論政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的行政行為及其法律控制

于楊曜

（華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 20023）

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要相應(yīng)的法律政策與制度的促進(jìn)和保障才能健康發(fā)展，更需要發(fā)揮政府在推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)中的引導(dǎo)與規(guī)范作用。其中的原因就在于，氣候變化全球變暖問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)質(zhì)是使用含碳能源產(chǎn)生的二氧化碳的排放帶有“負(fù)外部性”效應(yīng)，而目前沒有人去承擔(dān)由此產(chǎn)生氣候變化帶來的成本。因此，這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要法律安排國(guó)家、政府、企業(yè)和公眾合理承擔(dān)各自的減排責(zé)任也就成為必要，否則，很容易釀成“公地悲劇”，無法實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。因此，本文將從政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的的責(zé)任入手，探討政府如何行為，是一個(gè)非常有意義的課題。

一、政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的法律責(zé)任

總體說來所謂的“低碳經(jīng)濟(jì)”(Low-carbon Economy)是指依靠技術(shù)創(chuàng)新和法律政策措施，旨在減少排放溫室氣體以實(shí)現(xiàn)減緩氣候變暖的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?！澳壳按蠖鄶?shù)學(xué)者認(rèn)同的內(nèi)涵主要包括三方面：（1）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于降低單位能源消費(fèi)量的碳排放量（即碳強(qiáng)度），通過碳捕捉、碳封存、碳蓄積降低能源消費(fèi)的碳強(qiáng)度，控制二氧化碳排放量的增長(zhǎng)速度。（2）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與由能源消費(fèi)引發(fā)的碳排放脫鉤，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與碳排放錯(cuò)位增長(zhǎng)，通過能源替代、發(fā)展低碳能源和無碳能源控制經(jīng)濟(jì)體的碳排放彈性，并最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的碳脫鉤。（3）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于改變?nèi)藗兊母咛枷M(fèi)傾向和碳偏好，減少化石能源的消費(fèi)量，減緩碳足跡，實(shí)現(xiàn)低碳生存?！雹傩於?《低碳經(jīng)濟(jì)：中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇》，《市場(chǎng)周刊·理論研究》2010年第5期。從其內(nèi)涵來看，低碳經(jīng)濟(jì)是一種由高碳經(jīng)濟(jì)向低碳過渡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在我們看來，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既有政府的責(zé)任，也有市場(chǎng)的作用，更離不開法律與政策的引導(dǎo)以及技術(shù)創(chuàng)新，但其核心是在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過法律制度和政策措施的制定及創(chuàng)新，推動(dòng)低碳技術(shù)的研究與運(yùn)用，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)向高能效、低能耗和低碳排放的增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變。盡管如此，由于低碳經(jīng)濟(jì)的具有外部性的問題，研究政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的責(zé)任及其行為更顯得有其意義。但是，“與工業(yè)文明時(shí)代政府責(zé)任的限權(quán)立法不同的是，低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)政府的責(zé)任進(jìn)行了積極的立法規(guī)定，賦予了政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要的規(guī)劃?rùn)?quán)力以及相應(yīng)的裁量權(quán)力。通過立法來強(qiáng)化政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的法律責(zé)任與行政責(zé)任，是發(fā)達(dá)國(guó)家的一條重要經(jīng)驗(yàn)?！雹诒热纾河?guó)于2003年2月24日發(fā)表了《我們能源的未來——?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)體》白皮書；200－年3月通過了《氣候變化法案》（草案），2008年末正式頒布，并在2009年開始實(shí)施其中的碳預(yù)算等主要制度和政策；2009年－月15日，英國(guó)政府公布了《英國(guó)低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》白皮書。通過這一系列的法律與政策，英國(guó)確立了政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。此外，日本政府2004年發(fā)布《面向2050的日本低碳社會(huì)》、2008年通過了《低碳社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃》，將低碳社會(huì)作為未來發(fā)展方向。德國(guó)是歐洲國(guó)家中推行低碳管理法律框架最完善的國(guó)家之一，1986年修改出臺(tái)《廢棄物限制及廢棄物處理法》，1996年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》，2002年出臺(tái)了《節(jié)約能源法案》，2004年出臺(tái)了《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》。美國(guó)也通過了《清潔能源安全法案》（ACES）。參見李軍鵬：《低碳政府理論研究的六大熱點(diǎn)問題》，http://news.china.com.cn/rollnews/2010-05/26/content_2333313.htm，2012年3月6日訪問。因此，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)過程中，政府的參與以及推動(dòng)作用是必不可少的，特別是在低碳經(jīng)濟(jì)的初始階段，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮強(qiáng)有力的主導(dǎo)作用，以推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

