論旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的利益平衡

楊國平

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

論旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的利益平衡

楊國平

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的直接利益相關(guān)者有地方政府、景區(qū)經(jīng)營者、景區(qū)內(nèi)自然資源的所有者和經(jīng)營者、景區(qū)內(nèi)居民、旅游者等。在利益相關(guān)者之間合理分配旅游景區(qū)經(jīng)營利益，滿足各利益相關(guān)者的利益訴求，避免矛盾沖突，是保持景區(qū)持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)景區(qū)資源有效利用和生態(tài)保護雙重目標的關(guān)鍵。

旅游景區(qū)；市場化；利益平衡

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，旅游資源的配置也不例外。目前，我國旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營如火如荼，有些景區(qū)甚至成功上市。但同時，反對和質(zhì)疑的聲音也一直伴隨左右，特別是自然資源型旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營，容易造成生態(tài)環(huán)境的破壞。這里論述的旅游景區(qū)主要是針對自然資源型旅游景區(qū)。在旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營中，涉及眾多利益相關(guān)者，各利益相關(guān)者之間有時會發(fā)生利益沖突，合理分配旅游景區(qū)經(jīng)營利益，滿足各利益相關(guān)者的利益訴求，避免矛盾沖突，是保持景區(qū)持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)景區(qū)資源有效利用和生態(tài)保護雙重目標的關(guān)鍵。

一、旅游景區(qū)市場化經(jīng)營及其利弊分析

目前，我國旅游景區(qū)的管理體制和經(jīng)營體制正不斷發(fā)生重大變革。政府直接經(jīng)營管理旅游景區(qū)，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的經(jīng)營管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展要求，引入外部資本，對旅游景區(qū)進行市場化運作已成為旅游景區(qū)經(jīng)營的常態(tài)。旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營有多種模式，其核心是引入或建立獨立的市場主體來開發(fā)經(jīng)營旅游景區(qū)。但有些旅游資源具有“唯一性”、“不可再生性”等特點，旅游資源的開發(fā)利用往往涉及生態(tài)環(huán)境保護、社會公共利益等問題，所以，旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營有利有弊。

旅游景區(qū)的開發(fā)需要大量的資金，市場化經(jīng)營可以解決旅游景區(qū)特別是偏遠貧窮地區(qū)旅游開發(fā)資金不足的問題，通過市場化經(jīng)營可以有效促進旅游景區(qū)周邊經(jīng)濟的發(fā)展。毋容置疑，市場經(jīng)濟條件下旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是可以分離的，出讓經(jīng)營權(quán)可以盤活旅游資源，促進經(jīng)濟效益，同時協(xié)調(diào)資源開發(fā)與保護的矛盾。“在國家政策和法律允許的前提下,旅游資源的所有者將旅游資源作為一種資本形態(tài),與貨幣資本、實物資本、人力資本等一起投入到旅游開發(fā)活動中,進行市場化的開發(fā)、經(jīng)營、運作和管理,從而帶來良好的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益,使旅游資源實現(xiàn)價值增值,而旅游資源的所有者也從中獲得經(jīng)營收益?！盵1]

市場化經(jīng)營的最根本追求是市場主體自身利益的最大化，而旅游資源的開發(fā)利用要兼顧旅游資源的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值及文化價值。有些旅游資源由于其脆弱性和重要性，需要特殊保護，完全市場化勢必造成嚴重的生態(tài)破壞或者文化價值的滅失。即使是西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家，旅游景區(qū)的經(jīng)營也并非完全市場化。如美國的國家公園大多數(shù)由聯(lián)邦政府直接掌握產(chǎn)權(quán)，國家公園的管理者不能將資源作為生產(chǎn)要素投入而牟利，國家公園的主要資金來源是政府財政支出。在經(jīng)營機制上，其經(jīng)營權(quán)僅限于副業(yè)，如提供后勤服務(wù)及旅游紀念品等。在澳大利亞，國家公園運營的中心問題是有關(guān)環(huán)境目標的實現(xiàn)而不是營利，即使有些經(jīng)營者有營利，也會把利潤用于改善環(huán)境目標?？梢姡谑袌鼋?jīng)濟比較發(fā)達的國家，旅游景區(qū)的經(jīng)營卻并非完全市場化。我國旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營也應(yīng)該是有條件有限度的，過分強調(diào)旅游資源的市場化，勢必會破壞旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

