我國《環(huán)境保護法》修訂的法治時空觀

柯堅

在現(xiàn)代社會，良法之治是環(huán)境法治的基本前提和根本保證，它進而對環(huán)境立法提出了更高的要求。在我國環(huán)境法律體系中，試行于1979年、正式頒行于1989年的《環(huán)境保護法》處于基礎(chǔ)法、引領(lǐng)法的法律地位。近些年來，為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)制、社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，全國人大常委會展開《環(huán)境保護法》修訂工作，通過修訂《環(huán)境保護法》推動我國環(huán)境保護、環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進步成為基本的社會共識。

在2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議審議通過《環(huán)境保護法》修訂草案，如何理解與解讀修訂后的《環(huán)境保護法》成為政府、企業(yè)、學(xué)界和公眾所共同關(guān)注的一個熱點話題。本文試圖透過我國環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進步的法治時空二維視角，對《環(huán)境保護法》的修訂以及新修訂的《環(huán)境保護法》的相關(guān)問題進行分析和探討。

一、環(huán)境時刻:《環(huán)境保護法》修訂的社會政治契機與法治意蘊

(一)《環(huán)境保護法》修訂的社會政治契機

我國的改革開放取得了舉世矚目的經(jīng)濟成就。然而，以“資源(能源)高消耗、環(huán)境高污染”為特征的粗放型經(jīng)濟增長方式，以及環(huán)境法制基礎(chǔ)薄弱、公眾環(huán)境保護意識滯后等諸多原因的存在，也使我國面臨著環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源(能源)枯竭等諸多嚴(yán)重的環(huán)境問題。從公共媒體不斷披露的環(huán)境污染、生態(tài)破壞公共事件，以及社會公眾在日常生活中親身感受的霧霾天氣、飲用水不安全等嚴(yán)重的環(huán)境污染狀況，到國際社會對于中國環(huán)境問題及其區(qū)域性、全球性影響的關(guān)注，無不折射出當(dāng)今中國所面臨的現(xiàn)實與潛在的環(huán)境危機。

環(huán)境問題構(gòu)成了對我國社會、經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。國內(nèi)外的各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國已經(jīng)并且不斷地為環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題而付出沉重的社會、經(jīng)濟和環(huán)境代價。特別是隨著我國人口的繼續(xù)增長，實現(xiàn)2020年國民經(jīng)濟總量再翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)意味著，資源、能源的消耗將持續(xù)增長。如果不能有效地運用政策與法律手段，改變目前的粗放型的經(jīng)濟增長方式，踐行環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的科學(xué)發(fā)展觀，那么，環(huán)境問題將使國家在社會、經(jīng)濟發(fā)展的同時，難以避免地陷入環(huán)境危機的困境，社會、經(jīng)濟發(fā)展的成就也將為環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題所抵銷。

作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，我國當(dāng)前環(huán)境問題的突出特點在于其時間上、空間上的“壓縮性”、“共時性”和“復(fù)合性”。西方發(fā)達國家在其數(shù)百年工業(yè)化進程中，漸次發(fā)生了各種環(huán)境問題，并經(jīng)歷了從解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞的傳統(tǒng)環(huán)境問題到關(guān)注和應(yīng)對氣候變化、轉(zhuǎn)基因生物安全等新型的環(huán)境風(fēng)險問題的環(huán)境保護戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)變。我國在社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟起飛的過程中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、高科技產(chǎn)業(yè)興起的產(chǎn)業(yè)并存結(jié)構(gòu)，使得傳統(tǒng)意義上的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題與新型的環(huán)境風(fēng)險問題呈現(xiàn)出一種在時間與空間上的集中爆發(fā)態(tài)勢。這種狀況不僅令我國面臨著工業(yè)社會與后工業(yè)社會環(huán)境危機的雙重挑戰(zhàn)，而且，還意味著我國社會、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的回旋余地更小，運用政策與法律手段應(yīng)對和解決環(huán)境問題的難度在很大程度上要高于西方工業(yè)發(fā)達國家。

值得慶幸的是，面對環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、資源約束趨緊、新型環(huán)境風(fēng)險凸現(xiàn)等環(huán)境問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，環(huán)境問題逐漸進入我國最高決策層的政治議程，成為重大的政治議題和重大決策所關(guān)注的重要事項。最高決策層也先后提出了可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)環(huán)境友好型與資源節(jié)約型社會、建設(shè)生態(tài)文明等國家戰(zhàn)略與宏觀目標(biāo)。同時，環(huán)境問題也引發(fā)公眾高度關(guān)注，公眾環(huán)境保護意識和環(huán)境維權(quán)意識不斷增強、環(huán)境保護團體不斷萌生。這些變化都直接推動了環(huán)境保護、環(huán)境法治發(fā)展成為我國一項重要的社會政治與法律議題。

在風(fēng)云變化的當(dāng)代社會，環(huán)境問題的政治化、社會化是法治變革、環(huán)境法治形成與發(fā)展的先導(dǎo)和前奏。對于環(huán)境問題空前的社會政治關(guān)注，無疑為我國環(huán)境法制建設(shè)和法治進步提供了一個良好的政治基礎(chǔ)和社會前提。葉俊榮教授曾借用憲法變遷討論中有關(guān)憲法時刻(Constitutional Moment)的用語，提出環(huán)境基本立法及其社會政治討論的環(huán)境時刻(Environmental Moment)?！?〕參見葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載高鴻鈞，王明遠(yuǎn):《清華法治論衡》(第19輯)，清華大學(xué)出版社2013年版。它意指在全球、國家和地區(qū)等不同層面環(huán)境保護的社會政治生成的氛圍下，圍繞著環(huán)境基本立法的政治關(guān)注與社會討論對于推動與促進環(huán)境法治進步的特殊意義，以及對于提升與豐富環(huán)境法治內(nèi)涵的重要作用。當(dāng)前，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的大政方針，以對霧霾污染、PX項目紛爭、飲用水安全等環(huán)境公共事件的政府與社會關(guān)注為契機，借助修訂《環(huán)境保護法》的歷史機遇，使其能夠擔(dān)當(dāng)起保護中華民族生存和發(fā)展的自然生態(tài)根基的法治重任，這既是政府和社會需要關(guān)注的一個重大議題，也需要學(xué)界在環(huán)境法理論和實踐層面上進行深入的研究和探討。就這個意義而言，圍繞著《環(huán)境保護法》修訂的政治關(guān)注與社會討論，既契合了我國環(huán)境保護社會法律實踐的客觀要求，又催生了推動我國環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治發(fā)展的環(huán)境時刻。

