農(nóng)村治理：當(dāng)下困境和未來思考

李裕平

“中國國家之新生命，必于農(nóng)村求之；必農(nóng)村有新生命，而后中國國家乃有新生命”。 梁漱溟

1 治理概念淺析

農(nóng)村治理是在發(fā)展了治理理論后形成的關(guān)于三農(nóng)問題的一套全新的概念。在經(jīng)濟全球化和政治民主化的背景下，公民社會組織正在承擔(dān)著越來越多和越來越重要的公共管理職能。政治學(xué)家把這種由民間組織獨立從事的公共管理活動，以及民間組織與政府部門合作進行的公共管理活動，不再稱管理（government），而稱作治理。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。所以，“治理”的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

農(nóng)村治理，就是農(nóng)村權(quán)威管理農(nóng)村社區(qū)，增進農(nóng)村社區(qū)公共利益的一個動態(tài)過程。農(nóng)村治理中的公共權(quán)威既可以是官方的，也可以是民間的，或官方與民間機構(gòu)的合作。從近代直到現(xiàn)在，治理中國農(nóng)村的公共權(quán)威結(jié)構(gòu)主要由政府、政黨和民間三部分組成。其中，政府和政黨屬于官方的權(quán)威機構(gòu)，它們在中國農(nóng)村治理中起著決定性的作用。

2 當(dāng)前農(nóng)村治理中存在問題

村民自治寫進了1982年憲法。1985 年，全國基本完成了廢除人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的工作。1987 年，《村民委員會組織法》對村民自治的性質(zhì)和地位做了比較明確的規(guī)定，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。

（一）是在實際的運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是自覺或不自覺地把村委會當(dāng)作自己的下屬機構(gòu)，要么直接向其發(fā)布行政命令，要么通過干預(yù)村委會選舉、或者間接通過黨支部的領(lǐng)導(dǎo)、或者通過所謂的目標(biāo)考核、或者財務(wù)管理等途徑達到控制村委會的目的，從而在鄉(xiāng)、村之間形成一種領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，村委會因此被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“內(nèi)部化”，日益淪為一種準(zhǔn)官僚組織，尤其是農(nóng)村稅費改革之后，村委會干部的工資報酬由上級轉(zhuǎn)移支付負擔(dān)以后，使村委會更加依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而自愿‘行政化”，村民自治因此日趨形式化。

（二）是村黨支部凌駕于村委會之上，村委會難以發(fā)揮正常的自治功能。應(yīng)該說，村級“兩委”之間的矛盾或沖突問題，一直困擾著農(nóng)村村民自治的發(fā)展。首先“兩委”權(quán)力來源不同，其權(quán)威基礎(chǔ)和功能亦不相同。黨支部的權(quán)力是一種政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，它的權(quán)力來源主要是上級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織，主要代表執(zhí)政黨的意志；村委會權(quán)力是一種群眾性自治權(quán)力，其權(quán)力直接來源于村民的委托與認(rèn)可，主要代表村民的利益，這是導(dǎo)致其矛盾出現(xiàn)的理論根源。事實上，大量的研究已經(jīng)證明，農(nóng)村兩委會的關(guān)系問題已經(jīng)成為嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵性因素。兩委會矛盾和沖突所導(dǎo)致的財務(wù)混亂、村務(wù)荒廢、村政失控現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。在少數(shù)地方，甚至演變?yōu)榇迕衽c政府的直接對立和沖突。

（三）農(nóng)村治理陷入困局。農(nóng)村治理的困局主要表現(xiàn)在（1）村民公共參與不足，（2）村莊公共生活式微和瓦解，（3）農(nóng)民合作困難等方面。

村莊公共生活的式微和瓦解，也是當(dāng)下農(nóng)村治理面臨的一個困局。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟原則的引人，人與人之間的“功利化”、“原子化”和“疏離化”出現(xiàn)了過度膨脹之勢；與此同時，農(nóng)民大量外出務(wù)工，導(dǎo)致了一些地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“空心化發(fā)展趨向，它們又分別從人際關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)兩個方面進一步瓦解了集體主義時期形成的村莊公共生活新傳統(tǒng)。一個沒有公共生活的村莊和一群沒有歸屬感的農(nóng)民，必然導(dǎo)致農(nóng)村治理陷人困境。

與之相聯(lián)的另一個農(nóng)村治理困局是農(nóng)民合作困難。在許多村莊，“一事一議”制度難以實行，農(nóng)村的各種公.共建設(shè)和公共事業(yè)也因此瀕于破敗。甚至在一些村莊，基于姻緣和血緣關(guān)系建立起來的傳統(tǒng)的農(nóng)民合作方式也趨于瓦解。如果農(nóng)民之間不能形成有效的合作關(guān)系，即便國家等外在力量注人更多的資源也不可能進行農(nóng)村建設(shè)。

