“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算控制思考

鄧娟娟

（湖南省水利廳 長(zhǎng)沙市 410007）

前 言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門的公務(wù)接待費(fèi)、公車購(gòu)置及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“三公”經(jīng)費(fèi)）的消費(fèi)規(guī)模大，額度高，一些黨政機(jī)關(guān)講排場(chǎng)、比闊氣、大手大腳、奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?cái)牧它h風(fēng)政風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象和威信，為社會(huì)廣泛關(guān)注，常常引發(fā)公眾質(zhì)疑。2014年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》，對(duì)于民眾詬病多時(shí)的“三公”經(jīng)費(fèi)，李克強(qiáng)承諾，“各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開，打造陽(yáng)光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督”?！案骷?jí)政府必須厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，堅(jiān)持過(guò)緊日子。要嚴(yán)格執(zhí)行“約法三章”；政府性樓堂館所一律不得新建和改擴(kuò)建，財(cái)政供養(yǎng)人員總量只減不增，“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增。啟動(dòng)公務(wù)用車制度改革”。李總理的講話既表明政府厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，治理“三公”經(jīng)費(fèi)的決心，又指出治理“三公”經(jīng)費(fèi)消費(fèi)的根本途徑。在此背景下，2014年4月，中央部門預(yù)算公開大幕已經(jīng)開啟。中央部門除保密部門外均已經(jīng)公開其2013年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算安排。除了對(duì)民意的回應(yīng)，已成慣例的“曬三公”也正在成為中國(guó)推動(dòng)財(cái)政預(yù)算細(xì)化以及公開透明的突破口。

1 “三公”經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀

“三公”經(jīng)費(fèi)是指財(cái)政按照有關(guān)規(guī)定，通過(guò)財(cái)政撥款安排給相關(guān)部門及其所屬單位，用于公務(wù)接待、公車購(gòu)置及運(yùn)行、因公出國(guó)（境）等方面的支出。實(shí)際上是政府部門為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工作而開支的必要的公務(wù)性支出?！叭苯?jīng)費(fèi)居高不下，社會(huì)反響強(qiáng)烈，雖然各級(jí)政府采取了一定的措施，但仍然控制乏力?！叭苯?jīng)費(fèi)主要存在以下一些問(wèn)題：

（1）公務(wù)接待方面。

一是公務(wù)接待制度不健全、行為不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格等。二是以舉辦會(huì)議、培訓(xùn)等名義列支、轉(zhuǎn)移、隱匿接待費(fèi)開支。三是以招商引資等名義變相安排公務(wù)接待。四是單位轉(zhuǎn)嫁或攤派、自行調(diào)劑項(xiàng)目或其他支出用于公務(wù)接待。

（2）公務(wù)用車方面。

一是超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公車。二是運(yùn)行費(fèi)用居高不下。三是車輛管理不規(guī)范，存在公車私用的現(xiàn)象，單位長(zhǎng)期占用下屬單位和其他單位車輛，通過(guò)租賃等方式變相配備公務(wù)用車。四是單位無(wú)預(yù)算、超預(yù)算列支公務(wù)用車費(fèi)用，轉(zhuǎn)嫁或攤派公車運(yùn)行費(fèi)用。

（3）因公出國(guó)（境）方面。

一是違規(guī)組織“雙跨”（跨地區(qū)、跨部門）出國(guó)考察或營(yíng)利性團(tuán)組。二是存在擅自更改行程、延長(zhǎng)境外停留時(shí)間問(wèn)題。三是單位超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算或超范圍列支出國(guó)（境）費(fèi)用。四是由企事業(yè)單位承擔(dān)出國(guó)（境）費(fèi)用。

2 “三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算控制對(duì)策

2.1 完善“三公”經(jīng)費(fèi)管理制度，細(xì)化部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模

實(shí)行部門預(yù)算是依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)男枰?，是?yōu)化財(cái)政管理體制的需要，是源頭預(yù)防腐敗的需要。

（1）細(xì)化部門“三公”預(yù)算編制。

預(yù)算編制要按照“量入為出、收支平衡、足額預(yù)算、公開透明”的基本要求，把預(yù)算做細(xì)做實(shí)。要調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著力保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定，控制一般性支出，降低行政運(yùn)行成本，要合理限制“三公”經(jīng)費(fèi)的總量規(guī)模和比例規(guī)模，要確保各部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出不超出預(yù)算。

