集體林權(quán)制度改革后森林資源管理面臨的問題與法律對(duì)策
——以海南省為例

蔡開朗， 孫 潔， 陳運(yùn)雷

(三亞市林業(yè)科學(xué)研究院， 海南 三亞 572023)

集體林權(quán)制度改革后森林資源管理面臨的問題與法律對(duì)策
——以海南省為例

蔡開朗， 孫 潔， 陳運(yùn)雷

(三亞市林業(yè)科學(xué)研究院， 海南 三亞 572023)

海南省集體林權(quán)制度改革事關(guān)海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際旅游島建設(shè)大局，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。針對(duì)海南省集體林權(quán)制度改革實(shí)施后，森林資源管理面臨著生態(tài)理念薄弱，森林資源管理滯后，采伐制度不完善，公益林經(jīng)營(yíng)不靈活，林權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全等問題，提出了提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)，完善森林資源保護(hù)體系，嚴(yán)格采伐管理，完善公益林經(jīng)營(yíng)機(jī)制及規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)等舉措。

集體林權(quán)制度改革； 森林資源管理； 法律對(duì)策； 海南省

集體林權(quán)制度改革作為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的一次重大變革，是現(xiàn)代林業(yè)適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變。海南省于2007年11月1日啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全國(guó)推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》精神，結(jié)合我省實(shí)際，于2009年先后制定了《關(guān)于加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的決定》、《海南省集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案》等政策性文件，為海南省林權(quán)制度改革工作提供了良好的政策保障。伴隨著林改的逐步深入，海南省的森林資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)。如何在保護(hù)好森林資源的前提下，放活經(jīng)營(yíng)機(jī)制，賦予農(nóng)民林木林地的使用權(quán)、收益權(quán)、承包權(quán)[1-2]，充分發(fā)揮森林資源的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，是一個(gè)亟需解決的問題。本文基于海南省集體林權(quán)制度改革的實(shí)際，針對(duì)林改后森林資源管理面臨的問題，從法律制度的設(shè)計(jì)上提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

1 海南省林權(quán)制度改革概況

海南省是我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和唯一的熱帶島嶼省份，國(guó)土面積345.73萬(wàn)hm2。林地面積211.47萬(wàn)hm2，其中集體林地面積76萬(wàn)hm2，森林覆蓋率61.5%。2007年全省啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，共涉及18個(gè)市縣、202個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2580個(gè)村委會(huì)、22438個(gè)村民小組、394.3萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口。截至2012年底，全省共完成外業(yè)勘界測(cè)量面積79.5萬(wàn)hm2(含規(guī)劃外面積)，核發(fā)林權(quán)證51.34萬(wàn)本、面積75.94萬(wàn)hm2，完成確權(quán)任務(wù)99.9%，55.08萬(wàn)戶拿到林權(quán)證，解決“誰(shuí)占誰(shuí)有”、“三過(guò)”和林地糾紛等歷史遺留問題29.1萬(wàn)宗、面積2.78萬(wàn)hm2，商品林家庭承包率88.2%，林權(quán)證發(fā)證率達(dá)100%，林權(quán)證準(zhǔn)確率達(dá)100%，林權(quán)糾紛調(diào)處率達(dá)95.1%，檔案合格率達(dá)100%，群眾滿意率達(dá)100%，超額完成了國(guó)家林業(yè)局規(guī)定的硬性指標(biāo)[3]。

2 海南省林權(quán)改革后森林資源管理存在的問題

2.1 生態(tài)保護(hù)意識(shí)薄弱，森林資源管理滯后

改革開放以來(lái)，海南省集體林業(yè)建設(shè)取得了顯著成效，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，林區(qū)發(fā)展落后，森林資源開發(fā)利用效率低、資源破壞嚴(yán)重等問題仍然存在，制約著海南省林業(yè)的發(fā)展。農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，“重利用輕保護(hù)”現(xiàn)象普遍存在，非法盜伐珍稀林木、亂砍濫伐現(xiàn)象屢禁不止。承包經(jīng)營(yíng)者為謀求短期的經(jīng)濟(jì)利益擅自改變林地用途，破壞森林資源和生態(tài)環(huán)境。森林資源的開發(fā)與利用方式的單一和粗放，違背了海南省林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方向，不利于區(qū)域生態(tài)安全和環(huán)境保護(hù)。雖然在《森林法》的基礎(chǔ)上，制定了《海南省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》，作為海南省森林資源保護(hù)的法律保障，但由于森林資源保護(hù)配套設(shè)施薄弱，森林資源監(jiān)測(cè)體系仍未完善，缺乏對(duì)森林資源全方位的監(jiān)測(cè)和保護(hù)，森林資源管理相對(duì)滯后。