因此，政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中究竟具有什么樣的責(zé)任是首先必須明確的一個(gè)問題。我國(guó)目前沒有制定獨(dú)立的低碳經(jīng)濟(jì)法，但并不表明，政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中沒有法律責(zé)任。盡管我國(guó)還沒有單獨(dú)的低碳經(jīng)濟(jì)法，但是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)之契合性決定了，我國(guó)完全可以在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的體系內(nèi)促進(jìn)其發(fā)展。③筆者認(rèn)為，我國(guó)政府如何制定相關(guān)法規(guī)從法律層面保障低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需不需要制定單獨(dú)的低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，是一個(gè)值得研究的問題。由于立法、制度的設(shè)計(jì)以及國(guó)內(nèi)國(guó)際各方面因素的考量等方面的原因，現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律政策的現(xiàn)實(shí)選擇主要不是通過對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)單獨(dú)立法，現(xiàn)實(shí)可行的做法是，通過挖掘現(xiàn)有法律資源，整合《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律資源。參見拙文《論我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)法律體系的基本構(gòu)想》，《學(xué)?！?011年第5期。因此，我們完全可以從循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中，找到政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律責(zé)任。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》總則中明確規(guī)定:“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)遵循政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、公眾參與的方針?！痹摋l款從總體上明確了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體的地位和各自的責(zé)任。其中的“政府推動(dòng)”強(qiáng)調(diào)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體是政府，明確了政府促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律責(zé)任，其中也包含政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律責(zé)任。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法不僅是從總體上規(guī)定了政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律責(zé)任，而且具體明確了政府的具體職責(zé)，這些職責(zé)同樣為明確政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供了法律依據(jù)?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中有大量的授權(quán)性的法律規(guī)則，這些授權(quán)性規(guī)則主要是授權(quán)政府管理循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)督循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)則，主要包括：（1）政府管理部門在管理循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的監(jiān)督管理職權(quán)（第5條）。（2）循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制權(quán)（第12條）。（3）循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系編制權(quán)（第14條）。（4）強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物名錄編制權(quán)（第15條）。（5）循環(huán)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系編制權(quán)（第17條）。（6）鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備材料和產(chǎn)品名錄發(fā)布權(quán)（第18條）。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)規(guī)定，政府在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)主要表現(xiàn)在監(jiān)管、規(guī)劃以及標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系的編制等方面。我們認(rèn)為，各級(jí)政府在履行發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)職責(zé)的時(shí)候，有必要把循環(huán)經(jīng)濟(jì)與低碳經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)，依靠政府的管理和政策的引導(dǎo)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。概言之，政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)定位是：政府應(yīng)成為主要的監(jiān)管者、推動(dòng)者和政策制定者。具體說來，就是要在政府層面建立起完整的發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度體系，包括目標(biāo)體系、行動(dòng)方向、鼓勵(lì)機(jī)制，以及相應(yīng)的法規(guī)和政策體系，并設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)制度與政策的制定與實(shí)施，履行政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的基本職責(zé)。

政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)可以從中央與地方政府兩個(gè)層面分解：從中央層面看，國(guó)務(wù)院要立足經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，將低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國(guó)家戰(zhàn)略，把低碳發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略理念和戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)布發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見，明確國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作思路、基本原則、產(chǎn)業(yè)政策、保障機(jī)制等。從地方層面看，地方政府作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律關(guān)系的主體，地方政府部門應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，在組織實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，及時(shí)制定并完善相應(yīng)的政策和措施。一方面，通過制定一系列發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策和法規(guī)、規(guī)章以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如制定鼓勵(lì)發(fā)展資源利用率高、低排放的產(chǎn)業(yè)政策以及財(cái)政補(bǔ)貼政策。另一方面，通過資金、技術(shù)、行政行為等手段，引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，克服其外部性問題。如鼓勵(lì)低碳經(jīng)濟(jì)技術(shù)的研究、開發(fā)及推廣應(yīng)用，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，使經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與資源利用協(xié)調(diào)發(fā)展等。更重要的是，政府要通過宣傳、教育等方式，鼓勵(lì)社會(huì)與市場(chǎng)崇尚低碳，讓低碳成為一種生活方式與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。如通過輿論宣傳引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)、民眾改變不利于減排的行為方式，增強(qiáng)節(jié)能減排意識(shí)，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)觀等等?？傊吞冀?jīng)濟(jì)作為一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，要求政府適應(yīng)其要求，轉(zhuǎn)變職能，正確處理政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與節(jié)能減排關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由管制政府向責(zé)任政府、服務(wù)政府的角色轉(zhuǎn)變。