3 農(nóng)村治理的未來思考

（一）民主協(xié)商式。這種農(nóng)村公共治理模式的多元治理主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理，上下互動，民主協(xié)商合作，城鄉(xiāng)資源合理配置，能夠有效發(fā)揮各個治理主體的積眭和創(chuàng)造I生，能夠以盡可能少的合作成本實現(xiàn)最大限度的農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，這是一種比較理想的新農(nóng)村治理模式。這種治理模式的重要特點是，多元合作治理主體中除政府公共組織、非政府公共組織外，一般都有農(nóng)工商企業(yè)組織。一些股份制公司已具備私人組織的特征，只是因為它們作為公共治理的主體而盡非政府公共組織應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)民通過市場機制被組織起來，政府則通過完善市場機制和提供公共服務(wù)進行合作治理。

（二）行政主導(dǎo)式。行政主導(dǎo)治理模式主要是在地方政府治理尤其是在縣鄉(xiāng)政府治理中，以行政為主導(dǎo)提供農(nóng)村純公共產(chǎn)品和服務(wù)，或者是因為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較落后，村級的集體經(jīng)濟非常薄弱，村級自治組織無能提供，而主要靠縣鄉(xiāng)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種治理類型。這種模式在西部農(nóng)村比較普遍，其最大優(yōu)點是行政管理成本小。因此，行政主導(dǎo)治理模式并不是單一的政府治理，而必須有村民自治組織和農(nóng)民組織參與，由此走向合作治理。

（三）村民自治式。改革開放以來尤其是推行村民自治以來，導(dǎo)致了農(nóng)村政治生活的根本變化，使農(nóng)村正在走向村民自治的模式。村民自治模式是農(nóng)村村民具有較強的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的意識，運用合理的自治組織結(jié)構(gòu)與完善的運行機制所進行的一種治理方式。這種模式主要是以村級黨組織為核心，整合村民自治組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織和公益與互益互助組織，實行村民自主治理。村民把自己組織起來自主治理，能夠在面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的“共贏”發(fā)展。村民自治能夠充分激發(fā)村民自身建設(shè)新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性，能夠充分配置和優(yōu)化農(nóng)村的各種資源。

上述新農(nóng)村治理的四種基本模式中，行政主導(dǎo)式在目前農(nóng)村治理過程中占較大比重。這一模式由于政府承擔(dān)了較多的責(zé)任，主動干預(yù)經(jīng)濟社會，強力推進經(jīng)濟社會發(fā)展，因此必須注重加強自身的改革和建設(shè)。村民自治式有利于加強基層民主建設(shè)和積極培育農(nóng)村非政府公共組織，同時這也是實現(xiàn)管理民主和農(nóng)村善治的基礎(chǔ)。能人導(dǎo)向式是需要政府和村民自治組織加強引導(dǎo)，和通過完善治理結(jié)構(gòu)、治理體制機制進行規(guī)范。必須充分發(fā)揮能人的正面示范效應(yīng)，從而發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，充分運用好農(nóng)村社會資本，以有效整合多元主體治理的系統(tǒng)功效。在新農(nóng)村治理中，運用市場機制有利于充分發(fā)揮企業(yè)和非政府公共組織的作用，從而彌補政府功能的不足。如果既加強村民自治，并發(fā)揮能人效應(yīng)，又能有效發(fā)揮政府功能，還能合理運用市場機制，那么就能實現(xiàn)多元主體民主協(xié)商治理。民主協(xié)商治理模式能夠發(fā)揮“強政府”和“強社會”的雙重作用，這是理想的目標(biāo)選擇。我們需要通過創(chuàng)造總好的外部環(huán)境和內(nèi)部條件，合理選擇民主協(xié)商式這一目標(biāo)模式，并不斷推進其發(fā)展?？梢哉f，民主協(xié)商式、行政主導(dǎo)式、村民自治式和能人導(dǎo)向式四種模式的有機結(jié)合，是新農(nóng)村治理的現(xiàn)實出路。只有當(dāng)某種或幾種相結(jié)合的治理模式與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的自然狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度、村居結(jié)構(gòu)、社會法律意識和法治完善程度、科技文化發(fā)展?fàn)顩r等治理環(huán)境相適應(yīng)，以及與需要提供的能夠高質(zhì)量提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的類型相適應(yīng)，這樣的治理模式才談得上合理有效。只有合理有效的農(nóng)村治理模式，才能實現(xiàn)管理民主和良好的農(nóng)村治理。