南海權益維護中的漁民作用探析*

鄭澤民，王國紅

（1．海南師范大學南海區(qū)域文化研究中心 海口 571158；2．欽州學院 欽州 535000）

南海權益維護中的漁民作用探析*

鄭澤民1，王國紅2

（1．海南師范大學南海區(qū)域文化研究中心 ?？?571158；2．欽州學院 欽州 535000）

當前我國南海島礁主權和海洋權益正遭受日益嚴重的侵害，“南海開發(fā)，漁業(yè)先行”是我國南海維權的重要方式，南海漁民在南海維權斗爭中更發(fā)揮著不可替代的作用。要逐步構建漁民南海生產(chǎn)的激勵、保障政策體系，漁業(yè)沖突應急管理機制，漁業(yè)政策運行機制，充分調(diào)動和發(fā)揮漁民在南海權益維護中的積極作用。

漁民；南海；維權

從20世紀60年代末到70年代初以來，我國南海島礁主權和海洋權益日益遭到損害。特別是近年來，東南亞各有關國家對各自占據(jù)的島礁和海域不斷采取措施鞏固占領，對我國南海島礁主權和海洋權益的損害日益加大。

而在美國“重返亞太”戰(zhàn)略的支持下，越南、菲律賓的南海政策日益強硬，對我南海島礁主權和海洋權益的侵犯也日益加深。

美國對南海地區(qū)事務介入加深，對南海爭端的影響也愈益明顯。

1 漁業(yè)維權仍然是我國南海維權的重要方式

隨著南海爭端的持續(xù)升溫，開發(fā)南海資源、維護我國南海權益日益緊迫。在南海開發(fā)問題上，或者說在開發(fā)南海的路徑上，國內(nèi)各界提出了諸多設想和建議，有代表性的觀點主要有以下幾個：一是“南海開發(fā)，保護先行”，我國對南海島礁的開發(fā)和利用應加速進行，但不能為了一時的利益，置南海島礁脆弱的生態(tài)于不顧，因而南海開發(fā)，應保護先行［2］。二是“南海開發(fā)，立法、規(guī)劃先行”，為了讓開發(fā)海洋資源有法可依，應把制定海洋法律法規(guī)放在首要位置，提出“規(guī)劃先行”［3］。三是“南海開發(fā)，油氣先行”，開發(fā)南?？蓮摹皾O業(yè)先行”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝蜌庀刃小?。還有學者將南海開發(fā)事項先后次序予以排名，認為南海開發(fā)應“油氣先行，漁業(yè)緊隨，旅游跟進”［4］。

從根本上來說，上述建議與設想是互補的，歸根結(jié)底都是在思考如何更好地開發(fā)南海，更好地維護我國南海島礁主權和海洋權益。但“先行”一詞意為先實行，先進行。換言之，在我國南海開發(fā)需要實施的諸多事項中，“先行”一詞所包含的意義應是：在目前南海局勢中，在現(xiàn)有條件下我國應先著手哪些事項，或者說先重點實施哪些事項更能達到開發(fā)南海，維護我國南海權益的目的。從目前來看，南海開發(fā)活動主要集中在漁業(yè)、油氣方面，二者都是我國推動南海開發(fā)的重要內(nèi)容。但筆者認為，在南海問題持續(xù)高熱之際，漁業(yè)方式維權更顯其必要性、緊迫性、可行性，仍應是我國南海維權方式的重中之重。相比較于油氣開采等其他方式，漁業(yè)維權有其優(yōu)勢。

首先，南海尤其是南海南部漁業(yè)開發(fā)已經(jīng)進行了數(shù)十年，在維權方面有較多的經(jīng)驗與總結(jié)。早在1985年8月，我國政府就提出“南海開發(fā)，漁業(yè)先行”的戰(zhàn)略方針，近30年的“漁業(yè)先行”實踐，摸索出了較多的漁業(yè)維權經(jīng)驗，發(fā)展完善了一系列促進開發(fā)維權的配套法律政策和措施。在彰顯我國南海特別是在南海南部海域的實際存在，維護我國南海島礁主權和海洋權益方面功不可沒。