2.2 采伐制度不完善，違法現(xiàn)象頻發(fā)

現(xiàn)行的森林采伐制度主要指采伐限額制度，依據(jù)《森林法》第29條、第32條等規(guī)定，國(guó)家根據(jù)森林生態(tài)發(fā)展的狀況嚴(yán)格限制采伐額，采伐林木必須取得采伐證，即使作為農(nóng)村集體組織或個(gè)人所有的森林，采伐也需持有采伐證。海南省優(yōu)越的自然條件，吸引了大批以森林資源為原料的加工企業(yè)落戶海南，加工企業(yè)對(duì)林木需求量的持續(xù)增多，使得資源消耗量逐年上升，毀林現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，大片生態(tài)林被調(diào)成了經(jīng)濟(jì)林，超出了森林資源自身的承受力。森林限額采伐指標(biāo)與市場(chǎng)需求的不一致，森林采伐限額有限性與山林經(jīng)營(yíng)主體多元化的矛盾還導(dǎo)致了利用采伐限額尋租現(xiàn)象的增加[4]，森林采伐制度的局限性日益凸顯。采伐指標(biāo)的落實(shí)、采伐限額的編制、森林資源利用與保護(hù)之間的矛盾沖突等問題都制約著森林資源的可持續(xù)發(fā)展[5]，而現(xiàn)《森林法》等森林保護(hù)法規(guī)還不能有效地解決這些問題。

2.3 公益林經(jīng)營(yíng)不靈活，農(nóng)民積極性受挫

(1) 林改后，對(duì)商品林的管理逐步放開，勢(shì)必導(dǎo)致商品林經(jīng)營(yíng)者收益的增長(zhǎng)，相比之下，公益林的收益明顯不足。海南省位于熱帶，擁有許多珍稀的林業(yè)資源，為保護(hù)這些珍稀資源不被破壞，只能將其作為公益林來(lái)進(jìn)行保護(hù)，因而喪失了作為商品林所能帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在這種情況下，對(duì)于公益林，尤其是珍稀熱帶及亞熱帶雨林的保護(hù)將面臨著極大的挑戰(zhàn)。由于農(nóng)民對(duì)公益林并不具有處置權(quán)，而又要承擔(dān)保護(hù)的義務(wù)，林改后對(duì)公益林的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系尚未得到妥善安排，集體公益林的經(jīng)營(yíng)和管理將面臨新的問題[6]。

(2) 海南省對(duì)大多數(shù)集體公益林和商品林都采取承包到戶的政策，盡管承包戶對(duì)公益林有管理責(zé)任，但是經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等利益相關(guān)的權(quán)利卻受到限制，只能獲得較少的補(bǔ)償。這種經(jīng)營(yíng)機(jī)制嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的積極性，不可避免地出現(xiàn)了對(duì)林木管理不到位等問題。

2.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全，農(nóng)民權(quán)益受損

海南省集體林木流轉(zhuǎn)面積每年約0.67萬(wàn)hm2，全省集體林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)面積每年約333～666hm2，集體林地中的商品林地已發(fā)包42.68萬(wàn)hm2，占72%。近年來(lái)，海南省的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日益活躍，但在實(shí)際操作中存在規(guī)定不明確，程序不規(guī)范等不足之處。

2.4.1 森林資源評(píng)估不規(guī)范 當(dāng)前，在集體林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，林木林地價(jià)格大多是由交易雙方采用目估毛測(cè)法等較為簡(jiǎn)單的估算，缺乏相應(yīng)的森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度，隨意性較大，不能真實(shí)地反映林地資源的稀缺程度[7]，且農(nóng)民因信息、資金、技術(shù)等原因在交易中處于弱勢(shì)，在市場(chǎng)交易時(shí)成本的增加制約了農(nóng)民真實(shí)利益的實(shí)現(xiàn)[8]。

2.4.2 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范 海南省林改后，仍有很多林權(quán)流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過(guò)審查和備案，沒有實(shí)行公開招標(biāo)，部分地區(qū)的林木林地流轉(zhuǎn)是由商家及村鎮(zhèn)干部雙方暗中包辦的，也未形成適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，致使弱勢(shì)農(nóng)民利益受損，加之缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)方案，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定也不明確，程序上的不規(guī)范容易為違規(guī)操作提供可乘之機(jī)，極易引發(fā)農(nóng)民群體性事件[9]。