預(yù)算編制的過(guò)程短，時(shí)間緊，在編制三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，單位內(nèi)部各部門間應(yīng)充分進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，把預(yù)算編制與具體工作相對(duì)應(yīng)。年末結(jié)轉(zhuǎn)資金以及追加資金均應(yīng)予以細(xì)化編制入部門預(yù)算。

應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)價(jià)格水平，按當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平，結(jié)合部門的實(shí)際需要、政府財(cái)力狀況，科學(xué)制定“三公”經(jīng)費(fèi)開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，建立開支標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)開支標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性、規(guī)范性、科學(xué)性。

（2）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。

應(yīng)當(dāng)遵循先有預(yù)算、后有支出原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無(wú)預(yù)算安排支出，建立預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。要嚴(yán)格按預(yù)算均衡支出，保持合理進(jìn)度。預(yù)算下達(dá)后，各部門、各單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不予調(diào)整。

推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，進(jìn)一步健全會(huì)計(jì)制度，準(zhǔn)確核算機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，全面反映行政成本。加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，將“三公”費(fèi)用納入政府收支分類科目中支出經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行核算，嚴(yán)格開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格支出報(bào)銷審核，不得報(bào)銷任何超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)以及與相關(guān)公務(wù)活動(dòng)無(wú)關(guān)的費(fèi)用。充分利用現(xiàn)代信息系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將“三公“經(jīng)費(fèi)的使用與年初預(yù)算進(jìn)行對(duì)比，實(shí)時(shí)控制，及時(shí)糾偏。將國(guó)庫(kù)集中支付制度和公務(wù)卡報(bào)賬制有機(jī)銜接，公務(wù)支出按規(guī)定進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付，零星支出一律使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算，禁止通過(guò)現(xiàn)金進(jìn)行支付。

從嚴(yán)控制公務(wù)接待開支，按年初預(yù)算對(duì)接待費(fèi)進(jìn)行總額控制，簡(jiǎn)化和規(guī)范公務(wù)接待活動(dòng)，嚴(yán)格公務(wù)外出管控，嚴(yán)控接待范圍。建立健全公務(wù)接待審批制度，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)，建立接待清單制度，實(shí)現(xiàn)接待“留痕”。

對(duì)車輛實(shí)行一車一賬，按車牌號(hào)建立臺(tái)賬，統(tǒng)計(jì)各公務(wù)用車的單車?yán)锍搪?，油耗，維修，過(guò)路過(guò)橋費(fèi)，保險(xiǎn)費(fèi)，按月進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并歸集。使用ETC 歸集過(guò)路過(guò)橋費(fèi)，公務(wù)用車保險(xiǎn)、加油、維修等實(shí)行政府采購(gòu)，降低運(yùn)行成本。

加強(qiáng)因公臨時(shí)出國(guó)經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額控制，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)先行審核制度。合理確定出訪國(guó)家及線路，選擇優(yōu)惠機(jī)票和酒店，嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)，壓縮國(guó)際旅費(fèi)和住宿費(fèi)。嚴(yán)格控制因公臨時(shí)出國(guó)（境）團(tuán)組數(shù)量和規(guī)模，不能安排照顧性、無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的一般性出訪，不能安排考察性出訪，不能由企事業(yè)單位出資或補(bǔ)助，不能攤派、轉(zhuǎn)嫁出國(guó)（境）費(fèi)用。

（3）節(jié)約經(jīng)費(fèi)的使用。

2013年，中央行政事業(yè)單位財(cái)政撥款因公出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)支出，合計(jì)70.15 億元，比預(yù)算數(shù)減少9.54 億元。節(jié)約的經(jīng)費(fèi)，如果不能從行政計(jì)劃經(jīng)費(fèi)中劃出并直接惠及人民群眾，讓老百姓摸得著，看得見(jiàn)，這種“節(jié)約”就又會(huì)被淹沒(méi)在新的各種行政支出之中，甚至?xí)埂肮?jié)約”的資金，轉(zhuǎn)移到其他項(xiàng)目的“浪費(fèi)”之中。

“三公”經(jīng)費(fèi)下降的目的，是為了提升財(cái)政資金的使用效率，進(jìn)一步打造服務(wù)型廉潔政府。節(jié)約下來(lái)的“三公”經(jīng)費(fèi)，應(yīng)避免資金閑置，及時(shí)調(diào)整預(yù)算，將其用在服務(wù)群眾、改善民生的刀刃上。將節(jié)省的“三公”經(jīng)費(fèi)用于重大的公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，如防洪、治污、排澇等，以及用于扶貧和改善民生等支出。充分發(fā)揮公共財(cái)政“取之于民，用之于民”的本質(zhì)要求。