(二)環(huán)境法治節(jié)點:《環(huán)境保護法》修訂的法治涵義意蘊

在法治社會中，環(huán)境立法無疑是應(yīng)對和解決環(huán)境問題的法治基礎(chǔ)和社會規(guī)范前提。圍繞著現(xiàn)實生活世界中環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護的社會實踐活動，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識社會現(xiàn)實問題、合理地識別與選擇法律問題、積極地回應(yīng)與解答現(xiàn)實問題和法律問題，并通過提高環(huán)境法的法律規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)控的功能和作用，推動和促進環(huán)境保護社會目標(biāo)的實現(xiàn)。〔2〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第6頁。特別是對于環(huán)境基本法、環(huán)境政策法、環(huán)境綜合法等不同形態(tài)的環(huán)境基本立法而言，由于其規(guī)定的是一個國家或地區(qū)環(huán)境保護的基本法律理念、總括性立法目的、基本法律原則、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系、基本法律制度、監(jiān)督管理體制等方面的內(nèi)容，以及與環(huán)境保護密切關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟、社會、科技等基本政策導(dǎo)向，因而能夠通過對環(huán)境基本價值的確立與選擇，以及整體、宏觀、長遠(yuǎn)的總體制度安排，為一個國家或地區(qū)應(yīng)對和解決環(huán)境問題提供基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的法治保障。

近些年來，我國環(huán)境法制建設(shè)快速發(fā)展的一個成功經(jīng)驗，就是從中央到地方、從國家到社會的政治推動和法制建構(gòu)過程。這種主要由中央政治權(quán)威推動的環(huán)境法治與環(huán)境法律制度建構(gòu)，有助于其快速、有效地形成和發(fā)展。但是，其存在的缺陷也是明顯的:一方面，由于環(huán)境立法缺乏充分的社會參與與社會共識，自上而下、由內(nèi)及外的社會政治過程使得環(huán)境立法作為一種法律規(guī)范欠缺必要的社會內(nèi)生性，也使得環(huán)境立法缺乏必要的社會理解、社會溝通和社會認(rèn)同的基礎(chǔ)，因而，該法律規(guī)范的實施需要更多地運用強制性與懲罰性手段;另一方面，在環(huán)境法律規(guī)范的執(zhí)行與實施過程中，基于我國特定的社會、經(jīng)濟語境和前提，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府、環(huán)境保護監(jiān)管者與其他政府相關(guān)部門、環(huán)境監(jiān)管者與環(huán)境被監(jiān)管者、環(huán)境被監(jiān)管者與環(huán)境利益相關(guān)者等主體之間的各種利益博弈，導(dǎo)致環(huán)境法律規(guī)范的實施難以避免地發(fā)生變形、扭曲甚至異化。

正是在這個意義上，環(huán)境時刻不僅意味著一個國家或地區(qū)制定環(huán)境基本立法的社會政治時機的成熟，它還意味著借助于制定環(huán)境基本立法的社會政治契機及其過程，通過政府、企業(yè)、利益相關(guān)者、社會團體、社會公眾等各種社會主體之間的對話、討論和商談，將環(huán)境法治的基本社會共識法定化、規(guī)范化，進而推動環(huán)境法治的進步與成熟。面對環(huán)境時刻的社會政治契機，環(huán)境基本立法的任務(wù)不僅在于基本環(huán)境法律理念、立法目的、基本法律制度與基本法律規(guī)范的確立及其社會促進;而且，其立法任務(wù)在于，在認(rèn)識和承認(rèn)參與環(huán)境保護與環(huán)境公共治理的各個主體的理性有限性的基礎(chǔ)上，創(chuàng)制一種保障公民基本環(huán)境權(quán)益、促進環(huán)境公共事務(wù)管理的開放性、多元性、參與性、協(xié)商性和包容性的民主化法律治理模式和政策框架。換言之，環(huán)境基本立法對于環(huán)境時刻的把握，意味著不能僅憑政治家、科學(xué)家、社會知識精英的一己之見、一家之言或者政府及其決策者的一廂情愿而做出環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護的公共決策，而是應(yīng)當(dāng)以社會對話、溝通、協(xié)商的法治與民主機制為基礎(chǔ)，通過制度化、程序化的公眾參與、意見表達與社會商談的社會建構(gòu)過程，孕育并形成關(guān)于個人的基本環(huán)境權(quán)益以及環(huán)境公共利益、環(huán)境公共價值的社會與政治共識，并為法律所確立的環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護的社會集體行動提供內(nèi)在的正當(dāng)性、合理性依據(jù)?！?〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第144、145頁。