2.4.3 缺乏流轉(zhuǎn)制度 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》是中國(guó)林權(quán)流轉(zhuǎn)最重要的政策和法律依據(jù)，但這些規(guī)定并不完全一致，過(guò)于籠統(tǒng)。目前我國(guó)還沒有針對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)配套制定出可操作性強(qiáng)、專門性的國(guó)家法律法規(guī)[10]。而海南省普遍存在的林權(quán)流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范、不統(tǒng)一，很大程度上就是因?yàn)闆]有相關(guān)法律法規(guī)的約束。

3 加強(qiáng)森林資源管理的法律對(duì)策

3.1 完善森林資源保護(hù)體系

集體林權(quán)制度的改革是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。根據(jù)林權(quán)制度改革的需要，要強(qiáng)化林業(yè)行政部門自身建設(shè)，加強(qiáng)人員配備，轉(zhuǎn)變服務(wù)管理職能，以適應(yīng)新時(shí)期森林資源管理的需要。因此，對(duì)林業(yè)基層管理人員要加強(qiáng)宣傳教育，提高林業(yè)行政執(zhí)法水平，規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法。要大力推廣及應(yīng)用森林資源管理的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，建立森林資源管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理的信息化。進(jìn)一步加強(qiáng)森林綜合監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，積極探索森林資源監(jiān)測(cè)的有效方式，為森林資源和生態(tài)狀況的持續(xù)跟蹤提供基礎(chǔ)性平臺(tái)，為森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方案的制定提供依據(jù)[11]。要建立有效的森林資源“三防”體系，成立由專家引導(dǎo)、農(nóng)民自建的民間病蟲害防治和護(hù)林防火組織，不斷完善森林災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和防治服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步形成以政府為主導(dǎo)的森林群防群治“三防”機(jī)制。

3.2 嚴(yán)格采伐管理

我國(guó)《森林法》第29條對(duì)森林采伐做出了明確規(guī)定： “用材林的消耗量必須低于生長(zhǎng)量”，從法律上嚴(yán)格限制了對(duì)森林資源的采伐。本文從以下幾個(gè)方面提出完善海南省森林采伐制度的建議。

3.2.1 合理編制采伐制度 按照四類林分別編制采伐限額，實(shí)行分類管理，確保非公有商品林的采伐需要。在控制采伐限額的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同的經(jīng)營(yíng)主體，編制靈活的森林采伐制度[12]。既可滿足海南省各地對(duì)林業(yè)資源的需求，又不損害當(dāng)?shù)亓謽I(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.2 靈活執(zhí)行采伐制度 結(jié)合實(shí)際，根據(jù)不同的林業(yè)類型，允許將本年度限額結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度使用。同時(shí)，實(shí)行不同林木采伐限額之間的轉(zhuǎn)換，這種方式將使采伐限額制度靈活性更高，可操作性更強(qiáng)，最大限度地調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)者的積極性。

3.3 完善公益林經(jīng)營(yíng)機(jī)制

林改后，森林資源經(jīng)營(yíng)的突出問題表現(xiàn)在商品林與公益林的分離導(dǎo)致二者收益的差距上。為進(jìn)一步建立健全森林資源的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，首先，不同的森林類型需建立不同的經(jīng)營(yíng)管理模式，對(duì)公益林和商品林積極推進(jìn)分區(qū)施策和分類管理[13-14]，對(duì)重點(diǎn)公益林林區(qū)，要依法明晰森林資源產(chǎn)權(quán)，落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體，實(shí)行責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一；對(duì)于商品林的經(jīng)營(yíng)管理，要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，最大限度地發(fā)揮商品林的經(jīng)濟(jì)效益；其次，要探索公益林發(fā)展機(jī)制。受利益影響，林改后，農(nóng)民對(duì)公益林的投入減少，基本都采取分散粗獷的經(jīng)營(yíng)方式，不利于公益林的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此可采用承包經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)公益林進(jìn)行集體管理。還要科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民采取以家庭聯(lián)合經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的合作林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)等多種發(fā)展形式和分配形式，放手非公有制林業(yè)，發(fā)展公益林適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)[15]；最后，要加大對(duì)公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[16]。要完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，在中央和地方財(cái)政資金投入有限的情況下，多渠道拓寬森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金來(lái)源。同時(shí)，要建立健全補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)的保障[17]，盡快出臺(tái)《森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，海南省要結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，確保森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)征收管理走向法制化、制度化和規(guī)范化。

3.4 規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)

要加強(qiáng)林業(yè)主管部門對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，建立規(guī)范有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，對(duì)占地不開發(fā)、任意改變林地性質(zhì)等違法行為加以制止并嚴(yán)重查處，對(duì)于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)加強(qiáng)其流轉(zhuǎn)范圍的規(guī)定、方式和基價(jià)等方面的審核，及時(shí)向村民公開，防止暗箱操作，實(shí)現(xiàn)林地、林木流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、公開化及透明化[18-19]。要不斷完善海南省林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)，為廣大農(nóng)民提供方便、快捷、高效的林權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)[20]。要結(jié)合海南的實(shí)際，制定《海南省森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《海南省森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)與評(píng)估管理辦法》等制度。

[1] 洪志生,張春霞,謝志忠,等.福建集體林權(quán)改革過(guò)程中私有林發(fā)展問題研究[J].科技和產(chǎn)業(yè),2006,6(2):6-10.

