湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制改革的思考

徐佳孌

(廣西大學(xué)， 廣西 南寧 530004)

湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制改革的思考

徐佳孌

(廣西大學(xué)， 廣西 南寧 530004)

介紹了湖南省濕地資源現(xiàn)狀，從資源經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)剖析了湖南省濕地資源產(chǎn)權(quán)管理制度存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出了濕地資源產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑。同時(shí),建議進(jìn)一步明晰湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行濕地資源價(jià)值評(píng)估，開(kāi)展?jié)竦刭Y源資產(chǎn)核算等，以完善湖南濕地資源產(chǎn)權(quán)管理體制。

濕地資源; 資產(chǎn); 產(chǎn)權(quán); 改革; 湖南省

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的自然資源或是共有公用，或是無(wú)償、低價(jià)使用，使得自然資源被無(wú)節(jié)制、掠奪性地攫取，其結(jié)果是國(guó)有自然資源資產(chǎn)嚴(yán)重流失[1]，而且資源消耗速率大大超過(guò)了其再生能力，導(dǎo)致資源嚴(yán)重短缺和退化，環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重，我國(guó)多地出現(xiàn)森林與濕地面積銳減、草場(chǎng)退化、水資源短缺、霧霾圍城、沙塵肆虐、自然災(zāi)害頻發(fā)等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境造成了極大的威脅。因此，對(duì)日趨稀缺的自然資源進(jìn)行合理配置、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為人們普遍關(guān)注的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)也首次提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[2]，通過(guò)合理定價(jià)反映自然資源的真實(shí)成本，使市場(chǎng)同樣在生態(tài)環(huán)境資源的配置中起決定作用。

1 湖南濕地資源概況

湖南是全國(guó)濕地資源最為豐富的省份之一，據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果[3]，湖南省濕地面積共計(jì)102.10萬(wàn)hm2(水稻田除外)，占全省國(guó)土總面積的4.8%；濕地類型多樣，包括河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地4大濕地類，以及永久性河流、洪泛平原濕地等9個(gè)濕地型，其中自然濕地面積為81.20萬(wàn)hm2，占濕地總面積的79.53%；人工濕地20.90萬(wàn)hm2，占濕地總面積的20.47%。

湖南省濕地權(quán)屬主要分為國(guó)有和集體所有，其中國(guó)有權(quán)屬占調(diào)查濕地總面積的91.20%，集體占8.80%。湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地以及庫(kù)塘、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)等主要以國(guó)有權(quán)屬為主，運(yùn)河、輸水河則以集體權(quán)屬為主[3]。

2 湖南濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度存在的問(wèn)題

近年來(lái)，湖南省大力實(shí)施濕地保護(hù)恢復(fù)工程，并進(jìn)行了濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)，廣泛開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)宣傳教育和國(guó)際交流合作，初步建成了由濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)際重要濕地、省重要濕地及濕地公園組成的濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。然而，由于長(zhǎng)期受機(jī)制體制瓶頸的約束，全省濕地資源保護(hù)管理仍然存在一些問(wèn)題。

2.1 權(quán)屬不清，法律體系不健全

根據(jù)民法通則，產(chǎn)權(quán)是指所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益處分的權(quán)力。濕地資源產(chǎn)權(quán)包括對(duì)濕地資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。盡管《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)森林法》及《中華人民共和國(guó)草原法》等對(duì)濕地資源產(chǎn)權(quán)所有權(quán)(全民所有和集體所有)做出了框架性規(guī)定，但濕地資源是多種資源的集合，包括土地、水、各種野生動(dòng)植物及其濕地生態(tài)產(chǎn)品(清潔空氣、降低洪峰、調(diào)節(jié)氣候、凈化水質(zhì)等)，目前對(duì)多數(shù)資源仍未做出明確的規(guī)定，同時(shí)，有關(guān)資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)也無(wú)明確、具體的規(guī)定。此外，盡管絕大多數(shù)的濕地資源屬于國(guó)家所有，我國(guó)也沒(méi)有專門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理法，湖南也沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)。

