治愈行政僵化:美國(guó)規(guī)制性協(xié)商機(jī)制及其啟示

蔣紅珍

近年來，無論在理念上還是機(jī)制上，政府決策中的“公眾參與”都獲得空前的提倡，并且開始滲透于我國(guó)立法?！?〕在國(guó)家立法層面，從《立法法》到《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，以及國(guó)務(wù)院部門和直屬機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定;在地方立法層面，既有地方政府就公眾參與的一般性規(guī)范，如《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，也有大量政府職能部門出臺(tái)的規(guī)范性文件，如上海市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與活動(dòng)的指導(dǎo)意見》。此外，還有其他以公眾參與要素為對(duì)象的法律規(guī)范。按照預(yù)想，“公眾參與”應(yīng)該能夠有效緩解政府決策中的對(duì)立情境，尤其是作為“公眾參與”之核心的商談機(jī)制最終能夠確保理性的妥協(xié)方案，促使即便是分歧中的利益主體尋找到破解困境的良方。與此同時(shí)，由于“公眾參與”使得對(duì)立的利益主張被吸納到協(xié)商機(jī)制中，能減少行政決策之后被訴至法院的可能性，從而打破所謂的“行政僵局”。然而，這種幾乎已經(jīng)在學(xué)界形成共識(shí)的預(yù)設(shè)，是否已經(jīng)在遍布“公眾參與”立法，充斥大量聽證會(huì)、座談會(huì)和論證會(huì)等行政決策實(shí)踐的我國(guó)，得到落實(shí)呢?

答案可能并不能令人感到欣喜。從近年來大量的媒體報(bào)道可知，我國(guó)政府治理中的“行政僵局”不但存在，并且正隨著政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出“對(duì)峙型利益格局”下的井噴局面。然而，當(dāng)下的公眾參與機(jī)制對(duì)于解決這些僵局可謂是杯水車薪。僅以滬杭磁浮上海機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線設(shè)施選址爭(zhēng)端為例，包括發(fā)改委、當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和后來的環(huán)境保護(hù)部、上海市政府和上海市環(huán)境保護(hù)局，以及作為建設(shè)單位的上海磁浮交通發(fā)展有限公司都曾經(jīng)嘗試組織多種形式的公眾參與，最終均因涉及利益群體人數(shù)眾多、尤其是意見供給和反饋機(jī)制的碎片化和分散化而趨于失敗。類似的選址爭(zhēng)端，還廣泛存在于垃圾焚燒、高壓電線鋪設(shè)，以及涉及PX、鉬銅、電池廠以及尾水排海等項(xiàng)目中。然而，法律意義上的公眾參與機(jī)制在這些爭(zhēng)端的解決過程中幾乎無法發(fā)揮實(shí)效，其結(jié)果往往是政府基于公眾的壓力而被迫宣布項(xiàng)目停止或者重新選址。但是，正如有學(xué)者所說，這種沖突的結(jié)果恰恰不是“雙贏”乃至“單贏”，反而是“雙輸”的結(jié)果?！?〕盛卉:《北大教授:PX項(xiàng)目“一鬧就?！睂?duì)政府和公眾是雙輸》，來源:http://news．ifeng．com/mainland/detail_2013_05/14/25289115_0．shtml，2013年8月29日訪問。

本文想要借鑒和討論的是一個(gè)依賴法律框架所形成的商談委員會(huì)機(jī)制，在確保特定的時(shí)空要素和資源配給前提下，解決這種利益主體相對(duì)確定、但利益沖突劇烈的公眾參與形態(tài)。這就是美國(guó)的規(guī)制性協(xié)商(regulatory negotiation)機(jī)制。其一度被認(rèn)為是公法領(lǐng)域最具創(chuàng)新性與革命性的ADR模式，〔3〕Partricia M．Wald，ADR and the Courts:An Update，46 Duke L．J．1445，1457(1997)．代表著美國(guó)以往任何規(guī)章制定程序改革中賦予公眾最直接和最具影響力的作用方式?！?〕Cornelius M．Kerwin，Rulemaking:How Government AgenciesW rite Law and Make Policy，3d ed．2003，p．197．從20世紀(jì)80年代開始，伴隨學(xué)理界的論證推動(dòng)、行政實(shí)務(wù)界的初步嘗試以及議會(huì)立法的有效落實(shí)，規(guī)制性協(xié)商最終成為一項(xiàng)利益主體直接影響政府決策的明確機(jī)制，在行政實(shí)務(wù)界得到有效運(yùn)用。當(dāng)然，沒有任何一項(xiàng)協(xié)商機(jī)制能夠確保解決所有的利益沖突問題，但這一機(jī)制對(duì)于強(qiáng)調(diào)政府決策過程的公眾參與，尤其是當(dāng)下極其期待確立利益主體有效參與決策機(jī)制之建構(gòu)的我國(guó)，具有重要的借鑒意義。

一、規(guī)制性協(xié)商的基本內(nèi)涵和特點(diǎn)

盡管存在一些細(xì)微差別，“規(guī)制性協(xié)商”經(jīng)常與“協(xié)商性規(guī)制”(negotiated regulation，negotiating regulation)、“協(xié)商性規(guī)章制定”(negotiated rulemaking)混同使用?！?〕有關(guān)概念區(qū)分，參見Henry H．Perritt，Jr．，Analysis of Four Negotiated Rulemaking Efforts，in Administrative Conference of the United States:Recommendations and Reports 637，647(1985);Derek Raymond McDonald，Judicial Review of Negotiated Rulemaking，12 Rev．Litig．476，470(1993);Gregory Smith，Alternative Dispute Resolution and theWetlandsManual Debate:Could Negotiated Rulemaking Have Avoided the Impasse?9 Ohio St．J．on Disp．Resol．415(1994)．如無額外說明，它們都是指在行政機(jī)關(guān)規(guī)章制定過程中，采用協(xié)商委員會(huì)(negotiated rulemaking committee)的形式，將那些與政府規(guī)制有顯著利害關(guān)系的利益主體納入?yún)f(xié)商過程，致力于形成利益主體的共識(shí)，并將之作為擬議規(guī)章草案予以公布的程序機(jī)制。其適用具有如下特點(diǎn):

第一，一般情況下，規(guī)制性協(xié)商只是一項(xiàng)裁量性程序(discretionary procedural)。換言之，并非所有的行政規(guī)章制定，都必須強(qiáng)制性地采取規(guī)制性協(xié)商程序。美國(guó)關(guān)于規(guī)制性協(xié)商的一般法，即《協(xié)商性規(guī)章制定法》(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)商法》)，明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)可自行決定是否采納規(guī)制性協(xié)商程序;并且其絕大多數(shù)立法條文也體現(xiàn)出“任意性”(permissive)的特點(diǎn)。〔6〕在Tex．Office of Pub．Util．Counsel v．Riley案中，法官曾表達(dá)說“這部立法過于平白的語言(plain language)削弱了協(xié)商程序強(qiáng)制性的觀念。”參見Tex．Office of Pub．Util．Counsel v．Riley，82 F．3d 313，327(5th Cir．2001)．不過，由于議會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)規(guī)制性協(xié)商情有獨(dú)鐘，反而在很多其他法律中明確要求行政機(jī)關(guān)采取規(guī)制性協(xié)商制定規(guī)章，這就使得行政實(shí)務(wù)中的有些規(guī)制性協(xié)商，恰恰成為一項(xiàng)強(qiáng)制性程序要求?！?〕比如在2004年的《情報(bào)改革和恐怖主義防治法》中，要求交通部長(zhǎng)召集規(guī)制性協(xié)商程序來規(guī)定駕駛執(zhí)照和個(gè)人身份證件。