[2] 馬愛國(guó). 我國(guó)森林資源產(chǎn)權(quán)分析[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2003(2):44-49.

[3] 海南省林業(yè)基本情況.[EB/OL].http://lyj.hainan.gov.cn/lyj/ywzx/lygk/201202/t20120220_617717.html,2011-11-20/2013-9-24.

[4] 裘菊,孫研,徐晉濤,等. 林權(quán)改革對(duì)林地經(jīng)營(yíng)模式影響分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2007(1):23-27.

[5] 曾思齊,肖化順. 林改后集體林森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施探討[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào),2009.12(6):29-33.

[6] 溫慶忠,許易琦,賴興會(huì). 林改后集體公益林經(jīng)營(yíng)管理面臨的問題及對(duì)策[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(7):23-25.

[7] 張盛鐘,盧春英.集體林權(quán)制度改革與資產(chǎn)評(píng)估探析[J].林業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì),2005(9):24-25.

[8] 于德仲.賦權(quán)與規(guī)制:集體林權(quán)制度改革研究[D]北京:北京林業(yè)大學(xué),2008.

[9] 賀東航,朱東亮.中國(guó)集體林權(quán)改革存在的問題及思考[J],社會(huì)主義研究,2006(5):79-81.

[10] 徐豐果,周訓(xùn)芳.論我國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革中的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2005, 28(4):283-286.

[11] 肖興威,袁少青,蔣成鄉(xiāng).堅(jiān)持和完善森林資源管理制度保障和促進(jìn)林業(yè)持續(xù)快速發(fā)展[J].林業(yè)資源管理,2004(4):1-4.

[12] 龍新毛,張向前.對(duì)森林采伐限額管理制度改革的探討[J].林業(yè)資源管理,2005(1):14-25.

[13] 師君.森林經(jīng)理學(xué)科發(fā)展問題探討[J].林業(yè)資源管理,2003(6):12-14.

[14] 詹昭寧.中國(guó)森林經(jīng)理探討[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2007,27(1):89-96.

[15] 肖澤忱,布仁倉(cāng),胡遠(yuǎn)滿.我國(guó)集體林權(quán)制度改革存在的問題及對(duì)策探討[J].林業(yè)資源管理,2008(6):12-17.

[16] 雷玲,許軍宏,郝婷.我國(guó)生態(tài)效益補(bǔ)償問題的思考[J].西北林學(xué)院學(xué)報(bào),2004,19(2):138-141.

[17] 朱鳳琴,齊新,黃瑩瑩.集體林權(quán)制度改革中農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的制度供給[J].世界林業(yè)研究，2013,26(1)18-23.

[18] 李長(zhǎng)健,涂曉菊.我國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度研究[J].廣西社會(huì)科學(xué),2006(8):54-57.

[19] 石軍南,龍植豪,唐小明,等.林權(quán)信息管理中的協(xié)同分析.[J]中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào),2010,30(11):15-19.

[20] 繆光平.關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的建議[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(7):15-19.

Problemsandlegalcountermeasuresofthemanagementofforestresourcesafterthecollectiveforestrightsystemreform——TakingHainanProvinceasanexample

CAI Kailang， SUN Jie， CHEN Yunlei

(Sanya Forestry Institute， Sanya， 572023， China)

The collective forest right system reform in Hainan province is related to the economic development and the construction of international tourism island. It is of great significance to promote the development of modern forestry and the construction of ecological civilization. According to the problems of the weak of ecological concept, the lagging of forest resources management, the unreasonable of cutting system, the inflexibility of non-commercial forest management mechanism and the imperfect of forest right circulation in forest resources management after the collective forest right system reform in Hainan province, the several suggestions which were enhancing ecological protection consciousness, perfecting protection system of forest resources, improving forest cutting system, perfecting the forest management mechanism and regulating the collective forest right circulation uere pointed out.

collective forest right system reform; forest resources management; legal countermeasures; Hainan Province

2014-01-06

F 326.2

A

1003 — 5710(2014)02 — 0074 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 02. 018

(文字編校：龔玉子)