自1989年《環(huán)境保護法》正式頒布以來，由于國家對于環(huán)境問題的逐步重視，環(huán)境立法已經(jīng)成為我國各個法律部門中立法最為活躍的領(lǐng)域之一?！?〕自1989年《環(huán)境保護法》頒布以來，我國先后制定和修訂了26部環(huán)境保護的專項立法，其范圍涵蓋污染防治、生態(tài)保護、資源利用與保護。其中，頻繁的法律修訂也成為環(huán)境立法另一個重要特征。以《水污染防治法》為例，自1984年第六屆全國人大常務(wù)委員會通過后，1996年、2008年分別對該法進行了修訂。然而，《環(huán)境保護法》作為環(huán)境法體系的引領(lǐng)法，卻一直沒有得到修訂。由于《環(huán)境保護法》頒布于我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變與社會管理轉(zhuǎn)型的改革開放早期，其具有較強的計劃經(jīng)濟體制色彩和封閉式的社會管制印記。同時，在當(dāng)時的特定歷史時期，環(huán)境保護法律理念尚未成熟，國家環(huán)境保護公共職責(zé)尚未明確，特別是公眾的環(huán)保意識、環(huán)境權(quán)利意識剛剛萌生，公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護公共事務(wù)的法律理念和制度幾乎處于空白狀態(tài)。隨著我國環(huán)境保護法制實踐的深入，1989年《環(huán)境保護法》的歷史局限性也越來越多地顯現(xiàn)出來。〔5〕在《環(huán)境保護法》修訂過程中，它引起了政府與社會各界的廣泛關(guān)注。例如，從1995年八屆全國人大三次會議到2011年十一屆全國人大五次會議，人大代表提出的關(guān)于修改《環(huán)境保護法》的議案共計78件。十一屆全國人大常委會將修改《環(huán)境保護法》正式列入了五年立法規(guī)劃的論證項目。參見環(huán)境保護部致全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于報送對〈環(huán)境保護法修正案(草案)〉意見和建議的函》(環(huán)函［2012］284號)，來源:http://www．mep．gov．cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778．htm，2014年2月23日訪問。

《環(huán)境保護法》的適時修訂及其最終通過，順應(yīng)了我國環(huán)境法制建設(shè)、環(huán)境法治進步的現(xiàn)實需要與長遠(yuǎn)需求。它規(guī)定了國家環(huán)境保護的基本法律理念、法律原則、法律制度、監(jiān)督管理體制等方面的內(nèi)容，在我國環(huán)境法體系中處于實際上的基本法的地位。其法律地位不僅應(yīng)當(dāng)高于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等單項環(huán)境污染防治立法，而且應(yīng)當(dāng)高于《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《環(huán)境影響評價法》等專門性、綜合性的環(huán)境立法。

二、環(huán)境法治空間:《環(huán)境保護法》修訂的理念與思路

(一)《環(huán)境保護法》修訂與環(huán)境法治空間

環(huán)境法是工業(yè)化、后工業(yè)化社會形態(tài)下形成和發(fā)展起來的新興法律領(lǐng)域。面對環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)代社會環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護社會實踐中的利益沖突和價值對立問題，探求并提供公平、合理、有效地解決環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護實踐中利益沖突和價值對立問題的法治之道。〔6〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第8頁。對于人類社會而言，環(huán)境問題是一個高度抽象化的整體性、時代性的人類社會面臨的共同危機;與此同時，在特定的社會語境下，環(huán)境問題又是矛盾復(fù)雜多變、利益形態(tài)各異的現(xiàn)實生活世界中的具體問題。正如有環(huán)境法學(xué)者所指出的，應(yīng)準(zhǔn)確把握環(huán)境法發(fā)展的時代背景和發(fā)展要求，認(rèn)清環(huán)境法興起現(xiàn)象背后時代的根本問題之所在，將具體問題投入當(dāng)代發(fā)展要求的大背景中予以考察，使環(huán)境法既能夠針對具體問題，又能夠形成有機系統(tǒng)與社會規(guī)范整體相融合。〔7〕參見李義松、吳國振:《論環(huán)境法學(xué)研究的當(dāng)代任務(wù)》，載《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第3期。

在這種認(rèn)識的前提下，環(huán)境法治空間是指在環(huán)境保護法律治理的基本理念下，從應(yīng)對環(huán)境問題的現(xiàn)實需要與長遠(yuǎn)挑戰(zhàn)的法律實踐要求出發(fā)，一個國家或地區(qū)環(huán)境保護法律所調(diào)整與涵蓋的社會關(guān)系范圍，不僅包括以環(huán)境立法為前提與載體的環(huán)境保護法律理念、法律目的、法律原則、法律制度和法律規(guī)范的法治拓展，也包括與環(huán)境保護密切相關(guān)的行政、社會、經(jīng)濟、科技等整體性、綜合性的政策、機制與措施，借助于環(huán)境立法所實現(xiàn)的法治化、規(guī)范化展開。在把握環(huán)境基本立法社會政治契機的基礎(chǔ)上，《環(huán)境保護法》的修訂需要在其社會的法治空間之維，創(chuàng)設(shè)一種國家環(huán)境管制與環(huán)境公共治理相互兼容、相互補充、相互促進的法律目標(biāo)、法律理念，以及法律制度的環(huán)境法治空間，進而達致環(huán)境立法的規(guī)范社會主體的環(huán)境行為、引導(dǎo)和規(guī)范國家行政和司法等部門執(zhí)行環(huán)境法律、保障公民與社會公眾的環(huán)境權(quán)益的立法目的。

《環(huán)境保護法》作為應(yīng)對和解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性環(huán)境立法，其修訂應(yīng)當(dāng)明確確立環(huán)境法治空間意識，合理設(shè)置法律調(diào)整范圍。在《環(huán)境保護法》修訂之始，有關(guān)部門確立了“有效修改”的法律修訂思路和技術(shù)路線，這種基本思路實際上回避了《環(huán)境保護法》作為環(huán)境基本立法的立法模式選擇問題，這種思路下的修法注定只能邁出一小步?！?〕參見汪勁:《〈環(huán)保法〉修改從“有限”實現(xiàn)“有效”必須解決的十大課題》，載《環(huán)境保護》2011年第11期。隨著《環(huán)境保護法》修訂和審議工作的進一步深入，在人大代表與社會各界的呼吁下，一種來自立法部門的建議是將《環(huán)境保護法》修正案草案修改為《環(huán)境保護法》修訂草案，并采用修訂方式對其進行全面的修改?！?〕在2013年11月《環(huán)境保護法》修正案草案進入三審之時，一些全國人大常委委員明確提出，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》制定較早，應(yīng)當(dāng)采用修訂方式對這部法律進行全面修改。為此，根據(jù)一些常委委員和代表的意見，全國人大法律委員會建議，將《環(huán)境保護法》修正案草案修改為《環(huán)境保護法》修訂草案。參見《將修正案草案修改為修訂草案》，來源:http://www．legaldaily．com．cn/index_article/content/2013－10/21/content_4947713．htm?node=5，2014年3月8日訪問。這個變化表明，有關(guān)立法部門已經(jīng)認(rèn)識到“有效修改”的法律修訂思路及其技術(shù)路線并不能滿足《環(huán)境保護法》修訂的實際需要。借助修訂《環(huán)境保護法》的契機，制定具有環(huán)境基本法或環(huán)境政策法性質(zhì)的《環(huán)境保護法》就越來越多地成為政府有關(guān)部門、學(xué)者和社會的共識。