其次，漁業(yè)開發(fā)比油氣開發(fā)更易行。漁業(yè)開發(fā)不像油氣資源勘探、開采那樣需要尖端深海開采技術和巨額資金投入并且周期長、維護成本高，不需要復雜的后勤保障、配套設施建設，也不像油氣資源勘探開采那樣具有巨大的商業(yè)風險。雖然南海漁業(yè)開發(fā)也需要投入資金，發(fā)展養(yǎng)殖和加工技術，也需要建立漁港等相關配套設施和承擔風險，但與油氣資源開采比較起來顯得較為簡單并易于施行。

再次，南沙漁業(yè)生產(chǎn)還有極大的提升空間。雖然南海北部漁業(yè)資源經(jīng)過多年捕撈已呈衰退趨勢，但南海南部海域漁業(yè)開發(fā)卻還有極大的發(fā)展空間。據(jù)近年有關統(tǒng)計，除南海北部200 m水深以下淺海域漁業(yè)資源已充分利用外，其他海域漁業(yè)資源還有很大開發(fā)潛力。特別是在南海外海海域還有150萬km2深水海域尚未有我國漁船作業(yè)［5］。因此，加大力度扶持南海漁業(yè)科研和對捕撈能力的整合與技術升級改造，采取有力措施引導漁船漁民向外海發(fā)展，破解南海漁業(yè)發(fā)展難題，實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，還有很大的空間［6］。

最后，漁業(yè)維權引發(fā)對峙或沖突的烈度相對較低，相對易于控制。自從20世紀60年代末和70年代初南海爭端爆發(fā)以來，漁業(yè)糾紛一直是南海爭端的重要表現(xiàn)形式，有關國家圍繞南海爭端的沖突很多由漁業(yè)生產(chǎn)引起。我國漁民赴南海南部海域生產(chǎn)常遭到東南亞爭端國家的驅(qū)趕、抓扣、非法拘禁和審判、高額經(jīng)濟處罰、沒收捕撈工具和漁獲物、撞沉漁船甚至被打死、打傷。但總體來說，由漁業(yè)生產(chǎn)所引發(fā)的有關沖突比起對島礁控制權的爭奪或強行勘探、開發(fā)油氣資源所引發(fā)的沖突、對峙相比，烈度較低，相對易于控制。

還需要指出的是，從前述各觀點中諸種“先行”的主題來看，它們實際上不屬于同一范疇。油氣、漁業(yè)屬于南海開發(fā)中的實體事項。立法、規(guī)劃則是為南海開發(fā)有序進行、可持續(xù)發(fā)展提供法律、制度方面的保障，環(huán)境保護也是為南海開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展打基礎，當然這些也都是體現(xiàn)我國南海權利主張的方式，但對于我國推動南海開發(fā)來說，立法、規(guī)劃、環(huán)保的更大意義是在于為南海開發(fā)的科學性、可持續(xù)性保駕護航。因而不宜將南海開發(fā)中不同范疇的事務進行“先行”與否的分類，而應根據(jù)南海爭端所面臨的國內(nèi)、國際實際形勢與條件具體而為，考量可行性、必要性、迫切性，協(xié)調(diào)、配合、統(tǒng)籌開發(fā)南海所涉及的不同范疇和各個方面，從簡便易行的維權手段出發(fā)，逐步帶動其他維權方式，從而達到穩(wěn)步推進南海開發(fā)，維護我國南海權益的目標。

2 我國漁民在維護南海權益中的作用

2.1 南海漁民存在本身就是我國南海權益的體現(xiàn)

我國對南海島礁的主權和海洋權利來自于最先發(fā)現(xiàn)、命名，最早開發(fā)、經(jīng)營，持續(xù)行使管轄，符合國際上有關領土取得的“先占”“有效管理”“時效”等國際法依據(jù)。千百年來，我國漁民在南海的生產(chǎn)活動為我國主張南海島礁主權和海洋權利奠定了堅實的基礎，漁民在南海的存在本身就是我國主張南海權利的最直接體現(xiàn)。