二、構(gòu)建政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的行政行為體系

如果說明確政府責(zé)任是解決發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)“外部性”問題的話 ，那么構(gòu)建政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的行政行為體系，通過行政行為依法監(jiān)督、引導(dǎo)、鼓勵(lì)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則是解決政府管理低碳經(jīng)濟(jì)的“機(jī)會(huì)主義”問題。如今年一些地方為了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，隨意“拉閘限電”則是明顯的機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了一些中小企業(yè)的利益。因此，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，政府如何行為是一個(gè)值得研究的問題。

受傳統(tǒng)管制理論的影響，政府習(xí)慣于利用管制的方法來管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是，這種管制方式受到越來越多學(xué)者的質(zhì)疑。這是因?yàn)椋@不可避免地造成市場(chǎng)與政府管制的激烈沖突，導(dǎo)致政府成本過大而且效果也不盡人意。但是“人類社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的變遷，相應(yīng)地，其社會(huì)治理模式也經(jīng)由統(tǒng)治型社會(huì)治理模式演變?yōu)楣芾硇蜕鐣?huì)治理模式，并將走向服務(wù)型社會(huì)治理模式。而行政作為社會(huì)治理模式的重要組成部分，也相應(yīng)地經(jīng)歷統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政，或統(tǒng)治型政府到管理型政府再到服務(wù)型政府的演變。其中，服務(wù)行政以及服務(wù)型政府是正在生成的行政模式和政府模式”。①?gòu)埧抵?、李傳軍：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社200－年版，第18-19頁(yè)。因此，當(dāng)前，通過柔性方式引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法受到各國(guó)政府的重視，它主要是讓政府置于市場(chǎng)之中，運(yùn)用新型行政行為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)行。

但是，作為一個(gè)法治政府，任何行政行為應(yīng)當(dāng)有其法律上的依據(jù)，這種依據(jù)不僅表現(xiàn)為組織法上依據(jù)，更表現(xiàn)為行為法以及程序法上的依據(jù)。我國(guó)雖然沒有單獨(dú)制定《低碳經(jīng)濟(jì)法》，但是，并不缺乏相應(yīng)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律體系，如果我國(guó)目前制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》與《環(huán)境保護(hù)法》等法律資源真正得以實(shí)施，并配套相關(guān)的政策，是有可能促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。尤其是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中具有豐富的法律資源可以挖掘以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)法、行政法以及環(huán)境法的法律屬性，因此，通過不同法律部門的合作，實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是非常必要的，特別是加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與行政法之間的銜接研究，通過行政行為引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯得特別有其意義，而且更具有現(xiàn)實(shí)性。據(jù)此，我們通過對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法授權(quán)性法律規(guī)范的研究，政府主要可以通過行政行為引導(dǎo)與促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

首先，行政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)成為政府引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要方式。“現(xiàn)代政府的所有行政行為，都和計(jì)劃行為分不開”，①?gòu)垏?guó)慶：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2000年版，第326頁(yè)?！盁o規(guī)劃即無行政”——“沒有計(jì)劃的行政，其最大毛病在于力量分散，勞而無功或資人作弊”。②孫澄方：《中國(guó)計(jì)劃行政論》，中國(guó)文化服務(wù)社1946年版，第3頁(yè)。因此，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，高碳向低碳經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)換，行政規(guī)劃的價(jià)值是不言而喻的。而且循環(huán)經(jīng)濟(jì)法授予了政府編制促進(jìn)循環(huán)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力與責(zé)任。因此，政府在編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)把低碳經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌兼顧，使低碳經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位和目標(biāo)。中央政府在制定國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)納入其重點(diǎn)發(fā)展方向，在產(chǎn)業(yè)布局和支持政策上，優(yōu)先發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。地方政府在規(guī)劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)改變過去側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)的做法，既要重視單個(gè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境評(píng)估，也要重視生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性能夠負(fù)載的總?cè)萘?，以確保生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。地方政府在編制低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要理順政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的關(guān)系，組織社會(huì)各方包括企業(yè)、非政府組織以及公民的廣泛參與，應(yīng)當(dāng)建立專家論證制度、環(huán)境評(píng)估制度、社會(huì)聽證制度、信息公開制度、民主決策制度等，以確保規(guī)劃的科學(xué)性、民主性。