在新《環(huán)境保護法》中，推進生態(tài)文明建設(shè)與促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展立法目的的增設(shè)、環(huán)境優(yōu)先的基本法律原則的確立、環(huán)境行政管制與行政處罰的加強、政府環(huán)境責(zé)任的強化、公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)的明確、公益訴訟的確立及其主體范圍的擴大、行政強制措施的增加、劃定生態(tài)保護紅線的要求、環(huán)境質(zhì)量健康影響的關(guān)注等，都在一定程度上使得《環(huán)境保護法》的修訂突破了“有限修訂”的思想束縛及其條條框框，增加了我國環(huán)境法制建設(shè)的力度，并較為合理地開創(chuàng)、拓展了環(huán)境法治空間。

(二)《環(huán)境保護法》修訂的開放性理念

環(huán)境法治空間能否開創(chuàng)與拓展，直接取決于環(huán)境基本立法是否具有開放性的立法理念。對于環(huán)境基本立法而言，正如葉俊榮教授所指出的，新興環(huán)境議題所帶來的挑戰(zhàn)不僅是管制及其有效性的問題，它還包括整體政策及法律原則的問題，以及對社會、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護等各種不同的利益訴求進行權(quán)衡、選擇、妥協(xié)與規(guī)劃。以環(huán)境政策性立法為其環(huán)境基本立法主張，葉俊榮教授進一步認(rèn)為，學(xué)者或許將政策性立法的作用定位在基本原則的確定或體系性的總則規(guī)定上，然而，政策性立法固然有確立原則的功能，卻不是靜態(tài)的規(guī)范，也不僅是在處理體制完整性的問題，其重要作用之一，便是通過平臺與機制的建立，促成市民社會的活絡(luò)與機關(guān)功能的強化，引導(dǎo)后續(xù)持續(xù)的討論與行動?！?0〕參見葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第7頁。因此，《環(huán)境保護法》的修訂對于環(huán)境法治空間的創(chuàng)制不能僅僅停留于立法時點的考慮，還必須為社會開啟后續(xù)環(huán)境保護的法治空間，提供政府與企業(yè)、社會公眾以及不同社會主體之間關(guān)于應(yīng)對和解決環(huán)境公共問題的論辯與對話的法治管道與平臺。因此，如何適應(yīng)我國環(huán)境保護法律實踐的需要，合理地構(gòu)筑環(huán)境法治的開放性空間，公平、有效、合理地應(yīng)對和解決環(huán)境問題，正是修訂《環(huán)境保護法》需要認(rèn)真思考與對待的一個根本性問題。

環(huán)境問題的社會公共性以及環(huán)境污染、生態(tài)破壞外部不經(jīng)濟性的存在，使得國家對于環(huán)境問題的干預(yù)與管制具有其正當(dāng)性理由，并成為市場經(jīng)濟體制國家克服市場失靈，保護公民合法環(huán)境權(quán)益、維護環(huán)境公共利益的基本手段。政府及其行政主管部門的權(quán)威及其掌握和控制的社會資源，使其成為維護環(huán)境公共利益的不二選擇。相對于一般社會主體而言，國家及其行政主管部門能夠超脫于各種利益沖突、價值紛爭之外，從維護環(huán)境公共利益的立場出發(fā)，進行相對客觀、中立的社會公共價值判斷，并能夠通過公正的社會公共決策和嚴(yán)格的行政監(jiān)督管理，實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益的社會公共目標(biāo)。由此，以自上而下的單向的、封閉的“命令—控制”(Command and Control)為基本特征的政府環(huán)境行政管制法律制度在一些國家和地區(qū)得以迅速地形成和發(fā)展。〔11〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第140頁。

盡管如此，以環(huán)境管制立法為基礎(chǔ)的環(huán)境行政管制模式在環(huán)境保護法律實踐中所暴露出來的缺陷和不足也是非常明顯的，它主要體現(xiàn)在三個方面:其一，政府失靈是社會公眾對行政管制模式的普遍擔(dān)憂，國家干預(yù)及其行政管制本身存在著政府權(quán)力尋租、政府公共決策被利益集團挾持等難以克服的缺陷;其二，行政管制模式對于管制手段和方法及其工具理性的過分依賴，往往不可避免地導(dǎo)致行政過程中對價值理性的忽視，甚至可能造成行政管制目的與行政管制手段之間的扭曲和異化;其三，相對于現(xiàn)實社會中的復(fù)雜環(huán)境問題，政府行政管制模式不僅存在著管理效能不高、知識欠缺和理性判斷能力不足的缺陷，而且過分的行政干預(yù)與控制還會導(dǎo)致相對人的消極應(yīng)付和社會公眾的懈怠。〔12〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第141頁。

認(rèn)識到國家環(huán)境行政管制對于解決環(huán)境問題所存在的缺陷和所暴露的不足，在社會公共事務(wù)管理民主化浪潮的推動下，環(huán)境公共治理(Environmental Governance)的政治與法律理念應(yīng)運而生。公共治理是當(dāng)代社會民主化背景下政府、社會與市場的多中心治理的社會管理思想和方法?！?3〕俞可平教授明確指出，缺乏公民社會基礎(chǔ)和參與的治理，不是“善治”，最多只是“善政”而已。參見俞可平:《中國公民社會的興起》，載俞可平主編:《治理與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第326頁。它是指“一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”。〔14〕參見［英］羅西瑙:《沒有政府統(tǒng)治的治理》，載《全球治理》1995年創(chuàng)刊號，劍橋大學(xué)出版社1995年版。公共治理代表了一種破解直接民主與代議制民主的二難選擇問題的新型社會公共事務(wù)治理模式，即在代議制的框架下增加公眾的直接民主，在公眾的直接民主基礎(chǔ)上發(fā)揮代議制民主的作用。〔15〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第144頁。公共治理旨在通過分散政府權(quán)力來集中民意，它要求在重新確立公共權(quán)力與公民權(quán)利的界限和范圍基礎(chǔ)上，充分彰顯公域之治的“公共性”，讓公共事務(wù)成為政府及其行政機構(gòu)和社會公眾共同關(guān)注、處理的對象。〔16〕參見羅豪才、宋功德:《公域之治的轉(zhuǎn)型——對公共治理與公法互動關(guān)系的一種透視》，載《中國法學(xué)》2005年第5期。