第二，即使采用規(guī)制性協(xié)商，其往往只是“公告—評(píng)論”式規(guī)章制定程序的補(bǔ)充。這是因?yàn)橐?guī)制性協(xié)商的核心過程發(fā)生在擬議規(guī)章草案形成之前，通過利益主體參與協(xié)商委員會(huì)的形式，致力于共識(shí)的達(dá)成，從而試圖區(qū)別于傳統(tǒng)“公告—評(píng)論”程序形成擬議規(guī)章草案的“關(guān)起門來的交易”(deal-making behind closed doors)。一旦達(dá)成共識(shí)，形成擬議規(guī)章草案發(fā)布之后，后續(xù)的程序就銜接于傳統(tǒng)“公告—評(píng)論”程序，進(jìn)入公共評(píng)論階段，并且最終規(guī)章也受制于司法審查。需要指出的是，協(xié)商程序一般不因“擬議規(guī)章公告”公布而宣告關(guān)閉，協(xié)商主體還會(huì)進(jìn)一步協(xié)助行政機(jī)關(guān)對(duì)公共評(píng)論進(jìn)行審核和對(duì)最終規(guī)章文本予以斟酌。

第三，由規(guī)制性協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)方案，也并不一定強(qiáng)制性地構(gòu)成行政機(jī)關(guān)對(duì)外發(fā)布擬議規(guī)章草案的文本。一般情況下，共識(shí)方案需要作為擬議規(guī)章草案文本予以發(fā)布，即經(jīng)由協(xié)商程序形成的共識(shí)方案對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力，這是學(xué)理界的主流觀點(diǎn)?！?〕參見Henry H．Perritt，Negotiated Rulemaking Before Federal Agencies:Evaluation of Recommendations by the Administrative Conference of the United States，74 Geo．L．J．1625，1646(1986)．不過《協(xié)商法》沒有對(duì)之明確要求。在USA Group Loan Services，Inc．v．Riley案中，〔9〕USA Group Loan Services，Inc．v．Riley，82 F．3d 708，714－15(7th Cir．1996)．基于法律并沒有承認(rèn)其執(zhí)行力的理由，法院拒絕承認(rèn)經(jīng)規(guī)制性協(xié)商程序所形成的協(xié)議本身的拘束力，哪怕是行政機(jī)關(guān)對(duì)此曾經(jīng)做出過尊重的承諾。其中一條理由是，如果承認(rèn)共識(shí)文本對(duì)行政機(jī)關(guān)具有拘束力，那么后續(xù)的公共評(píng)論的法律效力就很難擺正。〔10〕學(xué)界對(duì)其說理過程而非結(jié)論的批評(píng)，請(qǐng)參見Philip J．Harter，F(xiàn)irst Judicial Review of Reg Neg a Disappointment，22 Admin．＆Reg．L．News1(1996);Jody Freeman，Collaborative Governance in the Administrative State，45 UCLA L．Rev．1，87－91(1997)．

二、規(guī)制性協(xié)商的實(shí)施背景

總體而言，規(guī)制性協(xié)商是伴隨美國(guó)規(guī)章制定程序日漸僵化不得不尋求救治方案而出現(xiàn)的。〔11〕William S．Jordan，Ossification Revisited:Does Arbitrary and Capricious Review Significantly Interfere with Agency Ability to Achieve Regulatory Goals through Informal Rulemaking?94 Nw．U．L．Rev．393(2000)．但其本質(zhì)涉及不同時(shí)期對(duì)政府規(guī)制的整體定位和規(guī)章制定程序的選擇性傾向。

(一)專家治理模式:公告—評(píng)論規(guī)章制定程序

1946年頒布的《行政程序法》實(shí)際上為規(guī)章制定提供正式與非正式兩種程序。兩者之間的差別在于:前者強(qiáng)調(diào)程序過程的對(duì)抗性，要求在規(guī)章制定程序中嚴(yán)格采取“審判式聽證”并依賴書面記錄做出決定;〔12〕5 U．S．C．§556－667(1994)．在United States v．Florida East Coast Railway案之后，這種正式的規(guī)則制定程序已經(jīng)很少用。而后者則由行政機(jī)關(guān)依賴內(nèi)部技術(shù)專家與利益主體的非正式接觸，形成初步方案后，以“擬議規(guī)章公告”(Notice of Proposed Rulemaking，NPRM)形式公布于“聯(lián)邦登記”(Federal Register)，允許公眾就此加以評(píng)論(通常為3至6個(gè)月)，進(jìn)而由行政機(jī)關(guān)評(píng)估這些公共評(píng)論，采納認(rèn)為合理的意見，并頒布最終的行政規(guī)章。

從一定程度上來說，美國(guó)確立真正意義上的獨(dú)特行政法體系始于新政時(shí)期。從新政開始到20世紀(jì)60年代早期，行政專家及其裁量權(quán)獲得較大尊重，其核心體現(xiàn)為立法授權(quán)寬泛、司法審查寬松，這也被稱為“專家行政模式”。在相信行政機(jī)關(guān)代表客觀、中立和技術(shù)型專家、最適宜就規(guī)制項(xiàng)目作出詳細(xì)決策的基礎(chǔ)上，行政規(guī)制大量地采取非正式程序作出。這一方面固然源于對(duì)“審判式聽證”之正式程序的反思;〔13〕最典型的例子，比如FDA曾經(jīng)采用正式的、基于書面記錄的規(guī)章制定程序來決定標(biāo)簽為“花生醬”的物品中花生的含量。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為是90%，而行業(yè)堅(jiān)持87%，結(jié)果導(dǎo)致整個(gè)規(guī)章制定程序超過10年。參見Stephen G．Breyer，Richard B．Stewart，Cass R．Sunstein＆Adrian Vermeule，Administrative Law and Regulatory Policy:Problems，Textand Cases 518，6th ed．2006．另一方面也確是由于確立高效的“行政國(guó)家”的需要。非正式的“公告—評(píng)論”式程序雖然也為政府規(guī)制的公眾參與和司法監(jiān)督保留了一定空間，但結(jié)合當(dāng)時(shí)的立法和司法姿態(tài)，其對(duì)行政裁量權(quán)的尊重程度較大。

(二)控制行政裁量:混合性規(guī)章制定程序

從20世紀(jì)60年代開始，大量新型規(guī)制項(xiàng)目涉及專業(yè)技術(shù)事項(xiàng)或廣泛復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，加上受到被規(guī)制主體、新興的環(huán)境組織等影響，使得如何防止行政裁量的濫用、鼓勵(lì)合理的決策制定，成為行政法的新使命。議會(huì)出臺(tái)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》、《陽光下政府法》及其不得單方接觸規(guī)則和《情報(bào)自由法》等，都旨在要求行政決策更為充分事實(shí)基礎(chǔ);司法也不愿對(duì)行政裁量采取聽之任之的態(tài)度，開始對(duì)非正式的“通告—評(píng)論”程序設(shè)置諸多程序性負(fù)擔(dān)，如要求行政機(jī)關(guān)以公共記錄為基礎(chǔ)頒布規(guī)章，允許法院深入審查擬議規(guī)章的合理性。當(dāng)這些“書面聽證”(paper hearing)和嚴(yán)格審查(hard look)〔14〕“嚴(yán)格審查”要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)事實(shí)和政策選擇已經(jīng)采取嚴(yán)格審查，通過對(duì)裁量權(quán)的合理運(yùn)用達(dá)成決定。參見Harold Leventhal，Environmental Decision making and the Role of the Courts，122 U．Pa．L．Rev．509，511(1974)演變?yōu)楦用鞔_的程序要求，實(shí)際上就創(chuàng)設(shè)了更為拖沓、冗長(zhǎng)和剛性的制度。這被稱為“混合性規(guī)章制定”(hybrid rulemaking)。〔15〕Stephen F．Williams，“Hybrid Rulemaking”Under the Administrative Procedure Act:A Legal and Empirical Analysis，42 U Chi．L．Rev．401(1975);Henry H．Perritt，Negotiated Rulemaking and Administrative Law，38 Admin．L．Rev．471，483(1986)．