2.2 產(chǎn)權(quán)虛置、“政府代理失效”

湖南現(xiàn)行的濕地資源產(chǎn)權(quán)管理主要是公權(quán)主導(dǎo)形式下的委托代理[4-5]。盡管國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，濕地資源屬于國(guó)家所有，但國(guó)家是個(gè)抽象的、不清晰的集合,要切實(shí)行使?jié)竦刭Y源的所有權(quán), 國(guó)家須把所有權(quán)委托給中央政府各部門(mén)和地方政府去管理，各部門(mén)和地方政府再尋找代理人即濕地資源管理部門(mén)實(shí)施管理。這樣, 濕地資源的產(chǎn)權(quán)被層層委托給眾多具體代理人去行使。然而, 國(guó)家及其各級(jí)委托代理人都有著不同的行為和利益目標(biāo)。每個(gè)環(huán)節(jié)的代理人與它的委托人的利益目標(biāo)都可能存在差異, 從國(guó)家到最后代理人, 這種利益目標(biāo)差異可能會(huì)越來(lái)越大，造成“政府代理失效”。此外, 國(guó)家作為國(guó)有濕地資源所有者代表的地位模糊，任何一個(gè)部門(mén)占有資源就是占有了一塊既得利益，濕地資源資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)在相當(dāng)大的程度上是分割的，產(chǎn)權(quán)被虛置或弱化。在湖南，濕地資源的管理涉及到林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、交通、衛(wèi)生、魚(yú)政、蘆葦和旅游等20多個(gè)部門(mén)及相關(guān)市縣區(qū)。由于不同部門(mén)、各級(jí)政府管理的資源不同、目標(biāo)不同、利益不同，導(dǎo)致政出多門(mén)、各自為政、各行其是，部門(mén)與部門(mén)間爭(zhēng)權(quán)，諸多矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，極難協(xié)調(diào)解決，如每年4—6月為長(zhǎng)江流域法定休漁期，往往是一地實(shí)施休漁，另一地卻默許繼續(xù)下湖捕撈。還有，因水利、海事、礦產(chǎn)部門(mén)等都有權(quán)簽發(fā)采砂許可證，往往是一個(gè)部門(mén)想去取締，其他部門(mén)卻仍在發(fā)放采砂許可證。

2.3 本底不清，資產(chǎn)流失嚴(yán)重

盡管林業(yè)部門(mén)分別在2000年和2010年組織開(kāi)展了兩次濕地資源普查，但清查的內(nèi)容主要是濕地面積和部分濕地野生動(dòng)植物資源，總體比較粗略，家底仍然不清。一是資源調(diào)查不全面，如水資源、魚(yú)類資源、蘆葦資源、河沙資源、碳匯儲(chǔ)量以及生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品等資源的調(diào)查都未開(kāi)展；二是兩次普查都沒(méi)有從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行，既沒(méi)有從國(guó)家、集體及個(gè)人三種所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，也沒(méi)有從經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)角度明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；三是濕地資源資產(chǎn)價(jià)值不清，國(guó)家或集體作為資源的所有者，對(duì)濕地資源資產(chǎn)的價(jià)值模糊。由于濕地資源權(quán)屬模糊，容易導(dǎo)致“野生無(wú)主、誰(shuí)獵誰(shuí)有、誰(shuí)占誰(shuí)得”侵占國(guó)有資產(chǎn)的情況發(fā)生，如多年來(lái)洞庭湖盜獵野生動(dòng)物違法犯罪行為時(shí)有發(fā)生、盜采野生蔬菜有禁不止。濕地資源的價(jià)值不清，可能使國(guó)有或集體資產(chǎn)被廉價(jià)轉(zhuǎn)讓或出租，造成國(guó)有資源和國(guó)有資產(chǎn)大量流失，還有可能讓腐敗分子從轉(zhuǎn)讓出租濕地資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中謀取暴利。