開放的環(huán)境公共事務(wù)管理與有效的公眾參與是環(huán)境公共治理的內(nèi)在要求。環(huán)境公共治理強調(diào)包括政府及其環(huán)境行政主管部門、行政相對人、利益相關(guān)者、專家和社會知識精英、環(huán)境保護社會團體以及社會公眾等不同社會主體都參與其中，并就環(huán)境公共事務(wù)進行平等對話、公平博弈和協(xié)商合作，從而實現(xiàn)環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護中各種利益訴求和價值主張的均衡與共贏。在環(huán)境公共治理過程中，各個社會主體之間的良性互動和社會合作不僅可以促進環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護的生態(tài)實踐理性的達成，而且還有助于凝聚環(huán)境公共治理的社會資源，形成公共治理的社會合力，推動環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護的社會公共治理目標(biāo)的實現(xiàn)。〔17〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第145頁。因此，《環(huán)境保護法》的修訂不是單純的環(huán)境行政管制制度的立法整合與強化，它還必須有效地創(chuàng)立與確立公民、法人、社會組織以及社會公眾參與環(huán)境保護社會公共事務(wù)的法律主體地位和法律權(quán)利，并合理地拓展環(huán)境公共治理的法治空間。

早在1983年，我國就將環(huán)境保護作為具有全局性、長期性和戰(zhàn)略性的基本國策。如果說在20世紀(jì)80年代初期政府和社會公眾對環(huán)境保護基本國策的含義缺乏真正了解的話，那么，環(huán)境問題在當(dāng)下中國全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，使得我們能夠?qū)Νh(huán)境保護基本國策及其法治意蘊有了更加深刻的認(rèn)識。雖然1989年《環(huán)境保護法》在一定程度上宣示了我國環(huán)境保護的目的、方針、政策，但是，在當(dāng)時的特定立法背景下，《環(huán)境保護法》具有較強的計劃經(jīng)濟體制下的環(huán)境行政管制色彩，它幾乎未涉及經(jīng)濟刺激手段和市場機制的運用，也談不上環(huán)境公共治理的開放性立法理念，以及環(huán)境保護的社會、經(jīng)濟和科技等政策維度的全方位考慮及其法律制度與機制的嵌入。

新《環(huán)境保護法》第4條明確規(guī)定“保護環(huán)境是國家的基本國策”，并提出“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源，保護和改善環(huán)境，促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”。當(dāng)前，在我國社會轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟轉(zhuǎn)制的過程中，需要以《環(huán)境保護法》作為推進生態(tài)文明建設(shè)，促進社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的法律目標(biāo)實現(xiàn)的基本法律依據(jù)。因此，《環(huán)境保護法》的修訂應(yīng)當(dāng)考慮在國家與社會、政府管制與市場調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種良性互動的環(huán)境保護理性關(guān)系，超越其行政監(jiān)督管理色彩過于濃厚的環(huán)境管制法的功能定位，使其成為一部能夠真正協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的總體關(guān)系、確立國家基本環(huán)境政策目標(biāo)和基本法律制度的環(huán)境基本立法。

(三)《環(huán)境保護法》修訂的整合性思路

《環(huán)境保護法》修訂的整合性思路，主要體現(xiàn)在環(huán)境行政管制的制度整合與環(huán)境公共治理的機制創(chuàng)新兩個方面。

1．環(huán)境行政管制的制度整合

當(dāng)代社會，環(huán)境問題涵蓋和涉及的領(lǐng)域極其廣泛，并呈現(xiàn)出強烈的整體性、關(guān)聯(lián)性特征。一方面，環(huán)境問題具有自然生態(tài)整體性，即各個環(huán)境因素與各種自然資源要素之間具有生態(tài)關(guān)聯(lián)性，它們共同構(gòu)成了人類生存與發(fā)展的自然生態(tài)與自然資源基礎(chǔ)。另一方面，環(huán)境問題具有社會整體關(guān)聯(lián)性，即環(huán)境問題發(fā)軔于社會、經(jīng)濟、科技等發(fā)展過程之中，它不僅與自然資源的開發(fā)、利用有著密切的關(guān)系，而且，在更廣泛的社會意義上講，環(huán)境問題也橫跨社會、經(jīng)濟和科技等各個領(lǐng)域。

當(dāng)今世界，隨著人類對環(huán)境問題的自然生態(tài)整體性和社會整體關(guān)聯(lián)性認(rèn)識的提高，各國、各地區(qū)的環(huán)境管制立法及其法律制度不斷地拓展其廣度和深度。環(huán)境管制立法及其法律制度的整合性演進主要體現(xiàn)在兩個方面。其一，環(huán)境管制立法涵蓋的范圍與社會關(guān)系的調(diào)整范疇隨著環(huán)境保護法律實踐的發(fā)展而不斷地擴大，即從最初對于污染受害者的法律關(guān)注與救濟以及對于大氣、水等單項環(huán)境污染的控制，擴展到對自然生態(tài)保護以及自然資源的開發(fā)、利用和保護的整合型環(huán)境行政管制。特別是隨著環(huán)境立法理念和目的由單純的環(huán)境保護和健康保護向社會、經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，環(huán)境行政管制所涵蓋的環(huán)境要素與自然資源事項呈現(xiàn)擴大化的趨向，環(huán)境行政管制的重心也從單純的環(huán)境污染控制向環(huán)境污染控制、自然生態(tài)保護與自然資源開發(fā)利用的整體化、綜合化的管制方向轉(zhuǎn)變。其二，由于環(huán)境問題通常是在對自然資源的不合理的開發(fā)、利用過程中產(chǎn)生的，而對自然資源開發(fā)、利用活動中產(chǎn)生的環(huán)境問題進行事前預(yù)防、源頭控制、全過程控制能夠更加經(jīng)濟、有效地應(yīng)對和解決環(huán)境問題，以環(huán)境影響評價制度、清潔生產(chǎn)法律制度為代表的預(yù)防性、全過程性的環(huán)境行政管制制度、方法和手段在環(huán)境立法中逐漸得以確立和強化。