“混合性規(guī)章制定程序”介于非正式的公告評(píng)議程序與正式的證據(jù)聽證程序之間，是試圖對(duì)寬泛的行政裁量和規(guī)制選擇進(jìn)行控制的產(chǎn)物。但它很快受到質(zhì)疑。環(huán)境保護(hù)署的調(diào)查指出:多數(shù)規(guī)章從方案提出到最終頒布，平均耗時(shí)三年半。〔16〕Stephen G．Breyer＆Richard B．Stewart，Administrative Law and Regulatory Policy，607(3d ed．1992)．并且，所謂的“最終頒布”往往還不是“最終的”，因?yàn)闃O有可能被訴諸法院。比如，它超過80%的規(guī)章被訴至法院，約30%因訴訟結(jié)果而不得不做出明顯改變?！?7〕Lawrence Susskind＆Gerard MacMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，134(1985)．不過也有學(xué)者質(zhì)疑這些數(shù)據(jù)的可信度，參見Cary Coglianese，Assessing Consensus:The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking，46 Duke L．J．1255，1296－1301(1997)．這一現(xiàn)象，被稱為規(guī)章制定程序的“行政性僵化”(bureaucratic ossification)，其結(jié)果是造成集體性的焦慮和不信任:商業(yè)主體質(zhì)疑投資決策的冗長(zhǎng)和不透明;促進(jìn)團(tuán)體抱怨訴訟延誤了重要規(guī)章的執(zhí)行;利益主體總是懷疑行政機(jī)關(guān)偏幫對(duì)方;行政機(jī)關(guān)感覺自主權(quán)受到不合理制約;法院不自覺地成為復(fù)雜的技術(shù)性爭(zhēng)端的最終決定者，不得不上演“司法捆綁行政”的鬧劇。〔18〕Lawrence Susskind＆Gerard MacMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133(1986)．因此，“混合性規(guī)章制定程序”從最開始的加強(qiáng)行政裁量控制，最終演變成政府的規(guī)制失靈和行政僵化。

(三)治愈行政僵化:替代性規(guī)章制定程序

20世紀(jì)70至80年代，為了治愈“規(guī)制不適”與“行政僵化”，行政機(jī)關(guān)開始嘗試替代性方案，來縮減擬議規(guī)章草案公告到最終規(guī)章頒布之間的時(shí)間。替代性方案包括以下兩種。(1)“徑行發(fā)布最終規(guī)章”(direct final rulemaking)，它允許行政機(jī)關(guān)直接發(fā)布一項(xiàng)將在幾個(gè)月后立即生效的規(guī)章，除非行政機(jī)關(guān)收到顯著的反對(duì)性評(píng)論。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)確實(shí)收到消極性評(píng)論，它才會(huì)轉(zhuǎn)而進(jìn)入普通的“公告—評(píng)論”式規(guī)章制定程序。〔19〕Lars Noah，Doubts About Direct Final Rulemaking，51 Admin．L．Rev．401(1999)．(2)“過渡性最終規(guī)章制定”(interim final rulemaking)，那就是行政機(jī)關(guān)頒布一項(xiàng)立即生效的行政規(guī)章，然后再懇請(qǐng)公眾和行業(yè)評(píng)論并對(duì)之進(jìn)行反饋。如果公共評(píng)論質(zhì)疑規(guī)章，行政機(jī)關(guān)可以撤銷或者修改規(guī)章?！?0〕Michael Asimow，Interim－Final Rules:Making Haste Slowly，51 Admin．L．Rev．703，704(1999)．這兩種替代性方案都被行政機(jī)關(guān)嘗試過，如FDA。

規(guī)制性協(xié)商也是這些新型的替代性方案的一種?！?1〕Regulatory Negotiation:Joint Hearings Before the Senate Select Comm．On Small Businessand the Subcomm．On O-versight of Government Management of the Senate Comm．On Governmental Affairs，96th Cong．，2d Sess．(1980)．1982年，菲利普·哈特教授受美國(guó)行政會(huì)議(ACUS)〔22〕美國(guó)行政會(huì)議是聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)，用來促進(jìn)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)實(shí)施規(guī)制計(jì)劃時(shí)高效、充分和公平的程序。參見5 U．S．C．§574(1988)．委托，提交了一篇題為《協(xié)商性規(guī)制:治愈萎靡不振》的論文，詳細(xì)闡述一套規(guī)制性協(xié)商機(jī)制的架構(gòu)?！?3〕Philip J．Harter，Negotiating Regulations:A Cure for Malaise，71 Geo．L．J．1(1982)．根據(jù)哈特教授建議，為了治愈“行政性僵化”，要將那些與規(guī)制后果有顯著利害關(guān)系的主體納入到一個(gè)正式的協(xié)商程序。通過協(xié)商，行政機(jī)關(guān)以更靈活的方式、在不容易被提出實(shí)體性質(zhì)疑的情況下，將不同利益主體聚集起來為擬定規(guī)則提供共識(shí)。這一方案一經(jīng)提出，立刻獲得極大關(guān)注，并在美國(guó)行政會(huì)議的鼎力推動(dòng)下付諸嘗試。究其原因，在當(dāng)時(shí)，“關(guān)起門來的交易”飽受詬病，“規(guī)制改革”的口號(hào)如火如荼，各種替代性改革方案紛至沓來……這一切，都為確立一種朝向非正式的“面對(duì)面協(xié)商”作為傳統(tǒng)程序的補(bǔ)充機(jī)制，提供了制度契機(jī)?！?4〕Note，Rethinking Regulation:Negotiation as an Alternative to Traditional Rulemaking，94 Harv．L．Rev．1871(1981)．Richard B．Stewart，The Reformation of American Administrative Law，88 Harv．L．Rev．1667，1790－1802(1975);Barry B．Boyer，Alternatives to Administrative Trial－Type Hearings for Resolving Complex Scientific，Economic，and Social Issues，71Mich．L．Rev，164－168(1972)．

三、規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)作機(jī)制和操作流程

1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《協(xié)商法》，對(duì)試驗(yàn)已近十年之久的協(xié)商性規(guī)章制定程序予以正式認(rèn)可?！?5〕Negotiated Rulemaking Act of 1990，Pub．L．No．101－648，104 Stat．49691996年，在重申其高效、省時(shí)和減少法律爭(zhēng)端的基礎(chǔ)上，議會(huì)以《行政爭(zhēng)議解決法》(Administrative Dispute Resolution Act)再次永久性地批準(zhǔn)了《協(xié)商法》，標(biāo)志著規(guī)制性協(xié)商制度最終因立法者的明確意志而塵埃落定?！?6〕Administrative Dispute Resolution Act of1996，Pub．L．No．104－320，11(a)，110 Stat．3870．從立法規(guī)定看，《協(xié)商法》開宗明義，提出其立法目的是構(gòu)建一個(gè)協(xié)商性規(guī)章制定的基本框架，從而鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)使用非正式規(guī)章制定程序。結(jié)合理論界的討論和實(shí)務(wù)界的具體做法，這里將其運(yùn)作流程分為三個(gè)主要階段。〔27〕學(xué)理上對(duì)于規(guī)制性協(xié)商流程的歸納有不同的分類。比如有學(xué)者認(rèn)為其包含四個(gè)階段:(1)決定采用規(guī)制性協(xié)商;(2)召集程序;(3)事實(shí)上的協(xié)商過程;(4)協(xié)議。