其次，行政給付是政府推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的手段。行政給付從廣義上說包含行為給付與財(cái)物給付兩類。這里僅是狹義上的財(cái)物給付。從近年來研究來看，越來越多的學(xué)者認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段并重。行政手段是引導(dǎo)，法律手段是規(guī)則，經(jīng)濟(jì)手段是平衡。因?yàn)榄h(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，最終要靠經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制來解決。也就是說，政府出于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，運(yùn)用行政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免和優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段刺激市場(chǎng)主體通過技術(shù)改造或者購(gòu)買節(jié)能產(chǎn)品，達(dá)到減排目的。例如：政府對(duì)家庭購(gòu)買太陽(yáng)能系統(tǒng)，對(duì)環(huán)保汽車購(gòu)買者給予資金補(bǔ)貼等。行政給付作為解決低碳經(jīng)濟(jì)外部性問題的重要手段，應(yīng)當(dāng)可以發(fā)揮其重要作用。因此，制定相關(guān)立法或者出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行低碳創(chuàng)新、節(jié)能減排、可再生能源使用是必要的。

再次，行政指導(dǎo)是政府推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方式。以國(guó)務(wù)院于2010年5月4日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》為例，就發(fā)揮了較好的效果，一些涉及高耗能、高排放行業(yè)的貸款申請(qǐng)，將受到嚴(yán)格控制。作為行政法上的一項(xiàng)基本制度，二戰(zhàn)以后，為了盡快恢復(fù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)，日本在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始實(shí)施行政指導(dǎo)，并取得了較好的效果。20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)學(xué)術(shù)界開始關(guān)注行政指導(dǎo)理論，并結(jié)合中國(guó)情勢(shì)加以改造。日本學(xué)者南博方認(rèn)為，行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政所采用的多種行政行為形式中，被稱為建議、指導(dǎo)、指示、希望、勸告、鼓勵(lì)、懇請(qǐng)、協(xié)力、警告等一系列行為，它可以說是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，而謀求相對(duì)人同意的行政行為。③南博方：《行政法》，東京有斐閣株式會(huì)社19－6年版，第216頁(yè)。行政指導(dǎo)在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中能否施展作用，我們認(rèn)為，日本行政指導(dǎo)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。這是因?yàn)?，行政指?dǎo)具有引導(dǎo)作用，即行政指導(dǎo)之于社會(huì)資源流向和相對(duì)人行為之引誘和導(dǎo)向作用。一方面，行政指導(dǎo)旨在為實(shí)施和實(shí)現(xiàn)一定的政策或計(jì)劃，行政主體通過勸說等柔性行政方式促使相對(duì)人自愿接受并自覺實(shí)施該政策和計(jì)劃，從而達(dá)到引導(dǎo)相對(duì)人行動(dòng)的作用；另一方面，行政指導(dǎo)通常借助于一定的政策傾斜和利益許諾，以達(dá)至引領(lǐng)社會(huì)資源流向之效果，通過調(diào)整社會(huì)資本按照國(guó)家的預(yù)想目的進(jìn)行運(yùn)作，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展。①江國(guó)華編著：《中國(guó)行政法》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第393頁(yè)。因此，我們認(rèn)為，推行低碳經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)通力合作。其中，行政主體通過行政指導(dǎo)鼓勵(lì)與引導(dǎo)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不失為一種很好的方式。比如，制定和實(shí)施低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，提高可再生能源產(chǎn)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比例，減少石化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重，逐步形成新型低碳產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。