環(huán)境行政管制關(guān)注的核心問題是效率。我國環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護與自然資源開發(fā)利用在管理體制上分屬于不同的行政主管部門，為了消除各個行政管制部門的矛盾沖突，解決實際監(jiān)督管理過程中政出多門的現(xiàn)象，整合環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護與自然資源開發(fā)利用是提高環(huán)境法實施效能的根本保證。各國、各地區(qū)的環(huán)境保護法律實踐表明，環(huán)境管制法律制度的整合能夠帶來環(huán)境保護社會實效和法律效能的提高。因而，修訂《環(huán)境保護法》的基本挑戰(zhàn)之一，就是在合理擴大環(huán)境管制法律調(diào)整的社會關(guān)系范疇和環(huán)境與資源事項范圍的基礎(chǔ)上，有效地進行環(huán)境管制法律制度的立法整合，創(chuàng)設(shè)并完善整合型環(huán)境管制法律制度。在《環(huán)境保護法》的修訂過程中，以環(huán)境法學(xué)界為主的社會各界人士普遍認(rèn)識到，《環(huán)境保護法》修訂必須對環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護以及自然資源的開發(fā)利用進行整體、綜合的立法關(guān)注和法律管制，從而提高環(huán)境保護的社會實效與法律效能。

新《環(huán)境保護法》明顯擴大了環(huán)境行政管制的范圍，并關(guān)注到了整合型環(huán)境行政管制制度的創(chuàng)設(shè)與完善。新修訂的《環(huán)境保護法》總則第5條明確規(guī)定了“預(yù)防為主、綜合治理”的基本法律原則，并在第三章“保護與改善環(huán)境”中增加了對自然生態(tài)保護與自然資源開發(fā)利用的環(huán)境管制范圍，特別是確立了在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的生態(tài)保護紅線劃定制度(第29條)。新修訂的《環(huán)境保護法》還完善和增加了一些環(huán)境管制法律制度，如環(huán)境規(guī)劃制度(第13條)，開發(fā)利用規(guī)劃與建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度(第19條)，“三同時”制度(第41條)，排污收費制度(第42條)，重點污染物排放總量控制制度(第44條)，排污許可管理制度(第45條)，嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰制度(第46條)，環(huán)境污染事故應(yīng)急制度(第47條)等。此外，新修訂的《環(huán)境保護法》增加和完善了一些涉及環(huán)境管制的基礎(chǔ)性法律制度和機制，如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度(第15條、第16條)，環(huán)境監(jiān)測制度(第17條)，環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制(第18條)，環(huán)境與資源調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度(第32條)，環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度(第39條)等。在環(huán)境污染防治、自然生態(tài)保護與自然資源開發(fā)利用的“大部制”改革趨勢下，這種立法變化反映了環(huán)境行政主管部門在未來需要更多地履行綜合性、整體性、基礎(chǔ)性的行政監(jiān)管職能。

為了增加環(huán)境行政法律管制的威懾力，新修訂的《環(huán)境保護法》同時強化了環(huán)境行政管制的法律手段與法律責(zé)任。這種立法變化具體地體現(xiàn)在四個方面:其一，修訂后的《環(huán)境保護法》增加了環(huán)境保護行政主管部門的查封、扣押等行政強制權(quán)力?！?8〕新《環(huán)境保護法》第25條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！逼涠?，該法加大了環(huán)境行政處罰的力度，特別是增加了環(huán)境污染按日計罰的行政處罰規(guī)定，試圖從根本上扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境法實施的“守法成本高、違法成本低”的不良狀況?！?9〕新《環(huán)境保護法》第59條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。同時，罰款處罰依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。”其三，修訂后的法律確立了超標(biāo)排放污染物的違法性，并賦予政府及其環(huán)境保護行政主管部門對于超標(biāo)排放污染物主體采取行政處罰措施的權(quán)力?！?0〕新《環(huán)境保護法》第60條規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施;情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！逼渌模摲ㄔ黾恿藢τ谝恍┹^為嚴(yán)重的環(huán)境污染行為作出治安處罰的銜接性規(guī)定?！?1〕新《環(huán)境保護法》第63條規(guī)定:“對嚴(yán)重的環(huán)境違法行為且尚不構(gòu)成犯罪的主管人員和其他直接責(zé)任人員，移送公安機關(guān)予以行政拘留。”比較而言，在環(huán)境保護行政監(jiān)督管理體制方面，新修訂的《環(huán)境保護法》僅僅作出了環(huán)境保護主管部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理、政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門依法對環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理的簡單規(guī)定(第10條)，這一規(guī)定明顯地不能適應(yīng)環(huán)境行政管制整合的制度要求。當(dāng)然，這種規(guī)定與我國環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的“大部制”改革方案尚未明朗的狀況有著一定的關(guān)系。