(一)前協(xié)商階段:決定是否采用規(guī)制性協(xié)商程序

通常情況下，規(guī)制性協(xié)商是一項(xiàng)“裁量性程序”，是否采納，由行政機(jī)關(guān)決定。有學(xué)者稱:左右規(guī)制性協(xié)商是否采用的實(shí)質(zhì)性因素主要有“操作可行性”(practically feasible)和“公共利益”(public interest)兩項(xiàng)。〔28〕Robert Choo，Judicial Review of Negotiated Rulemaking:Should Chevron Deference Apply?52 Rutgers L．Rev．1069，1076(1999－2000)．結(jié)合制度看，分為三個(gè)程序環(huán)節(jié)加以實(shí)現(xiàn)。

1．行政機(jī)關(guān)自身的考慮要素

《協(xié)商法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)據(jù)以決定是否需要采用規(guī)制性協(xié)商的考慮要素有以下幾項(xiàng)。(1)有無制定規(guī)章的必要。(2)有無特定的利害關(guān)系人會(huì)明顯地受此規(guī)章影響。(3)有無召集代表各方利益的委員會(huì)的可能性，并且其代表具備兩個(gè)條件:第一，能夠充分代表利益關(guān)系人;第二，愿意真誠(chéng)合作，以達(dá)成對(duì)規(guī)章草案的共識(shí)。(4)在確定期限內(nèi)，該委員會(huì)有無對(duì)規(guī)章草案達(dá)成共識(shí)的可能性。(5)規(guī)制性協(xié)商程序是否會(huì)不合理地延誤規(guī)章草案的公告以及最終規(guī)章的公布。(6)行政機(jī)關(guān)有無足夠的資源并愿意將這些資源提供給委員會(huì)，包括技術(shù)支持。(7)在符合法定義務(wù)的最大范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)是否會(huì)用委員會(huì)就草案達(dá)成的共識(shí)作為最終規(guī)章的依據(jù)，來進(jìn)行公告和評(píng)論。〔29〕《協(xié)商法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)考慮要素的列舉，大致參考了理論界關(guān)于規(guī)制性協(xié)商能否能夠的先決條件(hypothetical precondition for success)。參見Lawrence Susskind＆Gerard MaMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，138－140，1985－1986．

2．召集人對(duì)于確定規(guī)制性協(xié)商適用的協(xié)助

召集人(convener)是指中立地協(xié)助行政機(jī)關(guān)，決定在特定規(guī)章制定中設(shè)置協(xié)商性委員會(huì)是否可行和恰當(dāng)?shù)娜恕７梢?guī)定，召集人對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的幫助包括:(1)確定受擬議規(guī)章實(shí)質(zhì)影響的人的范圍;(2)與這些利益受影響的人進(jìn)行討論，以便確定與他們相關(guān)的爭(zhēng)議，并且確定在規(guī)章制定中成立協(xié)商委員會(huì)是否合理與可行;(3)向行政機(jī)關(guān)報(bào)告他所了解的情況并提出參考建議。在行政機(jī)關(guān)要求下，召集人應(yīng)確定愿意和有資格代表受擬議規(guī)章實(shí)質(zhì)影響的利害關(guān)系人的名單。召集人的報(bào)告和建議，公眾可要求查詢。在具體的實(shí)踐操作中，召集人工作和召集程序十分靈活，可能涉及相關(guān)信息的采集和分發(fā)、個(gè)別談話和意見溝通、初步設(shè)計(jì)協(xié)商方案、起草書面的召集報(bào)告、簽署合意保證書等類型。

3．《意向公告》發(fā)布后公共評(píng)論和代表申報(bào)的影響

在自行判斷并考慮召集人匯報(bào)后，如果還是決定采取協(xié)商性規(guī)章制定程序，那么行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦登記》上公布《意向公告》(Notice of Intent)。公告內(nèi)容包括:(1)行政機(jī)關(guān)打算組建協(xié)商委員會(huì)，以協(xié)商形成規(guī)章草案的聲明;(2)對(duì)規(guī)章主題、范圍和需要考慮問題的描述;(3)可能受規(guī)章實(shí)質(zhì)影響的利害關(guān)系人的目錄;(4)建議的利害關(guān)系人的代表人和行政機(jī)關(guān)代表人的名單，委員會(huì)完成工作的日程安排，包括行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章草案進(jìn)行通告和評(píng)論的明確日期;(5)就行政機(jī)關(guān)對(duì)委員會(huì)提供行政幫助，包括技術(shù)支持的描述;(6)請(qǐng)求對(duì)建立委員會(huì)的建議予以評(píng)價(jià)，并提名委員會(huì)成員;(7)解釋如何申請(qǐng)成為委員會(huì)成員以及提名其他人成為委員會(huì)成員?！?0〕申請(qǐng)或者提名他人成為協(xié)商委員會(huì)委員的人，必須是將受到規(guī)則實(shí)質(zhì)影響的人，以及那些確信《意向通告》中所列舉的人員名單無法代表他們利益的人。每份申請(qǐng)和提名應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容有:(1)申請(qǐng)人或被提名人的名字，以及對(duì)他們所代表的利害關(guān)系人的描述;(2)當(dāng)事人就相關(guān)利益授權(quán)申請(qǐng)人或被提名人代表的證據(jù);(3)申請(qǐng)人或被提名人愿意積極、真誠(chéng)地參與規(guī)則制定的書面保證;(4)說明《意向通告》中所列舉的人員名單不足以代表提交申請(qǐng)的人的理由。法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)至少應(yīng)該提供30天的時(shí)間來用于提交評(píng)論和申請(qǐng)。并且，這些評(píng)論和申請(qǐng)會(huì)影響到最終行政機(jī)關(guān)是否決定采行規(guī)制性協(xié)商的決定。經(jīng)過評(píng)估，最終決定有兩種可能:第一種是作出不組建協(xié)商委員會(huì)的決定，這樣，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即在《聯(lián)邦登記》上發(fā)布該決定，并將決定副本送達(dá)申請(qǐng)或提名其他人為委員會(huì)成員和代表規(guī)章中相關(guān)利益的人;第二種是作出組建協(xié)商性規(guī)章制定委員會(huì)的意見，這樣，就正式進(jìn)入到委員會(huì)籌建的階段。

(二)協(xié)商階段:協(xié)商委員會(huì)的組建和運(yùn)作

從狹義上說，協(xié)商階段僅僅是指事實(shí)上的協(xié)商過程。不過，《協(xié)商法》特別說明，協(xié)商委員會(huì)可以規(guī)定委員會(huì)的運(yùn)作程序，任何法律條款都不應(yīng)作用于對(duì)協(xié)商程序的限定。從這個(gè)意義上說，實(shí)際上的協(xié)商過程非常靈活。這里采納廣義理解，將從行政機(jī)關(guān)做出組建協(xié)商委員會(huì)的決定開始，一直到通過協(xié)商過程出臺(tái)委員會(huì)報(bào)告，作為“協(xié)商階段”加以介紹。

1．協(xié)商委員會(huì)的組建

在綜合考慮協(xié)商程序是否符合“公共利益”和具備“可行性”之后，尤其在結(jié)合《意向公告》發(fā)布后所接收的評(píng)論或申請(qǐng)，綜合評(píng)估后，如果行政機(jī)關(guān)依然認(rèn)為組建協(xié)商委員會(huì)能充分代表受規(guī)制實(shí)質(zhì)影響人的利益，并且在具體規(guī)章制定中合理并可行，可以決定組建協(xié)商委員會(huì)。對(duì)委員會(huì)的組建和管理，除了需要服從《協(xié)商法》的規(guī)定，還必須遵循《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》的規(guī)定?！?1〕行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》第7條(d)款的規(guī)定，對(duì)成員的旅費(fèi)支出、日津貼、提供技術(shù)幫助等服務(wù)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償:(1)該成員被證明缺乏足夠的資金來源以參加委員會(huì)的活動(dòng);并(2)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該成員必須參加委員以確保某些人的利益獲得充分的代表。通常情況下，協(xié)商委員會(huì)成員限制在25人以內(nèi)，“除非行政首長(zhǎng)認(rèn)為，對(duì)于實(shí)現(xiàn)委員會(huì)功能和人員均衡而言，擴(kuò)大成員名單是必需的”。一般而言，協(xié)商委員會(huì)由被規(guī)制主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、公共利益團(tuán)體和其他受影響組織以及行政機(jī)關(guān)工作人員的代表組成?！?2〕一般而言，前期協(xié)助協(xié)商委員會(huì)組建的是召集人。在必要時(shí)，召集人負(fù)責(zé)推進(jìn)與潛在利益主體的初步會(huì)見，并最終產(chǎn)生包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的協(xié)商委員會(huì)參與者名單。法律強(qiáng)制性要求委員會(huì)至少包括1名行政機(jī)關(guān)代表人，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還必須對(duì)協(xié)商委員會(huì)提供適當(dāng)?shù)男姓椭?，包括技術(shù)支持。