二、旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的利益相關(guān)者及其利益訴求

(一)旅游景區(qū)經(jīng)營者

旅游景區(qū)的經(jīng)營者是對旅游景區(qū)進行開發(fā)和整體經(jīng)營的主體，是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的載體，其作為旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的直接利益相關(guān)者自不待言。旅游景區(qū)的旅游收益首先體現(xiàn)為旅游經(jīng)營者的收益，然后由景區(qū)經(jīng)營者再分配給其他利益相關(guān)者。旅游景區(qū)經(jīng)營者作為經(jīng)濟人，其本質(zhì)追求是自身利益的最大化，但其在追求自身利益最大化的同時，必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。

旅游景區(qū)的經(jīng)營者屬于旅游法所規(guī)定的旅游經(jīng)營者之一，主要表現(xiàn)為企業(yè)。但我國旅游法規(guī)定的旅游經(jīng)營者不僅包括旅游景區(qū)的經(jīng)營者，還包括旅行社等其他參與旅游經(jīng)營的主體，這些經(jīng)營主體不直接參與旅游景區(qū)經(jīng)營收益分配和收益創(chuàng)造，只是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的間接利益相關(guān)者。

在旅游景區(qū)的經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部，還存在另一種利益相關(guān)者即旅游經(jīng)營企業(yè)的出資人，就是將資金投入到旅游景區(qū)經(jīng)營企業(yè)的自然人、法人或合伙企業(yè)等，其和旅游經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系就是出資者(股東)和企業(yè)(公司)的關(guān)系。從股權(quán)出資關(guān)系上來說，旅游經(jīng)營企業(yè)的利益訴求本質(zhì)上就是出資者的利益訴求，旅游經(jīng)營企業(yè)所獲取的利益最終要分配給其出資者。所以，出資者也屬于旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的利益相關(guān)者，但出資者只屬于間接利益相關(guān)者，不屬于直接利益相關(guān)者。

(二)地方政府

我國的絕大多數(shù)旅游景區(qū)從整體上屬于國家所有，由地方政府代表國家行使旅游景區(qū)的所有權(quán)和管理權(quán)，地方政府理所當然是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的直接利益相關(guān)者。通過景區(qū)的市場化經(jīng)營，增加地方財政收入、促進地方就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展是地方政府首先追求的目標。同時，地方政府還肩負著生態(tài)保護的責(zé)任。所以，在旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營中，地方政府不僅有經(jīng)濟上的利益訴求，還有生態(tài)保護上的利益訴求。地方政府代表國家行使旅游景區(qū)的所有權(quán)和管理權(quán)，實質(zhì)上是代表人民行使權(quán)利。地方政府下屬的景區(qū)管理機構(gòu)及資源管理機構(gòu)，它們在旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營中往往有自己的利益訴求，但本質(zhì)上，它們的利益訴求在整體上歸屬于地方政府的利益訴求。

(三)旅游景區(qū)內(nèi)自然資源的所有者和經(jīng)營者

在旅游景區(qū)內(nèi)部，分布著權(quán)屬不同的自然資源，這些自然資源除了屬于國家所有外，還有些屬于集體所有(如景區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的林地等)或個人所有(如景區(qū)內(nèi)個人所有的林木等)。有些自然資源如森林資源，本身就是重要的旅游資源，對旅游景區(qū)的形成和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。這些自然資源有些所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一，有些所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，依法或依約由不同的主體經(jīng)營。這樣，在景區(qū)內(nèi)，除了旅游景區(qū)經(jīng)營主體外，還存在著自然資源的經(jīng)營主體，如國有或集體林場。這些自然資源的經(jīng)營主體一般先于旅游景區(qū)經(jīng)營主體存在。自然資源經(jīng)營主體在于利用自然資源本身的價值，而旅游經(jīng)營主體在于利用自然資源的旅游價值。