2．環(huán)境公共治理的機制創(chuàng)新

法治國家的環(huán)境保護法律實踐經(jīng)驗表明，環(huán)境公共治理既是當(dāng)代社會民主化背景下公域之治的內(nèi)在要求，也是應(yīng)對和解決環(huán)境公共性問題的必然選擇。環(huán)境公共治理試圖改變傳統(tǒng)的以政府為單一中心的、以政府行政管制為單一手段的環(huán)境保護監(jiān)督管理模式，代之以權(quán)威的多中心化、權(quán)力運行的多指向性的社會合作管理模式。環(huán)境公共治理不僅要求授予公民不受公共權(quán)力侵犯的消極權(quán)利，也要求授予其以更多的利益表達、價值訴求和發(fā)展機會的積極權(quán)利，并將社會公眾關(guān)于環(huán)境問題的對話、溝通與協(xié)商納入到法治化的渠道。環(huán)境公共治理主張通過上下互動的參與、交流和溝通，以及各個社會主體之間的協(xié)商與合作，對環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護實施社會公共治理。

長期以來，我國環(huán)境法制建設(shè)對于環(huán)境行政管制形成了強烈的路徑依賴，其暴露的缺陷與不足是非常明顯的。在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實社會語境下，松弛、低效甚至失效的環(huán)境行政監(jiān)督管理的事例不時出現(xiàn)。在這個背景下，以民主化、法治化為基礎(chǔ)，通過《環(huán)境保護法》的修訂推進我國環(huán)境公共治理，促進我國環(huán)境法治進步，成為判斷《環(huán)境保護法》修訂是否成功的一個重要標(biāo)桿。為此，除了整合并強化環(huán)境行政管制法律制度之外，修訂《環(huán)境保護法》還需要面向社會、經(jīng)濟、科技等政策維度，確立整合型的環(huán)境信息公開與公眾參與社會機制，環(huán)境保護宏觀調(diào)控與經(jīng)濟誘導(dǎo)機制，政府環(huán)境責(zé)任考核、問責(zé)與監(jiān)督機制，環(huán)境公共利益司法救濟機制等，促進我國環(huán)境基本立法從單一的環(huán)境管制法向體現(xiàn)環(huán)境公共治理要求的環(huán)境政策法、環(huán)境基本法的轉(zhuǎn)變。〔22〕對照我國臺灣地區(qū)的“環(huán)境基本法”，它從立法構(gòu)想的開始到實際的立法出臺，總共花費了30余年，并歷經(jīng)了“公害防治基本法”、“環(huán)境保護基本法”，乃至最終的“環(huán)境基本法”等不同的版本。關(guān)于臺灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法沿革，參見邱聰智:《公害法原理》，自版1987年版，第125－128頁。轉(zhuǎn)引自葉俊榮:《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載高鴻鈞，王明遠(yuǎn):《清華法治論衡》(第19輯)，清華大學(xué)出版社2013年版。

將環(huán)境公共治理納入到環(huán)境基本立法之中，最重要的挑戰(zhàn)之一就是如何建立理性、有效的環(huán)境公共治理多元法律機制?？疾煨滦抻喌摹董h(huán)境保護法》，它在一定程度上超越了對于環(huán)境行政管制的依賴性，并在確立生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等宏觀國家環(huán)境戰(zhàn)略與法律價值導(dǎo)向的前提下，初步建立了社會化、綜合化的環(huán)境公共治理的多元法律機制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，環(huán)境信息公開與公眾參與法律機制的創(chuàng)立。理性、有效的環(huán)境保護公眾參與，可以彌補市場經(jīng)濟體制和國家行政管制的不足，并促使環(huán)境公共事務(wù)決策與環(huán)境行政監(jiān)督管理能夠在更大程度上指向最大化的公共利益。〔23〕參見柯堅:《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第142頁。國內(nèi)外的環(huán)境保護社會實踐經(jīng)驗已經(jīng)充分表明，環(huán)境保護既需要充分發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護事務(wù)的積極作用，又需要通過公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法律權(quán)利的賦予與行使，推動政府環(huán)境行政權(quán)力行使的公開化、規(guī)范化和法治化?！董h(huán)境保護法》作為環(huán)境基本立法，它不僅需要規(guī)范和調(diào)整環(huán)境保護及相關(guān)行政監(jiān)督管理部門與行政相對人之間的行政法律關(guān)系，也需要整合與吸收公民、環(huán)境保護非政府組織、利害相關(guān)人、社會公眾等社會主體對于政府環(huán)境行政管制的監(jiān)督與環(huán)境公共決策的參與。因此，在《環(huán)境保護法》修訂的社會政策維度，需要建立環(huán)境信息公開與公眾參與法律機制，以有效整合與運用環(huán)境保護的社會力量與社會資源。

新修訂的《環(huán)境保護法》總則第5條確立了環(huán)境保護公眾參與的基本法律原則，并在第五章專設(shè)“信息公開和公眾參與”的規(guī)定。該章第53條開宗明義:公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。同時，各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。該章第57條實際上還規(guī)定了公民、法人和其他組織對于環(huán)境違法行為的檢舉權(quán)。環(huán)境信息知情權(quán)既是公開、透明、民主的環(huán)境行政監(jiān)督管理與環(huán)境公共決策的基本要求，也是公眾參與環(huán)境保護公共事務(wù)的根本保證。新修訂的《環(huán)境保護法》分別規(guī)定了政府環(huán)境保護與相關(guān)行政主管部門、重點排污單位的環(huán)境信息公開責(zé)任(第54條、第55條)，以及未履行環(huán)境信息公開法律責(zé)任的政府主管部門與重點污染單位責(zé)任人所分別承擔(dān)的相應(yīng)法律處分與法律處罰?！?4〕參見新《環(huán)境保護法》第68條第7項、第62條。比較而言，修訂后的《環(huán)境保護法》對于環(huán)境信息公開的規(guī)定較為詳盡，而關(guān)于公眾參與的法律規(guī)定則明顯缺乏，除了環(huán)境影響評價涉及公眾參與之外，基本上無其他實質(zhì)性的法律規(guī)定。