2.2 為保障公眾獲取政府信息，提高“三公”經(jīng)費(fèi)的透明度，“三公”經(jīng)費(fèi)的公開應(yīng)制定信息公開制度，明確公開責(zé)任，細(xì)化公開程序，制定公開目錄，暢通公開渠道

（1）要細(xì)化公開的內(nèi)容，做到詳盡細(xì)致，真實(shí)可讀。

首先，要對(duì)什么是“三公”經(jīng)費(fèi)給出具體的界定和解釋。公務(wù)接待費(fèi)是指單位按規(guī)定開支的各類公務(wù)接待（含外賓接待）費(fèi)用，公車購(gòu)置及公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)是指單位公務(wù)用車購(gòu)置及租用費(fèi)、燃料費(fèi)、維修費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、安全獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用等支出，因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)是指單位工作人員因公出國(guó)（境）的住宿費(fèi)、旅費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、雜費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等支出。

其次，應(yīng)該公開部門的基本情況，包括部門的職能職責(zé)，組織結(jié)構(gòu)，部門預(yù)算、決算情況，實(shí)有人數(shù)等信息。存在二級(jí)機(jī)構(gòu)的，除公布本部門所有機(jī)構(gòu)的三公經(jīng)費(fèi)外，還應(yīng)同時(shí)公開本級(jí)及所屬二級(jí)機(jī)構(gòu)的“三公”經(jīng)費(fèi)。

最后，要將“三公”經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)支出的數(shù)額、用途、原因、預(yù)決算對(duì)比的差異原因都公開，并附帶必要的解釋說(shuō)明。如公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)中發(fā)生的總額、批次、人數(shù)；公務(wù)出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)中發(fā)生的總額、組團(tuán)數(shù)、人次、天數(shù)，參加的活動(dòng)，達(dá)到的效果；公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)中公車購(gòu)置費(fèi)總額，購(gòu)置的原因，公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)總額，車輛保有臺(tái)數(shù)，司機(jī)人數(shù)，每臺(tái)車的花費(fèi)，燃料費(fèi)、維修費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額，公車的用途等。

（2）及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。

要統(tǒng)一公布的時(shí)間、公布口徑、公開格式及標(biāo)準(zhǔn)，要依托現(xiàn)代信息手段，充分發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)的作用，確保公眾及時(shí)獲取公開的信息。

各部門公布的“三公”經(jīng)費(fèi)有沒(méi)有按要求進(jìn)行公開，是不是真實(shí)的數(shù)據(jù)，有沒(méi)有弄虛作假，財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門應(yīng)定期或不定期進(jìn)行檢查監(jiān)督，審查核實(shí)，及時(shí)糾正不當(dāng)行為，并對(duì)不合規(guī)的部門進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

2.3 建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率

要按照公共財(cái)政和統(tǒng)籌發(fā)展的要求，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督和管理，逐步建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將預(yù)算執(zhí)行情況與年初預(yù)算進(jìn)行對(duì)比，對(duì)“三公“經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，保證資金使用效益。強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在部門預(yù)算編制中的運(yùn)用，將其與完善預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行以及提高財(cái)政資金使用效益有機(jī)銜接起來(lái)。

各級(jí)政府要推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，建立對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況的經(jīng)常性考核機(jī)制、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，促進(jìn)各部門單位積極采取節(jié)約經(jīng)費(fèi)開支的管理措施，建立并嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算目標(biāo)管理、責(zé)任追究制度及經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)、審批控制等內(nèi)控制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審核，努力降低行政運(yùn)行成本，提高行政能力。

3 結(jié) 語(yǔ)

“三公” 經(jīng)費(fèi)超支問(wèn)題由來(lái)已久，嚴(yán)重?fù)p害了黨風(fēng)、政風(fēng)，因此，整治時(shí)不能一陣風(fēng)，也不能“畢其功于一役”，而要立足于打持久戰(zhàn)。把壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)的成果一點(diǎn)一滴固定下來(lái)，并且形成制度，才是治本之策。各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)真排查，在編制新一年“三公”經(jīng)費(fèi)時(shí)徹底擠掉“水分”，真正做到不該花的錢一分也不花。另一方面，政府要加快公共財(cái)政預(yù)算體制改革，健全支出評(píng)價(jià)機(jī)制，完善公眾監(jiān)督制約，真正做到不該花的錢一分也花不出去。壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)不再成為新聞之日，才是良好作風(fēng)真正形成之時(shí)。

[1] 李占樂(lè).中國(guó)政府“三公” 費(fèi)公開的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].云南社會(huì)科學(xué)，2012，（2）.