2．獨(dú)立促進(jìn)人的提名和選擇

獨(dú)立促進(jìn)人(facilitator)對(duì)于決定規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)作和成效具有重要價(jià)值。促進(jìn)人可以來自聯(lián)邦政府內(nèi)部或者外部，以聘任或者合同方式加以雇傭。一般情況下，首先是由行政機(jī)關(guān)提名，并由委員會(huì)成員一致同意加以確認(rèn)。如果委員不同意行政機(jī)關(guān)對(duì)促進(jìn)人的提名，行政機(jī)關(guān)應(yīng)作替代性提名。如果委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的任何提名都不同意，委員會(huì)應(yīng)該一致地選擇一名促進(jìn)人。在實(shí)體問題上被指派代表行政機(jī)關(guān)的人，不能作為促進(jìn)人，也不能主持委員會(huì)的工作。促進(jìn)人的職責(zé)包括:(1)公正地主持委員會(huì)的會(huì)議;(2)公正地協(xié)助委員會(huì)成員進(jìn)行討論和協(xié)商;(3)按照《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)》要求保管好會(huì)議材料，但不屬于促進(jìn)人或委員會(huì)成員的個(gè)人筆記和材料除外。與召集人一樣，行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定促進(jìn)人是否會(huì)受經(jīng)濟(jì)或其他利益影響，從而妨礙其公正和獨(dú)立。雖然《協(xié)商法》沒有明確規(guī)定，但是在規(guī)制性協(xié)商的實(shí)踐中，存在促進(jìn)人由前期召集人繼續(xù)擔(dān)任的例子?！?3〕比如EPA關(guān)于違反清潔空氣法排放標(biāo)準(zhǔn)處罰的規(guī)章制定過程中，ERM－McGlennon既作為前期召集人，又擔(dān)任協(xié)商階段的促進(jìn)人，并且對(duì)于擬議規(guī)章草案的共識(shí)達(dá)成，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。并且，召集人或促進(jìn)人也可以是一個(gè)團(tuán)隊(duì)。

3．協(xié)商委員會(huì)通過協(xié)商形成報(bào)告

實(shí)踐中，協(xié)商過程非常靈活。就協(xié)商委員會(huì)而言，根據(jù)爭(zhēng)議事項(xiàng)的多寡和復(fù)雜程度，可能會(huì)事先形成具體的工作議程和進(jìn)度協(xié)議。通過各種溝通程序，提煉核心的爭(zhēng)議事項(xiàng)，然后將爭(zhēng)議事項(xiàng)歸類，同時(shí)細(xì)分多個(gè)協(xié)商小組或工作組，根據(jù)協(xié)商主體的特點(diǎn)和擅長(zhǎng)領(lǐng)域，分別開展工作組會(huì)議?！?4〕這也有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)制性協(xié)商主要處理相對(duì)復(fù)雜的規(guī)制事項(xiàng)的初衷。實(shí)踐中的具體做法，參見Lawrence Susskind＆Gerard MaMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，143－146(1986)．

就核心爭(zhēng)議事項(xiàng)形成初步共識(shí)后，再召集整體成員審查這些工作組草案，以確定能否就擬議規(guī)章達(dá)成共識(shí)。如果達(dá)成共識(shí)，在作出協(xié)商結(jié)論時(shí)，委員會(huì)應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提交含有規(guī)章草案的報(bào)告;如果委員會(huì)不能就規(guī)章草案達(dá)成共識(shí)，也應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提交報(bào)告，說明在哪些方面委員會(huì)達(dá)成共識(shí)。委員會(huì)可以在報(bào)告中附加其認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏涡畔?、建議或材料。委員會(huì)的任何成員也都可以補(bǔ)充信息、建議或提交材料，作為報(bào)告的附件。

(三)后協(xié)商階段:補(bǔ)充工作和協(xié)商委員會(huì)終止

1．?dāng)M議規(guī)章草案公布后的補(bǔ)充工作

如果協(xié)商委員會(huì)就擬議規(guī)章草案達(dá)成共識(shí)，那么促進(jìn)人可能還會(huì)進(jìn)一步協(xié)助協(xié)商主體，就擬定的共識(shí)協(xié)議爭(zhēng)取其委托人或者其他利益相關(guān)人的支持;安排協(xié)商參與主體審議公共評(píng)論，并且在審議和評(píng)論階段支持協(xié)商主體對(duì)于最終草案的正式簽署。隨著審核和評(píng)論階段的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)可能還會(huì)決定再次召集協(xié)商參與者，但并不必然組成正式委員會(huì)，來審查接收到的公共評(píng)論，并協(xié)助行政機(jī)關(guān)討論最終規(guī)章的一些用詞。

雖然，法律上并沒有明確規(guī)定經(jīng)過協(xié)商程序達(dá)成共識(shí)所形成的擬議規(guī)章草案發(fā)布之后，行政機(jī)關(guān)是否有強(qiáng)制義務(wù)將公共評(píng)論的意見告訴協(xié)商程序的參與主體，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往會(huì)這么做。并且，也不排除已經(jīng)被代表的利益主體、甚至是協(xié)商主體自身對(duì)公布的擬議規(guī)章草案做出公共評(píng)論的可能性。

2．協(xié)商委員會(huì)的終止

從某種意義上說，協(xié)商委員會(huì)終止是宣告規(guī)制性協(xié)商程序最終結(jié)束的標(biāo)志。按照《協(xié)商法》規(guī)定，協(xié)商委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在最終通過的規(guī)章予以頒布時(shí)終止，除非委員會(huì)章程規(guī)定了更早的終止日期，或者行政機(jī)關(guān)在征求委員會(huì)意見后確定更早終止的日期。

從這個(gè)意義上說，不管協(xié)商委員會(huì)是否在協(xié)商階段達(dá)成共識(shí)，只要規(guī)制性協(xié)商程序一旦被確定采用，那么其法定意義上的最終結(jié)束必須是等到最終規(guī)章頒布。不過還有學(xué)者建議行政機(jī)關(guān)在規(guī)章頒布期間也保留協(xié)商委員會(huì)，甚至在頒布后的執(zhí)行階段，也保持委員會(huì)的完整，并定期會(huì)見。〔35〕Jody Freeman＆Laura I．Langbein，Regulatory Negotiation and the Legitimacy Benefit，9 N．Y．U．Envtl．L．J．60，135(2000);Jeffrey S．Lubbers，A Guide to Federal Agency Rulemaking(4th ed．2006)，p．174．

