海洋災(zāi)害預(yù)警報(bào)信息發(fā)布的范圍。努力實(shí)現(xiàn)大范圍、全天候、全天時(shí)、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的海洋海岸帶災(zāi)害監(jiān)測(cè)保障。

5.5 啟動(dòng)重大科研專項(xiàng)

應(yīng)啟動(dòng)類似三峽工程的重大工程科技專項(xiàng)研究和災(zāi)害防治專項(xiàng),以重大工程事故演化基礎(chǔ)理論研究為突破口,圍繞工程典型重大事故致災(zāi)機(jī)理、演化過程、預(yù)防控制,揭示災(zāi)害事故發(fā)生發(fā)展規(guī)律;重點(diǎn)開展重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與防治關(guān)鍵技術(shù)與裝備,典型事故發(fā)生機(jī)理、動(dòng)力學(xué)演化過程研究。安全避險(xiǎn)、應(yīng)急救援關(guān)鍵技術(shù)與裝備,建立基于現(xiàn)代化、信息化、可視化和智能化技術(shù)的工程建設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng),加強(qiáng)工程安全風(fēng)險(xiǎn)管理理論以及重大事故預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和防治技術(shù)的研究;開展典型職業(yè)危害控制和治理技術(shù)與裝備研究、個(gè)人勞動(dòng)防護(hù)用品和器具研發(fā)等;加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),提高海陸關(guān)聯(lián)工程的災(zāi)害防治標(biāo)準(zhǔn)。

綜上分析,推進(jìn)海陸關(guān)聯(lián)工程的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理,需科學(xué)分析評(píng)估自然災(zāi)害對(duì)沿海環(huán)境和重大工程安全存在潛在重大影響,以預(yù)防、減輕災(zāi)害和事故的不利影響為目標(biāo),通過動(dòng)員相關(guān)利益方積極應(yīng)對(duì)和控制日益增多的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步制定海陸關(guān)聯(lián)工程安全和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)沿海安全和防災(zāi)減災(zāi)工程,構(gòu)建海陸關(guān)聯(lián)工程安全和防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)體系等更為有效的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃和實(shí)施對(duì)策,在此基礎(chǔ)上,增強(qiáng)對(duì)各種災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)的控制力,完善應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害問題的機(jī)制,減輕災(zāi)害造成的損失后果,實(shí)現(xiàn)海陸關(guān)聯(lián)工程綜合風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略目標(biāo),打造一個(gè)安全、和諧、可持續(xù)的海岸帶。

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