近代以來，在英、法、德、日等列強的政府官員、媒體、輿論及其在南海諸島進行殖民活動時的記述都將我國漁民在南海的生產(chǎn)、生活等活動看做是中國擁有南海諸島主權的重要依據(jù)［7］。例如，在東沙島主權問題上，廣州英國領事認為東沙島主權屬于中國，因為中國每年有漁船到東沙島作業(yè)，且以設燈塔為由，詢問清政府東沙島是否是中國屬島，實際上是提醒中國防止日本侵占［7］。我國也一直將漁民在南海的生產(chǎn)活動作為主張南海權利的國際法依據(jù)之一。我國古代眾多有關著作記載了我國人民到西沙群島和南沙群島航行、生產(chǎn)的情況，歷史文物證明我國人民至少自唐、宋以來就已經(jīng)在西沙群島、南沙群島生活和從事捕撈等生產(chǎn)活動。

民國時期我國漁民去南海諸島及其海域進行捕撈、采拾作業(yè)從未間斷。海南漁船，年中來往凡二次，春初來者夏初歸，秋末來者冬末歸［7］。為宣示我國南海諸島主權，1947年6月，民國政府在廣州舉行西沙、南沙群島物產(chǎn)展覽會，參展的物品都是當時前往接收的人員和歷次前往考察的專家所搜集帶回來的資料，共分5個展覽室。其中第四、第五展覽室是從西沙、南沙群島帶回來的物產(chǎn)［7］。

中華人民共和國成立后，我國政府組織漁民走上集體化道路，南海漁業(yè)出現(xiàn)“增船增網(wǎng)多出?！钡呐d旺局面［8］。1950—1956年，廣東省瓊海縣大批漁民不斷前往南沙群島進行漁業(yè)生產(chǎn)，廣東省海南行政區(qū)有關部門不斷派遣人員到西沙群島調(diào)查勘測、捕撈水產(chǎn)、開采磷肥、建立氣象臺，并對西沙群島的漁民進行管理。1985年我國恢復赴南沙群島海域漁業(yè)生產(chǎn)，南海漁業(yè)生產(chǎn)進入穩(wěn)步快速發(fā)展時期，總產(chǎn)量連年大幅增長［8］，如今，我國漁民赴南海進行漁業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)成為常態(tài)。漁民為維護我國南海權益作出了重大貢獻。

2.2 南海漁民是外國侵犯我南海島礁主權與海洋權益的重要信息反饋渠道

由于漁民常年不斷在海上進行生產(chǎn)作業(yè)，基本保持了在南海島礁和海域的常態(tài)存在，遇有外國勢力侵犯我國南海島礁和海域的情形往往是漁民最先發(fā)現(xiàn)，在政府調(diào)查時漁民能夠提供詳細信息。

清代末期，日本人西澤吉次侵占我國東沙島，驅(qū)逐中國漁民，清政府遍訪漁民查證事實經(jīng)過，漁民詳細匯報［7］。清政府通過交涉收回東沙島主權后制訂了管理東沙島的政策，漁民經(jīng)政府準許后可去東沙島生產(chǎn)［7］。而且，根據(jù)漁民提供的信息，清政府又派員查詢西沙群島，制訂復勘西沙群島“入手辦法大綱十條”、籌辦處所提開辦辦法八條等［7］。

民國時期也是如此，1918年，日本人小倉卯之助到南沙群島“探險”，在第一天就在雙子礁遇見3個海南島漁民［7］。1933年法國殖民者武力侵占南沙部分島礁，廣東省政府向南沙漁戶進行了詳細調(diào)查，漁民詳細報告了事件的過程，為我國政府制定對策提供了依據(jù)。1937年7月，永興島漁民王家欽報告，法國軍艦、日本漁船常常侵犯西沙群島，放漁炮捕魚［7］。