旅游景區(qū)的經(jīng)營一方面要利用這些自然資源創(chuàng)造旅游價值，另一方面，旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營也對這些自然資源的再生及利用造成影響，直接影響到資源所有者和經(jīng)營者的權(quán)益，所以，他們也是景區(qū)市場化經(jīng)營中的直接利益相關(guān)者。自然資源所有者和經(jīng)營者的利益訴求本質(zhì)上是經(jīng)濟上的。由于自然資源本身的特性，自然資源所有者和經(jīng)營者經(jīng)濟上的利益訴求不僅涉及資源的現(xiàn)實利用，還涉及資源的永續(xù)利用，其不僅關(guān)注資源的現(xiàn)實開發(fā)，還關(guān)注資源的長久保護。

(四)旅游景區(qū)內(nèi)居民

旅游景區(qū)的開發(fā)和經(jīng)營，直接影響了景區(qū)內(nèi)居民的生存方式和生活方式。旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營，可以給他們創(chuàng)造更多就業(yè)機會。旅游開發(fā)改善了景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，讓他們與外界的聯(lián)系更通暢，他們是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的受益者。但同時，旅游景區(qū)的開發(fā)，影響了他們寧靜的生活環(huán)境，改變了他們傳統(tǒng)的生活方式，甚至造成環(huán)境污染和資源的破壞，他們也可能是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的受害者。所以，旅游景區(qū)內(nèi)居民也是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的直接利益相關(guān)者，他們的利益訴求不僅有經(jīng)濟上的，更有生態(tài)上的。

(五)旅游者

我國旅游法并沒有明確界定什么是旅游者。世界旅游組織對旅游者有一個定義:“ 任何因消遣、閑暇、度假、體育、商務(wù)、公務(wù)、會議、療養(yǎng)、學(xué)習(xí)和宗教的目的，而在其居住國，不論國籍如何，所進行的24小時以上、一年以內(nèi)的旅行人均視為國內(nèi)旅游者。”[2]旅游者是旅游景區(qū)經(jīng)營收益的主要來源，是旅游景區(qū)經(jīng)營收益的主要創(chuàng)造者。在旅游消費中，旅游者和旅游經(jīng)營者(包括景區(qū)經(jīng)營者)發(fā)生消費合同法律關(guān)系。旅游者不參與旅游景區(qū)經(jīng)營利益的分配，但其參與旅游景區(qū)經(jīng)營收益的創(chuàng)造，且旅游者作為旅游產(chǎn)品的消費者，其支付景區(qū)門票等代價后，需要獲得相應(yīng)的旅游服務(wù)和旅游享受。從這個意義上，旅游者也是旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中的直接利益相關(guān)者，其利益訴求并非經(jīng)濟上的，而是生態(tài)上及服務(wù)上的。

三、旅游景區(qū)市場化經(jīng)營中利益相關(guān)者的利益沖突與平衡

在旅游景區(qū)的市場化經(jīng)營中，利益相關(guān)者之間的矛盾沖突主要表現(xiàn)為旅游景區(qū)經(jīng)營者與地方政府、自然資源的所有者和經(jīng)營者、當?shù)鼐用?、旅游者之間的沖突。旅游景區(qū)經(jīng)營者是景區(qū)市場化經(jīng)營中矛盾沖突的焦點。

景區(qū)的經(jīng)營者和地方政府的利益沖突首先表現(xiàn)為利益分配上的沖突，平衡二者收益分配關(guān)系主要靠市場的手段即嚴格按照雙方之間的協(xié)議分配景區(qū)收益，但要防止國有資產(chǎn)的流失。為此，地方政府在出讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)時必須嚴格評估景區(qū)的價值，確定合理的利益分配比例。景區(qū)的經(jīng)營者與地方政府的利益沖突其次表現(xiàn)為生態(tài)保護上的沖突。景區(qū)經(jīng)營者為了追求經(jīng)營利益的最大化，往往會過度開發(fā)旅游資源，而地方政府又負有生態(tài)保護的職責(zé)，二者因此會發(fā)生沖突。景區(qū)經(jīng)營者要嚴格遵守自然資源生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法規(guī)，地方政府對其違法行為要嚴格執(zhí)法，不能因地方政府也從景區(qū)收益中獲利而有所偏袒，但也要防止地方政府及相關(guān)部門對景區(qū)經(jīng)營者的不當干預(yù)。保護景區(qū)經(jīng)營者的利益首先要保護經(jīng)營者的合法經(jīng)營主體地位。景區(qū)經(jīng)營者作為市場經(jīng)營主體，依法享有自主經(jīng)營的權(quán)利，其從旅游經(jīng)營中獲得的收益是基于合法的投資和契約關(guān)系。按照市場經(jīng)濟的法則辦事，保護合法投資，嚴格履行契約，是保護旅游景區(qū)經(jīng)營者利益的關(guān)鍵。