四、規(guī)制性協(xié)商的實(shí)施狀況

雖然與浩瀚的聯(lián)邦規(guī)章的頒布數(shù)量相比，規(guī)制性協(xié)商模式的運(yùn)用依然顯得相對(duì)稀少，〔36〕Cary Coglianese教授曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)從1983年到1996年間規(guī)制性協(xié)商模式所制定的規(guī)章數(shù)量。在所有47603項(xiàng)最終規(guī)章制定中，只有35項(xiàng)采用規(guī)制性協(xié)商，只占0．07%的比例。參見Cary Coglianese，Assessing Consensus:The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking，46 Duke L．J．1255，1274－76(1997)．但是作為一項(xiàng)新興的理念和制度形態(tài)，規(guī)制性協(xié)商卻獲得了議會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的極大重視，被認(rèn)為是減少規(guī)則頒布時(shí)間、節(jié)約訴訟和爭(zhēng)議成本的有效手段。〔37〕Office of the Vice President，Accompanying Report of the National Performance Review:Improving Regulatory Systems，32(1993)．不過學(xué)理界對(duì)此存在激烈的爭(zhēng)論。相關(guān)介紹可參見沈巋:《關(guān)于美國(guó)協(xié)商制定規(guī)章程序的分析》，載《法商研究》1999年第2期。

(一)立法系統(tǒng)對(duì)規(guī)制性協(xié)商的態(tài)度

1．頒布規(guī)制性協(xié)商的一般性法律

實(shí)際上，從《協(xié)商法》被頒布到獲得《行政爭(zhēng)議解決法》的批準(zhǔn)，已經(jīng)表明立法系統(tǒng)對(duì)規(guī)制性協(xié)商的基本立場(chǎng)。比如1990年頒布的《協(xié)商法》，本身就是對(duì)試驗(yàn)已近十年之久的協(xié)商性規(guī)章制定程序及其成效的認(rèn)可。這部法律明確宣稱，規(guī)制性協(xié)商有助于提高行政規(guī)章的可接受性、優(yōu)化規(guī)章制定的實(shí)體內(nèi)容、減少利益主體的執(zhí)行抵抗和司法訴訟;同時(shí)也有助于縮減最終生效的行政規(guī)章發(fā)布所需時(shí)間。在《協(xié)商法》通過之前，列文議員曾公開宣稱規(guī)制性協(xié)商的價(jià)值，和在促進(jìn)聯(lián)邦政府和被規(guī)制公民之間相互合作的良好目標(biāo)?！?8〕“我們做出聯(lián)邦規(guī)制的方式并不完美，這部立法所建構(gòu)的規(guī)制改革也無法解決所有面對(duì)的問題。但是它確實(shí)為那些不得不受聯(lián)邦政府決策影響的民眾提供更為開闊的參與空間。基于這個(gè)原因，我敦促我的同事們能夠與我一起支持這項(xiàng)法案?！眳⒁?36 Cong．Rec．S14580－01(Oct．4，1990)．1996年議會(huì)重新考慮《協(xié)商法》，是因?yàn)樵瓉淼牧⒎ūＡ粲幸豁?xiàng)失效條款。1996年的《行政爭(zhēng)端解決法》中，在重申其高效、省時(shí)和減少法律爭(zhēng)端的基礎(chǔ)上再次永久性地承認(rèn)《協(xié)商法》。其拋棄了失效日期和具體報(bào)告要求，責(zé)令總統(tǒng)確立起“促使和鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)使用規(guī)制性協(xié)商的機(jī)制”。〔39〕這個(gè)要求也是非常有必要的，因?yàn)锳CUS在1995年失去議會(huì)預(yù)算支持從而終止使命。參見Toni M．Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz．St．L．J．19，23(1998)．要求總體應(yīng)當(dāng)指定一個(gè)行政機(jī)關(guān)或跨機(jī)關(guān)的委員會(huì)，以促進(jìn)和鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)使用協(xié)商性規(guī)章制定程序。正在考慮、計(jì)劃或使用協(xié)商程序的行政機(jī)關(guān)可以向該行政機(jī)關(guān)或委員會(huì)征求意見，以獲取信息和幫助;對(duì)于正在計(jì)劃或使用協(xié)商程序的行政機(jī)關(guān)可以接受、持有、管理和使用捐贈(zèng)、不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的遺贈(zèng)，只要接受和使用上述財(cái)產(chǎn)不會(huì)引起利益沖突。

2．其他法律中關(guān)于規(guī)制性協(xié)商的程序性要求

議會(huì)對(duì)于規(guī)制性協(xié)商的偏愛，不僅體現(xiàn)在《協(xié)商法》和《行政爭(zhēng)端解決法》，還體現(xiàn)在其不時(shí)通過一系列法案，明確要求特定行政機(jī)關(guān)在制定一些具體規(guī)章時(shí)必須采用協(xié)商委員會(huì)形式。僅就1994年為例，要求內(nèi)政部制定關(guān)于部落自治的規(guī)則、〔40〕14 U．S．C．§458(b)－(c)(1994)印第安人保留地公路的基金運(yùn)作、〔41〕23 U．S．C．A．§202(d)(2)(Supp．2000)印第安人自治和教育援助法案、〔42〕25 U．S．C．§450k(d)(2)(A)(1994)對(duì)印第安部落的聯(lián)邦住房補(bǔ)助等規(guī)則，〔43〕25 U．S．C．§4116(b)(2)(1994)須采用協(xié)商性規(guī)章制定程序;要求商務(wù)部長(zhǎng)仿照規(guī)制性協(xié)商，形成協(xié)商小組(negotiation panels)來實(shí)現(xiàn)對(duì)漁業(yè)的協(xié)商性會(huì)談和管理措施;〔44〕16 U．S．C．§1855(g)(1994)要求教育部采取協(xié)商性規(guī)則制定程序，來頒布支持學(xué)生貸款保障計(jì)劃，〔45〕20 U．S．C．§1098a(b)(1994)在修改1990年《卡爾帕金斯職業(yè)和應(yīng)用性技術(shù)教育法》時(shí)，至少將其中兩項(xiàng)核心爭(zhēng)議通過規(guī)制性協(xié)商程序頒布規(guī)則，〔46〕20 U．S．C．§2466a(b)(1994)采用規(guī)制性協(xié)商來執(zhí)行對(duì)貧困學(xué)生的教育支持計(jì)劃;〔47〕20 U．S．C．§6511(b)(4)(B)(1994)要求衛(wèi)生和人類服務(wù)部對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃中的資助機(jī)構(gòu)確立金融償付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)采用協(xié)商程序;〔48〕42 U．S．C．§1395w－26(a)(1994)要求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部長(zhǎng)修改對(duì)空置公共住房的資金援助，〔49〕42 U．S．C．§1437g(a)(3)(A)(1994)起草對(duì)年老和低收入群體住房的平等性保留〔50〕42 U．S．C．§1485(r)(3)(1994)等規(guī)范時(shí)采用協(xié)商性程序。

議會(huì)對(duì)規(guī)制性協(xié)商的程序要求還在持續(xù)，如2004年要求交通部召集規(guī)制性協(xié)商程序來規(guī)定駕駛執(zhí)照和個(gè)人身份證件。〔51〕Intelligence Reform and Terrorism Prevention Actof2004，Pub．L．No．108－458，§7212，118 Stat．3638，3829(2004)．這些立法的頒布，使得行政機(jī)關(guān)采取規(guī)制性協(xié)商成為一項(xiàng)強(qiáng)制義務(wù)。

(二)聯(lián)邦行政系統(tǒng)的態(tài)度

1．對(duì)規(guī)制性協(xié)商的基本立場(chǎng)

規(guī)制性協(xié)商受到聯(lián)邦行政系統(tǒng)內(nèi)部的推崇。首先其被吸納為“重塑政府”計(jì)劃的一部分?！秴f(xié)商法》頒布后第三年，美國(guó)“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”(National Performance Review)發(fā)布題為“改進(jìn)規(guī)制系統(tǒng)”的報(bào)告，將規(guī)制性協(xié)商的優(yōu)點(diǎn)描述如下:對(duì)實(shí)體性規(guī)則的創(chuàng)新;縮減時(shí)間、金錢和成本;提高認(rèn)同度;促進(jìn)被規(guī)制主體和行政機(jī)關(guān)間的合作關(guān)系;避免潛在訴訟，并聲稱“總統(tǒng)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)采用規(guī)制性協(xié)商”?！?2〕Office of the Vice President，Accompanying Report of the National Performance Review:Improving Regulatory Systems，30(1993)．有了這份報(bào)告的背書，聯(lián)邦政府采取了一系列措施來拓展規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)用。