中華人民共和國成立以來，我國在南海正常作業(yè)的漁民被有關國家當局驅(qū)趕、抓扣，槍擊的事件屢屢發(fā)生，為我國政府認識到南海島礁被侵占，海洋權益被侵犯形勢的嚴峻性提供了更為直觀的信息依據(jù)。如，20世紀50年代以后，法國、南越軍艦多次入侵西沙群島，驅(qū)趕、劫持我國漁民，70年代前半葉，南越當局出動軍艦撞壞我國漁輪，打死打傷我國漁民多人。20世紀90年代后尤其進入21世紀以來，我國赴南沙作業(yè)的漁船漁民被抓扣、被驅(qū)趕、被槍擊的事件從未停止過，近20年來一共發(fā)生過300多起，多達80多艘我國漁船和近2 000名我國漁民被無理抓扣，近10人被打死，數(shù)百人受傷［9］。正是我國漁民在南海的生產(chǎn)活動，為我國南海島礁主權和海洋權益被侵犯時提供了即時、直觀的信息反饋渠道，為我國政府了解南海形勢，制訂維護南海權益的戰(zhàn)略、政策、行動提供了決策依據(jù)。

2.3 漁民直接參與斗爭是維護國家領海安全與海洋權益的重要力量

漁民為我國南海島礁主權和海洋權益被侵犯時提供信息反饋渠道，本身就是與侵犯我國海洋權益勢力作斗爭的一種形式。除此之外，漁民還直接參與反對外國勢力侵犯我國海洋權益的斗爭，是維護南海島礁主權和海洋權益的重要力量。民國時期，1933年2—3月，法國安南總督率艦3艘侵犯南沙群島，挑起南沙九小島事件，強迫漁民在島礁上懸掛法國國旗，漁民不但未懸掛法國國旗，反而將其撕破，并且還砍掉法國在南沙群島上豎起的旗幟［7］。

進入21世紀后，有關國家侵犯我國海洋權益日漸頻繁，漁民直接參與反對外國勢力侵犯我國海洋權益的斗爭也日漸增多。在南海，漁民直接參與維護島礁主權和海洋權益的斗爭非常普遍，為維護我國南海島礁主權和海洋權益作出了重要貢獻。

漁民直接參與維護南海島礁主權和海洋權益的斗爭無疑具有重大政治和現(xiàn)實意義，激發(fā)了全體國民堅決捍衛(wèi)國家領土主權和海洋權益的信心和民族自豪感，弘揚了愛國主義精神。在南海爭端的國際政治現(xiàn)實中，漁民積極參與維護南海權益的斗爭，有利于管控爭端烈度，維護地區(qū)和平，凸顯了漁民在我國邊海防事業(yè)中不可替代的作用［10］。

2.4 漁民積極開展遠洋漁業(yè)也有利于維護南海權益

遠洋漁業(yè)指在公海和他國專屬經(jīng)濟區(qū)從事的漁業(yè)活動［11］，也有指在沿海國200海里專屬經(jīng)濟區(qū)以外，或于公海上從事的海洋漁業(yè)。遠洋漁業(yè)涉及可持續(xù)發(fā)展、全球變暖等國際熱點問題，是磨礪外交鋒芒的最好場所，同時也可成為國家提升軟實力的重要載體［12］，可以緩解資源短缺、維護國家食物安全，提高產(chǎn)業(yè)綜合實力和國際競爭力，有利于維護國家海洋權益、增強在相關國際領域的地位和影響力、鞏固深化與有關國家的友好合作關系等［13］。

根據(jù)我國《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》的有關規(guī)定，我國所稱的遠洋漁業(yè)，是指中華人民共和國公民、法人和其他組織到公海和他國管轄海域從事海洋捕撈以及與之配套的加工、補給和產(chǎn)品運輸?shù)葷O業(yè)活動，但不包括到黃海、東海和南海從事的漁業(yè)活動。由此可以看出，我國將赴黃海、東海和南海從事的漁業(yè)活動排除在遠洋漁業(yè)的范疇之外，但實際上，就南海南部海域漁業(yè)生產(chǎn)來說，與遠洋漁業(yè)在技術上并無本質(zhì)區(qū)別。

我國南海九段線內(nèi)的南海南部海域是我國管轄水域，是我國漁民傳統(tǒng)漁場，但在漁業(yè)生產(chǎn)技術層面同時又具備遠洋漁業(yè)的特征，而且在南海南部海域從事漁業(yè)生產(chǎn)還具有維護國家領土主權和海洋管轄權的重大意義。兩者之間完全可以相互提供經(jīng)驗借鑒，相互促進。因此，鼓勵漁民發(fā)展遠洋漁業(yè)可以提升產(chǎn)業(yè)綜合實力和國際競爭力，加強我國國際地位和影響力，深化與有關國家的友好關系。而國家在遠洋漁業(yè)方面的一些政策、做法，以及漁民獲得的經(jīng)驗教訓又可以借鑒到南海南部漁業(yè)生產(chǎn)上來，為維護南海島礁主權和海洋權益服務。