其二，環(huán)境保護宏觀調(diào)控與經(jīng)濟誘導(dǎo)法律機制的完善。在社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的宏觀層面，環(huán)境問題取決于一個國家或地區(qū)的生產(chǎn)和消費方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)格局、自然資源(能源)消耗方式，環(huán)境保護法律規(guī)制的社會實效和法律效能也受之影響。因此，把環(huán)境保護要求納入相關(guān)的社會經(jīng)濟發(fā)展與自然資源開發(fā)利用的宏觀決策之中，是解決環(huán)境問題的根本性要求。為此，政府需要超越單純的以直接控制、強制命令為特征的環(huán)境行政管制的法律理念和模式，輔之以宏觀調(diào)控、經(jīng)濟誘導(dǎo)等整體調(diào)節(jié)、間接管理的政策、法律理念與模式，進而有效發(fā)揮政府對社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的宏觀調(diào)控與總體協(xié)調(diào)職能。

新修訂的《環(huán)境保護法》完善了環(huán)境保護的宏觀調(diào)控與經(jīng)濟誘導(dǎo)法律機制，并在一定程度上體現(xiàn)了政府環(huán)境保護行政向環(huán)境保護宏觀調(diào)控的提升與創(chuàng)新。新修訂的《環(huán)境保護法》第13條明確要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并且規(guī)定了環(huán)境保護規(guī)劃與國民經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制，以及環(huán)境保護規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，旨在實現(xiàn)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展以及自然資源開發(fā)利用決策的綜合化、一體化。此外，修訂后的法律還規(guī)定了財政資金投入保障(第8條)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(第19條)、生態(tài)補償(第31條)、環(huán)境責(zé)任保險(第52條)等宏觀調(diào)控與經(jīng)濟誘導(dǎo)的法律制度與機制導(dǎo)向。

令人遺憾的是，在修訂的《環(huán)境保護法》中，幾乎沒有規(guī)定環(huán)境稅改革、區(qū)域限批等具有宏觀調(diào)控性質(zhì)的法律機制，生態(tài)補償、環(huán)境責(zé)任保險等法律修訂已涉及的一些環(huán)境保護宏觀調(diào)控與經(jīng)濟誘導(dǎo)法律機制的規(guī)定也尚不充分，還有一些法律機制的規(guī)定甚至存在著一些明顯的問題。如該法第13條“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以及國務(wù)院環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護規(guī)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)并公布實施”的規(guī)定，似與該法第5條確立的環(huán)境保護優(yōu)先的基本法律原則相違背。同樣，該法第13條規(guī)定的“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)并公布實施。環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”的條款，并未在環(huán)境保護規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間確立相互銜接的主次關(guān)系。

其三，政府環(huán)境責(zé)任及其監(jiān)督法律機制的確立。平衡監(jiān)管者與被監(jiān)管者的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，讓社會公眾參與環(huán)境行政監(jiān)管的監(jiān)督，建立具有可歸責(zé)性的政府環(huán)境責(zé)任及其監(jiān)督法律機制，是公平、合理、有效的環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進步的基本要求。在明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)之上，〔25〕參見新《環(huán)境保護法》第6條第2款。修訂后的《環(huán)境保護法》確立了國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，并要求考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開?！?6〕參見新《環(huán)境保護法》第26條。同時，該法第27條還規(guī)定了縣級以上人民政府向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況，以及重大環(huán)境事件的報告制度。

其四，環(huán)境公共利益司法救濟機制的創(chuàng)設(shè)。環(huán)境法治離不開公正、公開的環(huán)境司法，公眾環(huán)境權(quán)益的法律保障也離不開有效的環(huán)境司法機制。相對于環(huán)境行政管制而言，環(huán)境司法在我國環(huán)境法治中一直處于相對薄弱的環(huán)節(jié)。在《環(huán)境保護法》的修訂過程中，處理好環(huán)境行政與環(huán)境司法的關(guān)系，提升環(huán)境司法功能，發(fā)揮法院在解決環(huán)境爭議中的裁判作用，拓展環(huán)境司法監(jiān)督、環(huán)境司法審查與環(huán)境司法救濟的途徑和渠道，成為了社會各界的一致呼聲。由于環(huán)境公益訴訟具有啟動環(huán)境司法、環(huán)境司法機制的特殊意義和作用，因此，在《環(huán)境保護法》修訂中，圍繞著環(huán)境公益訴訟能否納入、如何納入《環(huán)境保護法》的問題，一直是立法關(guān)注與爭議的焦點。

得益于新《民事訴訟法》第55條確立的民事公益訴訟制度，新修訂的《環(huán)境保護法》第58條明確地規(guī)定了我國環(huán)境公益訴訟的主體資格與針對事項，規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。該條規(guī)定無疑開啟了我國環(huán)境公共利益司法救濟機制，它對于推動我國環(huán)境司法乃至環(huán)境法治進步具有重要的實踐意義。當(dāng)然，環(huán)境公共利益司法救濟機制還有待于在實踐中不斷地探索和完善，其運行效果也有待于實踐的檢驗。

三、結(jié)語

縱觀人類文明發(fā)展史，我們當(dāng)下對于自然環(huán)境的改造規(guī)模、對于自然生態(tài)與自然資源的影響范圍，以及我們不得不直面的環(huán)境問題和生態(tài)挑戰(zhàn)，都是史無前例的?！董h(huán)境保護法》的修訂處于我國環(huán)境保護、環(huán)境法制建設(shè)與環(huán)境法治進步的時空交匯點，它直接關(guān)系到中華民族賴以生存和發(fā)展的自然生態(tài)根基與自然資源基礎(chǔ)的法律保障。鑒于《環(huán)境保護法》在我國環(huán)境法體系中具有基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性的特殊法律地位，站在歷史與現(xiàn)實的時空二維視域，把握環(huán)境時刻、立足環(huán)境法治節(jié)點、拓展環(huán)境法治空間，理性、清醒而不失熱忱地構(gòu)筑中華民族的綠色法治屏障，既是國家的責(zé)任，也是公民的期盼。

回顧《環(huán)境保護法》的修訂過程，它傾注了政府、公眾、學(xué)界等社會方方面面的集體智慧與共同努力?！董h(huán)境保護法》的最終通過與頒布固然重要，對于中華民族的生存與發(fā)展共同體而言，整個《環(huán)境保護法》修訂過程中所凝結(jié)的對環(huán)境價值的認(rèn)同和環(huán)境保護的社會共識更是一筆寶貴財富。