1993年發(fā)布的12866號(hào)總統(tǒng)令，要求每個(gè)行政機(jī)關(guān)都“擴(kuò)大合意機(jī)制的運(yùn)用來提高規(guī)制，比如協(xié)商性規(guī)章制定”?！?3〕Executive Order No．12866§6(a)，3 C．F．R．638，645(1994)．在其備忘錄中，督促行政機(jī)關(guān)“通過協(xié)商，而非命令，就發(fā)展合意性規(guī)章制定提供實(shí)質(zhì)性的努力”。并分別要求18個(gè)執(zhí)法部門和機(jī)關(guān)至少采用規(guī)制性協(xié)商通過一項(xiàng)規(guī)章制定，否則就解釋為什么這個(gè)方案不可行?！?4〕Memorandum for Executive Departments and Selected Agencies［and the］Administrator of the Office of Information and Regulatory Affairs，58 Fed．Reg．52，391(October 7，1993)．1995年后的綜合性規(guī)制改革時(shí)期，政府簽署備忘錄明確要求行政機(jī)關(guān)“拓展合意性規(guī)章制定的切實(shí)努力”，并“列出可能采取規(guī)制性協(xié)商的規(guī)章名單”?！?5〕President’s Memorandum on Regulatory Reform，Subject:Regulatory Reinvention Initiative，Pub．Papers 304，305(Mar．4，1995)．

2．指派專門機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)制性協(xié)商的督促和鼓勵(lì)

可以說，“美國(guó)行政會(huì)議”對(duì)規(guī)制性協(xié)商的制度推進(jìn)，居功至偉?！?6〕關(guān)于美國(guó)行政會(huì)議的功能、構(gòu)成和運(yùn)作，詳細(xì)的分析參見蘇苗罕:《行政程序改革的頂層機(jī)構(gòu)研究——以美國(guó)行政會(huì)議為例》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。作為對(duì)當(dāng)時(shí)行政僵化與規(guī)制失靈的應(yīng)對(duì)，其委托學(xué)術(shù)界展開替代性規(guī)章制定程序的討論，然后不遺余力地敦促規(guī)制性協(xié)商在實(shí)踐中加以運(yùn)用。其不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)制性協(xié)商實(shí)驗(yàn)進(jìn)行指導(dǎo)建議，并且對(duì)《協(xié)商法》的制定頒布發(fā)揮積極作用。此外，議會(huì)也曾給予美國(guó)行政會(huì)議一系列涉及技術(shù)的官方義務(wù)，包括編纂資料、清理信息、向議會(huì)報(bào)告、提供培訓(xùn)、向采取規(guī)制性協(xié)商的行政機(jī)關(guān)支付費(fèi)用(包括支付召集人、促進(jìn)人和委員會(huì)成員的費(fèi)用)。1995年，由于缺少經(jīng)費(fèi)，美國(guó)行政會(huì)議被撤銷，這些功能也就戛然而止?！?7〕Toni M．Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz．St．L．J．19，23(1998)1996年，《協(xié)商法》修改時(shí)要求總統(tǒng)能夠“指派一個(gè)機(jī)構(gòu)或者跨機(jī)構(gòu)委員會(huì)來敦促和鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)采用規(guī)制性協(xié)商”，當(dāng)時(shí)指派了根據(jù)12866號(hào)總統(tǒng)令所確立的規(guī)制工作組(Regulatory Working Group)?！?8〕Memorandum on Agency Use of Alternate Means of Dispute Resolution and Negotiated Rulemaking，1 Pub．Papers 664(May 1，1998)．

(三)規(guī)制性協(xié)商的制度運(yùn)用與實(shí)踐

1．制度框架明確之前的嘗試性實(shí)踐

在“規(guī)制性協(xié)商”的理論構(gòu)架被提出并獲得美國(guó)行政會(huì)議的鼎力推薦之后，職業(yè)安全與健康委員會(huì)(OSHA)和聯(lián)邦航空委員會(huì)(FAA)率先嘗試協(xié)商性規(guī)章制定程序。前者試圖采取協(xié)商方式起草一份關(guān)于職業(yè)安全領(lǐng)域“苯含量”的披露標(biāo)準(zhǔn)，后者則試圖采取協(xié)商方式推進(jìn)一項(xiàng)關(guān)于飛行員飛行和工作時(shí)間的規(guī)章修改?！?9〕Flight Time，Duty Time，＆Rest Requirements for Flight Crewmembers，48 Fed．Reg．21，339，21，340(1983)．不過，這兩次的規(guī)制性協(xié)商程序運(yùn)用尚屬雛形，更為持續(xù)且成效顯著的規(guī)制性協(xié)商，環(huán)保署實(shí)踐最多。比如違反清潔空氣法排放標(biāo)準(zhǔn)的處罰、〔60〕Control of Air Pollution from New Motor Vehicles and New Motor Vehicle Engines;Nonconformance Penalties for Heavy－Duty Engines and Heavy－Duty Vehicles，Including Light－Duty Trucks，50 Fed．Reg．9204(proposed Mar．6，1985)．新殺蟲劑安全測(cè)試的緊急例外，〔61〕Exemption of Federal and State Agencies for Use of Pesticides Under Emergency Conditions，50 Fed．Reg．13944(proposed April 8，1985)．均采用規(guī)制性協(xié)商程序作出，并被形容為在這種創(chuàng)新性方式影響下的成功典范。〔62〕Lawrence Susskind＆Gerard MacMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，142－65(1985);Henry H．Perritt，Jr．，Negotiated Rulemaking Before Federal Agencies:Evaluation of Recommendations by the Administrative Conference of the United States，74 Geo．L．J．1625，1667(1986)．不過也有學(xué)者質(zhì)疑規(guī)制性協(xié)商為制定非法的居民爐火排放標(biāo)準(zhǔn)推波助瀾。參見William Funk，When Smoke Gets in Your Eyes:Regulatory Negotiation and the Public Interest EPA’sWoodstove Standards，18 Envtl．L．55，57(1987)總體說來，《協(xié)商法》頒布之前規(guī)制性協(xié)商的實(shí)踐，依然屬于摸索階段，真正實(shí)施的次數(shù)和涉及的行政機(jī)關(guān)范圍都不是很多?！?3〕參見Cary Coglianese，Assessing Consensus:The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking，46 Duke L．J．1255，1277－1281(1997)．即便如此，這些嘗試為規(guī)制性協(xié)商的適用積累了經(jīng)驗(yàn)，也在某種意義上對(duì)《協(xié)商法》的最終出臺(tái)發(fā)揮了積極作用。

2．《協(xié)商法》頒布后規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)用

1990年《協(xié)商法》的頒布，為規(guī)制性協(xié)商模式付諸實(shí)踐提供了重要的制度契機(jī)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)最后10年間，聯(lián)邦機(jī)關(guān)共召集63個(gè)協(xié)商規(guī)制委員會(huì)，平均每年7項(xiàng)?！?4〕Jeffrey S．Lubbers，Achieving Policymaking Consensus:The(Unfortunate)Waning of Negotiated Rulemaking，49 S．Tex．L．Rev．987(2008)．雖然較之于浩瀚的聯(lián)邦行政規(guī)章頒布數(shù)量而言，規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)用比例并不高。不過規(guī)制性協(xié)商的基本定位在于解決那些復(fù)雜的、久未解決的規(guī)制問題，并非所有規(guī)章制定都適合規(guī)制性協(xié)商程序也是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)?！?5〕Thomas O．McGarity，Some Thoughts on“Deossifying”the Rulemaking Process，41 Duke L．J．1385，1439－40(1992)．