3 充分發(fā)揮我國漁民南海維權作用的幾點思考

由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國漁民在維護南海權益上仍面臨諸多困難。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是我國漁民收入偏低，尤其是主要開展南海漁業(yè)生產(chǎn)的海南漁民收入水平整體偏低。國家對漁民南海生產(chǎn)的補貼遠不能滿足實際生產(chǎn)需要，由此導致漁民赴南海作業(yè)的意愿不強。二是南海漁民生產(chǎn)能力落后，實力不足。我國南海漁民擁有的大型遠洋捕撈機動漁船數(shù)量不多，漁民赴南海作業(yè)的捕撈能力十分有限，贏利能力不足。三是我國用于遠洋漁業(yè)技術推廣的機構及人員，獲得的經(jīng)費以及培訓宣傳等方面的幫助與南海漁業(yè)維權的需要之間嚴重不對稱。四是漁業(yè)特別是赴南海從事遠洋漁業(yè)的政治風險和自然風險都很大。這也使得漁民在前往南海生產(chǎn)時慎之又慎。

而另一方面，東南亞有關國家為掠奪我國南海漁業(yè)資源，卻在大力加強海洋漁業(yè)設施建設，將所占據(jù)的南海島礁建成為本國漁民南海捕撈的后勤基地，漁民在那里可購買到同本國市場價格一樣的汽油，享有醫(yī)療服務和免費淡水供應的待遇等。一些國家還大力為本國漁民提供資金、政策支持，如越南政府為赴南海捕魚的漁船提供燃油補貼，為漁船配備衛(wèi)星定位系統(tǒng)，為升級發(fā)動機的船主提供低息貸款和其他金融支持，甚至為那些向著最有可能被中國海警船拘留的海域航行的漁民提供直接金錢激勵［14］。

兩相對照，既凸顯了漁業(yè)與漁民在南海權益之爭中的重要性，又要求我們從提升漁民的積極性以及消除漁民的后顧之憂入手，抓緊建立健全相關政策、機制，積極鼓勵我國漁民赴南海作業(yè)維權。

3.1 構建我國漁民南海生產(chǎn)的激勵政策體系

南海漁民的激勵政策體系包括“獎勵、免稅、補貼、供養(yǎng)、保護”等方面。獎勵政策是對從事南海生產(chǎn)的漁民進行直接鼓勵，如獎勵船只等生產(chǎn)工具，以解決漁民生產(chǎn)動力不足的問題；免稅（費）政策和補貼政策是對漁民的南海生產(chǎn)所得免除稅費，對生產(chǎn)支出給予部分或全部補貼，以解決漁民生產(chǎn)成本增加的問題；供養(yǎng)政策是對部分南海漁民國家將其納入民兵序列，發(fā)給工資和津貼，以解決漁民生產(chǎn)積極性不高的問題；保護政策是海警等有關部門對南海生產(chǎn)的漁民進行及時護漁和救助，以解決漁民生產(chǎn)風險加大的問題。此外，還應在財政、信貸等方面提供優(yōu)惠政策支持，幫助漁民發(fā)展南海遠洋捕撈技術裝備，不斷做強做大，全面提升南海漁民的生產(chǎn)積極性。

3.2 構建我國南海漁民的保障政策體系

南海漁民的保障政策體系包括“優(yōu)待、撫恤、保險、培訓、轉(zhuǎn)產(chǎn)”等方面。優(yōu)待政策是對從事南海生產(chǎn)的漁民及其家屬給予政治和社會生活上的適當照顧；撫恤政策是對漁民南海生產(chǎn)過程中的傷亡給予本人及其家屬生活保障；保險政策是對漁民南海生產(chǎn)意外事故造成的人身財產(chǎn)損失給予補償；培訓政策是對南海漁民的職業(yè)技能和現(xiàn)代知識以及安全意識與應急事件處理定期進行培訓提高；轉(zhuǎn)產(chǎn)政策是對不能繼續(xù)從事海洋生產(chǎn)的漁民提供新的就業(yè)機會，對其本人和家屬進行適當安置，全面降低或消除漁民南海生產(chǎn)的后顧之憂。