2.4 使用效率低, 損失浪費(fèi)嚴(yán)重

受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，無(wú)序、粗放、過(guò)度開(kāi)發(fā)利用濕地資源的現(xiàn)象比較普遍，“公地悲劇”不時(shí)上演，僅舉兩例：其一，竭澤而漁，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，洞庭湖的漁民來(lái)自9個(gè)省市，其數(shù)量多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了環(huán)境承載能力。漁民的增多迫使?jié)O民進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)。每個(gè)漁民都想盡辦法想打到更多的魚(yú)，于是他們開(kāi)始瘋狂使用 “迷魂陣”、“電打魚(yú)”、“竭澤而漁”等手段捕魚(yú)。使得不論大魚(yú)、小魚(yú)還是魚(yú)仔，全部無(wú)法逃脫厄運(yùn)。這導(dǎo)致洞庭湖魚(yú)類資源總量逐年下降，也最終導(dǎo)致魚(yú)類資源耗竭的“公共地的悲劇”。據(jù)調(diào)查，洞庭湖的魚(yú)類資源下降明顯，漁獲量從20世紀(jì)50年代的40.3萬(wàn)t下降到目前的約12.5萬(wàn)t，且漁獲物群體結(jié)構(gòu)低齡化、個(gè)體小型化，其他水生生物總量和種類也持續(xù)下降。其二、濫采亂挖河沙。從洞庭湖到湘資沅澧的各河段里，挖沙、運(yùn)沙船只數(shù)量龐大，濫采亂挖河沙對(duì)生態(tài)、人居環(huán)境影響非常大，過(guò)度挖沙可掏空河床,造成泄洪不暢、水流倒轉(zhuǎn)，并在河道形成暗流，極大地影響江面船只的航行安全。同時(shí)，在大堤附近挖沙，會(huì)使本來(lái)根基單薄的大堤失去“依靠”而更加脆弱，洪水季節(jié)漲水時(shí)的膨脹力和退水時(shí)的拉力極易摧毀失去依靠的堤壩導(dǎo)致潰堤，危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。此外，洲灘與河道構(gòu)成多種魚(yú)類的索餌場(chǎng)、繁殖場(chǎng)、育肥場(chǎng)和洄游通道，挖沙會(huì)破壞魚(yú)類繁殖的“三場(chǎng)一通道”。湘江是我國(guó)四大家魚(yú)的主要繁殖棲息地，由于近年來(lái)的挖沙破壞，此類棲息地幾乎消失殆盡。

3 湖南濕地資源資產(chǎn)管理體制改革的思考

根據(jù)自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，結(jié)合湖南濕地資源實(shí)際情況，針對(duì)目前產(chǎn)權(quán)管理存在的問(wèn)題，對(duì)湖南濕地資源產(chǎn)權(quán)管理體制改革提出以下建議。

3.1 明晰濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)

鑒于產(chǎn)權(quán)有激勵(lì)與約束、外部性內(nèi)部化以及資源配置的功能[6]，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為完善資源產(chǎn)權(quán)制度、界定好自然資源的產(chǎn)權(quán)是解決自然資源交易中市場(chǎng)失靈和配置無(wú)效率的有效方法。根據(jù)湖南濕地資源特性，可按照以下方法開(kāi)展?jié)竦刭Y源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記。

(1) 對(duì)進(jìn)入社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程并能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的純自然存在的濕地資源，可以規(guī)定一定的占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，如魚(yú)類、蘆葦?shù)?；?duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品資源，可以把所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)都賦予保護(hù)者和生產(chǎn)者。建立有管理機(jī)構(gòu)的濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園等，將其土地所有權(quán)賦予管理機(jī)構(gòu)。

(2) 對(duì)于像水資源、清潔空氣資源、污染物排放權(quán)、碳配額等濕地資源產(chǎn)權(quán)比較難以清晰界定的濕地資源，不應(yīng)過(guò)分關(guān)注環(huán)境資源的所有權(quán)問(wèn)題，主要從占有權(quán)、使用權(quán)角度去確定，如把水資源、排污權(quán)按照配額方式有償分配給需求者，然后實(shí)現(xiàn)配額之間的市場(chǎng)交易。