從布什就任的2000年開始，規(guī)制性協(xié)商的適用次數(shù)有所回落。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)從2001年至2007年，有22項(xiàng)規(guī)章制定通過規(guī)制性協(xié)商作出，相當(dāng)于每年3項(xiàng)，并且其中68%是基于法律的明確要求。實(shí)際上，布什總統(tǒng)確實(shí)公開表示過對(duì)協(xié)商性規(guī)則制定程序的支持。經(jīng)層層修改過12866號(hào)執(zhí)行令也都保留了促進(jìn)協(xié)商性規(guī)制程序的表述。〔66〕Jeffrey S．Lubbers，Achieving Policymaking Consensus:The(Unfortunate)Waning of Negotiated Rulemaking，49 S．Tex．L．Rev．987(2008)．

從另一方面看，因?yàn)橐?guī)制工作小組實(shí)際上在布什任期內(nèi)并不是一個(gè)實(shí)效性機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致沒有真正的主體被指派去敦促協(xié)商性規(guī)制的運(yùn)用。不過也有學(xué)者樂觀地指出，規(guī)制性協(xié)商極有可能迎來新的轉(zhuǎn)機(jī)，〔67〕Julia Kobick，Negotiated Rulemaking:The Next Step in Regulatory Innovation at the Food and Drug Administration?65 Food＆Drug L．J．425(2010)并且，議會(huì)也曾兩次采取行動(dòng)試圖恢復(fù)美國(guó)行政會(huì)議的重建工作?！?8〕議會(huì)分別于2004年和2007年的聯(lián)邦規(guī)制促進(jìn)法中，對(duì)美國(guó)行政會(huì)議進(jìn)行有期限的授權(quán)。不過因?yàn)橹T多原因最終都沒有成功。

3．規(guī)制性協(xié)商在州一級(jí)的運(yùn)用

除聯(lián)邦系統(tǒng)之外，不少州也通過頒布立法或規(guī)章的方式，鼓勵(lì)州機(jī)關(guān)運(yùn)用規(guī)制性協(xié)商程序。比如，德克薩斯州有明確的《德克薩斯州協(xié)商性規(guī)章制定法》，其要求每一個(gè)州衛(wèi)生部門優(yōu)先鼓勵(lì)規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)用。〔69〕Tex．Gov’t Code Ann．§531．0161(2007)．并且，規(guī)制性協(xié)商的運(yùn)用也有不少成功的例子，不少爭(zhēng)議較大且累積多年的規(guī)制問題，通過協(xié)商方式獲得了具有共識(shí)性的草案，比如馬薩諸塞州對(duì)于殘疾人準(zhǔn)入海事設(shè)施的規(guī)章;〔70〕J．W．Reitman＆A．R．Gosline，Transportation Planning Model for the Future:Maine’s Road from Referendum to Reform，Consensus(No．22)，at1，Public Disputes Network，Harvard Program on Negotiation，Apr．1994．愛達(dá)荷州關(guān)于反對(duì)水體退化的政策、〔71〕Idaho Water Antidegradation Successfully Mediated，4 Northwest Renewable Resources Center Newsletter1(1988)．通過規(guī)制性協(xié)商來發(fā)展關(guān)于處方的規(guī)則?！?2〕Idaho Code Ann．§37－2735(2009)．在德克薩斯州，土地辦公室采用規(guī)制性協(xié)商程序制定的“石油泄漏責(zé)任評(píng)價(jià)規(guī)章”、審計(jì)官辦公室采用規(guī)制性協(xié)商程序制定的“林地稅收評(píng)估指南”，都被認(rèn)為是成功的典范。〔73〕Andrew Bowman，Negotiated Rulemaking:A Consensus Building Approach to Environmental Regulation，28 St．B．Tex．Envtl．L．J．75(1998)．

五、規(guī)制性協(xié)商制度的啟示

美國(guó)的規(guī)制性協(xié)商模式起源于對(duì)“公告—評(píng)論”式規(guī)章制定程序的反思、對(duì)混合性程序的修正，以及對(duì)各類替代性方案的比較，最終將“面對(duì)面的利益主體協(xié)商機(jī)制”補(bǔ)充到“公告—評(píng)論”程序之中去。這是美國(guó)規(guī)制改革中少數(shù)幾個(gè)沒有引起“政治性阻力”(political hackles)的措施之一，也正因?yàn)槿绱?，其獲得了立法的承認(rèn)和行政實(shí)務(wù)界的關(guān)注?！?4〕Lawrence Susskind＆Gerard MaMahon，The Theory and Practice of Negotiated Rulemaking，3 Yale J．on Reg．133，143－146(1986)．

作為對(duì)“公告—評(píng)論”程序的補(bǔ)充，規(guī)制性協(xié)商是在原先以公共評(píng)論和反饋為基礎(chǔ)的公眾參與之上，加強(qiáng)利益主體對(duì)核心爭(zhēng)議展開面對(duì)面磋商的機(jī)制。無論是對(duì)“召集人”、“促進(jìn)人”還是“協(xié)商委員會(huì)”的獨(dú)特規(guī)定，都使得原有規(guī)章制定程序中的公眾參與機(jī)制走向明確化和聚焦化。對(duì)于我國(guó)行政立法而言，無論是對(duì)以《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》為典型的對(duì)公共參與要求的寬泛規(guī)定，還是對(duì)以《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》為典型的區(qū)分不同立法階段加強(qiáng)對(duì)公共參與規(guī)章制定的細(xì)化規(guī)定，乃至對(duì)采取特別立法要求的價(jià)格聽證或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽證，美國(guó)的規(guī)制性協(xié)商都提供了一套完全聚焦于協(xié)商機(jī)制落實(shí)的公共參與模式，具有較強(qiáng)的立法例對(duì)照和實(shí)踐參考的價(jià)值。

美國(guó)的規(guī)制性協(xié)商僅僅定位于解決那些復(fù)雜的規(guī)制決策，并且受制于多方要素的綜合考慮，呈現(xiàn)出“裁量性”的特點(diǎn)。〔75〕這也構(gòu)成學(xué)術(shù)界對(duì)于那些強(qiáng)制要求采取規(guī)制性協(xié)商的具體立法的批評(píng)。這表明，這些協(xié)商機(jī)制的運(yùn)作本身需要調(diào)動(dòng)龐大的資源。無論是對(duì)督促和鼓勵(lì)的專門機(jī)構(gòu)的委派、行政機(jī)關(guān)對(duì)于技術(shù)和信息資源的投入，還是對(duì)于雇傭和聘請(qǐng)獨(dú)立協(xié)調(diào)者以及協(xié)商主體的費(fèi)用，都需要比傳統(tǒng)“公告—評(píng)論”程序更多的成本?！?6〕Jeffrey S．Lubbers，Achieving Policymaking Consensus:The(Unfortunate)Waning of Negotiated Rulemaking，49 S．Tex．L．Rev．987(2008)．從這個(gè)意義上說，規(guī)制性協(xié)商的適用，既應(yīng)當(dāng)考慮到其成效和優(yōu)越性，又應(yīng)當(dāng)考慮到成本收益的均衡。尤其是將其適用聚焦于那些利益主體較為強(qiáng)勢(shì)、爭(zhēng)議相對(duì)復(fù)雜，尤其是長(zhǎng)久以來懸而未決的決策難題。因此，需要明確類似的決策困境，而那些寬泛的、偏重于形式意義的公眾參與機(jī)制是無法勝任的，必須投入相應(yīng)的社會(huì)和行政成本。這一點(diǎn)，對(duì)于解決我國(guó)部分群體性事件和具有一定社會(huì)影響的決策爭(zhēng)議，具有借鑒意義。