第四，通過傳統(tǒng)行政行為推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不可忽視的問題。傳統(tǒng)行政行為中，首先是行政立法的完善。通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)，以產(chǎn)業(yè)政策法律促進(jìn)為手段，努力推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，顯得很有必要。盡管我國(guó)沒有必要制定單獨(dú)的低碳經(jīng)濟(jì)法，但并不是不需要制定相關(guān)的法規(guī)。相反，各級(jí)地方政府完全有必要制定相關(guān)的行政法規(guī)或者行政規(guī)范性文件，規(guī)范低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為行政主體促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的行為提供具體的法律依據(jù)，也是規(guī)范政府行為、保障相對(duì)人權(quán)利、減少政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的機(jī)會(huì)主義的必要舉措。其次，通過行政征收手段，推動(dòng)市場(chǎng)節(jié)能減排。行政征收主要是行政主體通過稅收手段對(duì)排放的溫室氣體課以一定稅收，以達(dá)到市場(chǎng)主體盡可能減少排放的目的。世界上許多國(guó)家都已經(jīng)開征了碳稅以減少二氧化碳排放，如芬蘭、瑞典、挪威、荷蘭和丹麥等國(guó)家。雖然我國(guó)目前還沒有開征碳稅，但已經(jīng)開征了環(huán)境稅，對(duì)于高排放的市場(chǎng)主體征收較高的環(huán)境稅是必要的，而且同樣可以達(dá)到減排的目的。再次，嚴(yán)格執(zhí)行與低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法是減少溫室氣體排放的關(guān)鍵。近年來，我國(guó)除了頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等與低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律外，各級(jí)政府相繼出臺(tái)了節(jié)能減排的相關(guān)法律政策。如制定發(fā)布了高耗能行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高高耗能行業(yè)的節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門檻，并采取調(diào)整出口退稅、關(guān)稅等措施，抑制高耗能、高排放、資源型的產(chǎn)品出口等法律政策。因此，應(yīng)明確負(fù)責(zé)氣候變化法律、規(guī)劃和政策措施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)，規(guī)范其行為，確保有關(guān)法律政策的具體落實(shí)。

三、政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)行政行為的法律控制

作為政府發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)行政行為的法律控制應(yīng)當(dāng)?shù)靡灾匾?，我們主要從行政法原則、程序控制以及司法控制三個(gè)方面加以討論。本文僅以行政指導(dǎo)為例探討如何對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中行政行為進(jìn)行規(guī)制。

（一）行政法原則控制

行政指導(dǎo)盡管在學(xué)界有一定的爭(zhēng)議，但大致對(duì)其含義的理解，存在基本共識(shí)：其一、行政指導(dǎo)是在相關(guān)方職權(quán)、職責(zé)范圍內(nèi)的行為；其二，行政指導(dǎo)的做出具有一定的行政目的；其三，行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性；其四，行政指導(dǎo)目的的實(shí)現(xiàn)需要相對(duì)人的同意或者協(xié)力，行政相對(duì)人可選擇服從或者不服從指導(dǎo)；其五，對(duì)行政指導(dǎo)的方式有較為一致的觀點(diǎn)，即將行政建議、行政勸告、告誡、提供信息、行政調(diào)解、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)性計(jì)劃、提供咨詢意見等視為行政指導(dǎo)的表現(xiàn)形式，統(tǒng)一納入行政指導(dǎo)的范圍②莫于川：《行政指導(dǎo)論綱》，重慶大學(xué)出版社1999年版，第140-14－頁(yè)。；從其基本的內(nèi)涵來看，行政指導(dǎo)是一種具有柔性、民主性、誘導(dǎo)性等特點(diǎn)的行政行為。這種特點(diǎn)決定了行政指導(dǎo)在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中，能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。比如，為鼓勵(lì)企業(yè)減排，通過制定產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)企業(yè)技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)低碳生產(chǎn)的目標(biāo)。盡管這種行為與傳統(tǒng)的管制行政行為有所區(qū)別，但仍然受行政法原則的控制。一方面，符合行政法治的原則。行政指導(dǎo)不得違背基本的法治精神，盡管不需要有實(shí)體法上的依據(jù)，但是，作出行政指導(dǎo)的行政主體必須具有事物管轄權(quán)限，不得違背基本的法定程序，尤其不得違背現(xiàn)行的法律規(guī)定。另一方面，行政指導(dǎo)不得違背信賴保護(hù)原則。所謂行政法上的信賴保護(hù)原則是指，基于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員正當(dāng)權(quán)益的考慮，當(dāng)社會(huì)成員對(duì)行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護(hù)時(shí)，行政主體不得變動(dòng)上述因素，或在變動(dòng)上述因素后必須合理補(bǔ)償社會(huì)成員的信賴損失。①李春燕：《行政信賴保護(hù)原則研究》，載《行政法學(xué)研究》2001年第3期。行政法信賴保護(hù)原則肇始于德國(guó)行政法院判例，后經(jīng)日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等的效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則。該原則在保障人權(quán)、維護(hù)法的安定性、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的法治行政方面發(fā)揮著不可替代的作用。②周佑勇：《行政法原論》，中國(guó)方正出版社2008年版，第－5-－6 頁(yè)。根據(jù)信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)涵及其內(nèi)在的法理，我們認(rèn)為，相對(duì)人出于對(duì)政府低碳產(chǎn)業(yè)政策的信賴，實(shí)施了相關(guān)行為，那么，行政主體就得履行其產(chǎn)業(yè)政策中的相關(guān)承諾。同時(shí)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策，一旦制定，也不得隨意加以改變，否則要給相對(duì)人以必要的補(bǔ)償。