3.3 完善漁民南海生產(chǎn)的應急管理機制

南海九段線之內(nèi)毫無疑問是我國漁民傳統(tǒng)生產(chǎn)海域，但由于南海爭端的存在，我國漁民經(jīng)常遭到有關爭端國的非法對待，而對爭議海域的漁民生產(chǎn)進行保護還牽涉國家外交層面甚至軍事層面。因此，政府除了出臺漁民激勵政策和保障措施之外，還需要在國家總體外交和南海政策下完善相關應急管理機制，既激勵、保障漁民南海生產(chǎn)，又積極維護我南海島礁主權和海洋權益，既最大限度地保護漁民利益，又最大限度地發(fā)揮漁民在南海維權中的作用。

3.4 幫助漁民樹立良好的海洋環(huán)保意識

由于利益的驅(qū)使，針對我國漁民在南海盜采珊瑚以及進行破壞性捕撈嚴重威脅海洋生態(tài)環(huán)境問題，也應建立相關獎懲機制，對漁民進行教育、培訓、環(huán)保宣傳以及提供漁具升級指導，幫助漁民樹立良好的海洋環(huán)保意識，促進南海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］ 希拉里·克林頓．美國的太平洋世紀［EB／OL］．（2011－11－11）［2014－04－10］．http：／／iipdigital．usembassy．gov／st／chinese／texttrans／2011／11／201111 11210002x0．4932171．html＃axzz390lsbgq2．

［2］ 蕭揚．南海開發(fā)保護先行［N］．中國科學報，2013－07－05．

［3］ 李曉梅，譚邦會．海南正著手制定海洋規(guī)劃確保科學開發(fā)南海資源［EB／OL］．（2012－06－24）［2014－05－05］，http：／／www．hinews．cn／news／system／2012／06／24／014559232．shtml．

［4］ 鞏建華．中國南海海洋政治戰(zhàn)略研究［J］．太平洋學報，2012（3）．

［5］ 吳壯，何志成．以科學發(fā)展觀為指導加快開發(fā)南海外海漁業(yè)資源［N］．中國漁業(yè)報，2009－03－12（2）．

［6］ 侯小建．專家獻計南海漁業(yè)：外海捕撈前景好［N］．中國漁業(yè)報，2011－12－05（3）．

［7］ 韓振華．我國南海諸島史料匯編［M］．北京：東方出版社，1988．

［8］ 麥賢杰．中國南海海洋漁業(yè)［M］．廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2007．

［9］ 陳光文．加強海上執(zhí)法力量有助于維護海洋權益［EB／OL］．（2012－05－17）［2014－04－03］．http：／／opinion．china．com．cn／opinion＿67＿42067．html．

［10］ 農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局．記住揚眉吐氣的那一天［EB／OL］．（2011－05－10）［2014－05－05］．http：／／www．nhyzchina．moa．gov．cn／dwjs／201105／t20110510＿1988556．htm．

［11］ 季曉南，劉身利．把遠洋漁業(yè)作為一項戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)加以扶持［J］．中國國情國力，2010（9）．

［12］ 胡振宇，龍隆，曹鐘雄．從國家視角看遠洋漁業(yè)的戰(zhàn)略價值［J］．腦庫快參，2008（5）．

［13］ 農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局．農(nóng)業(yè)部關于促進遠洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見［EB／OL］．（2012－11－22）［2014－05－10］．http：／／www．moa．gov．cn／zwllm／tzgg／tz／201211／t20121122＿3069037．htm．

［14］ 本·布萊德．浪尖上的越南漁民［EB／OL］．（2011－06－28）［2014－06－01］．http：／／www．ftchinese．com／story／001039305／．

國家社科基金一般項目“我國漁民南海生產(chǎn)的激勵與保障政策研究”（13BZZ041）的階段性成果．