對旅游景區(qū)的開發(fā)和經(jīng)營，必然會影響景區(qū)內(nèi)自然資源的所有者和經(jīng)營者的利益，他們之間會因此而發(fā)生利益沖突。為了避免沖突，景區(qū)的經(jīng)營者開發(fā)景區(qū)需要占用或征用景區(qū)內(nèi)自然資源的，要和自然資源的所有者簽訂協(xié)議，按照市場化的手段給予適當?shù)难a償，同時不能違反森林法等有關(guān)法律法規(guī)。景區(qū)開發(fā)經(jīng)營造成自然資源破壞的，景區(qū)經(jīng)營者要依法恢復(fù)或補償。為了景區(qū)自然資源的利用和保護相協(xié)調(diào)，旅游景區(qū)原有的自然資源經(jīng)營主體可以有條件地成為景區(qū)經(jīng)營主體，但景區(qū)經(jīng)營主體一般不能替代原來的自然資源經(jīng)營主體。

景區(qū)居民與景區(qū)經(jīng)營者之間的沖突主要發(fā)生在旅游開發(fā)中。在開發(fā)經(jīng)營旅游景區(qū)時，不僅要保護景區(qū)內(nèi)居民的生存利益，還要保護其生態(tài)利益。要避免旅游景區(qū)開發(fā)過程中對景區(qū)居民所有權(quán)的侵害。必須明確，旅游景區(qū)的市場化開發(fā)和經(jīng)營本質(zhì)上是一種市場行為，征收征用居民的土地房屋林木等必須借助市場的力量，不能借公共利益之名采取強制性的手段。旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營不能破壞景區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，對因為開發(fā)導(dǎo)致居民居住環(huán)境破壞的，必須給予補償。旅游經(jīng)營企業(yè)在雇用勞動者時要優(yōu)先雇用景區(qū)居民。

旅游者和景區(qū)經(jīng)營者之間通過旅游消費合同建立旅游消費與服務(wù)法律關(guān)系。旅游者與景區(qū)經(jīng)營者之間的利益沖突主要發(fā)生在履行旅游消費合同中。協(xié)調(diào)平衡二者之間的利益沖突，首先要合理確定旅游景區(qū)的門票價格及景區(qū)內(nèi)各項服務(wù)的價格，其次要保護旅游者依法應(yīng)當享有的各項權(quán)利。

[1] 劉濱誼,張琳.旅游資源資本化的機制和方法 [J].長江流域資源與環(huán)境,2009(9).

[2] 曾堅.讓權(quán)利不止于風(fēng)景:論旅游者權(quán)利的實現(xiàn)[J].旅游學(xué)刊,2013(8).

(責(zé)任編輯：王菊芹)

OntheBalanceofInterestsofTourismScenicAreainMarketizedOperations

YANG Guo-ping

(LawSchoolofCivilandEconomy,HenanUniversityofEconomicsandLaw,Zhengzhou450000,China)

In marketized operations, direct stakeholders include local government, operator of scenic area ,owners and operators of the natural resources in scenic areas, residents in scenic area, tourists and other. To fairly distribute the interests of scenic area between stakeholders, to meet the appeal of stakeholders and to avoid conflict is a key to keep sustainable development, realize the double target of resources utilization and ecological protection in scenic areas.

tourism scenic area; marketization; balance of interests

2014-02-10

2013年度河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《生態(tài)文明背景下旅游景區(qū)市場化經(jīng)營的法律規(guī)制》(2013BFX018)的階段性成果

楊國平(1971—)，男，河南信陽人，河南財經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授。

F590.1

： A

： 1008—4444(2014)05—0032—03