(3) 以土地所有權(quán)屬界定其它濕地資源權(quán)屬，濕地資源有多種，無(wú)論是有明晰邊界范圍的資源如濕地野生動(dòng)植物資源，還是沒(méi)有邊界的生態(tài)產(chǎn)品資源都應(yīng)以土地權(quán)屬界定其所有權(quán)屬。

3.2 評(píng)估濕地資源價(jià)值

濕地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰后，需要對(duì)濕地資源價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，為建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)交易制度、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度、自然資源資產(chǎn)核算制度等提供科學(xué)依據(jù)。

國(guó)內(nèi)外對(duì)濕地價(jià)值開(kāi)展了深入的研究[7-15]，濕地價(jià)值包括使用價(jià)值和非使用價(jià)值，前者進(jìn)一步分為直接使用價(jià)值、間接使用價(jià)值、選擇價(jià)值，后者包括存在價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值。

濕地具有多種屬性、用途和功能，濕地資源價(jià)值的核算方法也多種多樣，其中一些產(chǎn)品和服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，其價(jià)值核算方法基本趨于成熟，結(jié)果也已得到各界認(rèn)同。而另外一些生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值如選擇價(jià)值、非使用價(jià)值(美學(xué)價(jià)值、文化價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值等)等核算相對(duì)困難，計(jì)算方法還有待完善，不同方法計(jì)算結(jié)果相差懸殊，目前還沒(méi)有得到各界認(rèn)同的方法。因此，湖南的濕地資源價(jià)值評(píng)估應(yīng)該把握以下三個(gè)原則： ①先進(jìn)行直接利用價(jià)值計(jì)算，后進(jìn)行間接利用價(jià)值及非使用價(jià)值的計(jì)算； ②先開(kāi)展有形生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值核算，后進(jìn)行無(wú)形生態(tài)服務(wù)貨幣化核算； ③盡量選擇為各界接受的方法，少采用爭(zhēng)議比較大的方法。

3.3 核算濕地資源資產(chǎn)

湖南濕地資源資產(chǎn)核算應(yīng)以縣市區(qū)為基本單元開(kāi)展，在此基礎(chǔ)上，再分別匯總14個(gè)市州及全省濕地資源資產(chǎn)。濕地資源資產(chǎn)核算主要是對(duì)轄區(qū)內(nèi)濕地資源資產(chǎn)實(shí)物存量及生態(tài)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行核算。在資產(chǎn)實(shí)物量核算基礎(chǔ)上，利用濕地價(jià)值評(píng)估方法對(duì)濕地資源資產(chǎn)的實(shí)物存量進(jìn)行貨幣化價(jià)值評(píng)估，反映濕地資源資本總值。通過(guò)逐年核算，便可掌握濕地資源資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量以及濕地資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和變化趨勢(shì)，為濕地保護(hù)管理及宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供科學(xué)依據(jù)。

自然資源資產(chǎn)核算是探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，以及建立生態(tài)環(huán)境損害終身追究制[1]的基礎(chǔ)。把自然資源核算納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系, 以便全面反映國(guó)民財(cái)富的增減變化, 資本形成規(guī)模, 以及國(guó)民生產(chǎn)總值和國(guó)民生產(chǎn)凈值的實(shí)際狀況[16]，是深化生態(tài)文明制度改革勢(shì)在必行的要事。

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ConsiderationsonreformingrouteofmanagementsystemofpropertyrightofwetlandresourcesassetinHunanProvince

XU Jialuan

(Guangxi University, Nanning 530004, China)

This paper briefly reviewed the current situation of wetlands resources in Hunan Province. Subsequently the problems challenging management system of the property right of wetland resources were analyzed from the perspective of recourses economics. Accordingly a route to reform the property right system of the wetland resources was recommended. Furthermore, clear identification of property right of the wetland resources, valuing wetland resources, calculation of wetland resources assets in Hunan Province were suggested to better establishing the management system of the property right of the wetland resources.

wetland resources； property; right； asset; reforming; Hunan Province

2014-01-20

X 37

A

1003 — 5710(2014)02 — 0082 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 02. 020

(文字編校：龔玉子)