（二）行政程序控制

一般來說，實(shí)施行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿、公平、公開等原則，應(yīng)當(dāng)按照程序規(guī)范的要求進(jìn)行。由于制定低碳經(jīng)濟(jì)政策的行政指導(dǎo)，其所指向的對(duì)象往往是不確定的相對(duì)人，因而，在此意義上，具有一定抽象行政行為的屬性。我們認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)有一般行政立法的程序，具體來說，包括以下幾個(gè)步驟：

（1）立項(xiàng)。行政指導(dǎo)要以低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)來展開，要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)柔性、靈活、便于相對(duì)人接受等特點(diǎn)，要注重低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，針對(duì)一些高耗能產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造性地開展立項(xiàng)。項(xiàng)目立項(xiàng)前要充分調(diào)研論證，確保行政指導(dǎo)的科學(xué)性、實(shí)效性，確保行政指導(dǎo)有利于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排的積極性。

（2）征求意見。行政指導(dǎo)的民主性，不僅要在執(zhí)行過程中體現(xiàn)民主性，而且，其制定過程也要讓民主性得以彰顯和體現(xiàn)。雖然制定程序的民主性是相對(duì)的、有局限的，但是，行政指導(dǎo)的制定程序，基本上可以達(dá)到尊重多數(shù)人理性的民主目的，同時(shí)，少數(shù)人也應(yīng)有自由表達(dá)意見的權(quán)利，其言論、意見應(yīng)受到重視并記錄在卷，以供參考和決策。

（3）評(píng)估。實(shí)施行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)建立影響重大行政指導(dǎo)行為的評(píng)估制度，行政主體對(duì)行政指導(dǎo)的目標(biāo)以及行政指導(dǎo)的質(zhì)量和效果、可行性等進(jìn)行評(píng)估，具體包括行政指導(dǎo)能否實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)、成本、效率、效果分析。

（4）審批。行政指導(dǎo)由行政主體所在地的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)，在接到業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的立項(xiàng)申請(qǐng)材料后，認(rèn)為符合立項(xiàng)條件的，提出同意立項(xiàng)意見，報(bào)相應(yīng)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。經(jīng)審查，不符合立項(xiàng)條件的，告知業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，并說明理由。

（5）公示、告知。對(duì)不特定行政相對(duì)人在媒體或相關(guān)公共場(chǎng)合進(jìn)行公布公示。行政指導(dǎo)文書應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)行政相對(duì)人。

（三）司法救濟(jì)

如果基于以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的行政指導(dǎo)行為，侵犯了相對(duì)人的權(quán)益，是否可以司法救濟(jì)以及通過何種方式救濟(jì)，是一個(gè)值得研究的話題。從一般意義上，對(duì)行政指導(dǎo)是否可以救濟(jì)，基本呈現(xiàn)兩種觀點(diǎn)。贊同者認(rèn)為，基于法治行政之原理，當(dāng)受指導(dǎo)方認(rèn)為在行政指導(dǎo)過程中因指導(dǎo)方的責(zé)任造成其合法權(quán)益受到損害時(shí)，或認(rèn)為聽從行政指導(dǎo)后其利益犧牲太大而得不償失時(shí)，有權(quán)通過法定渠道就該行政指導(dǎo)行為及其后果之合法性或正當(dāng)性進(jìn)行裁斷，以求得到及時(shí)有效之救濟(jì)。③莫于川：《行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究》，載《法學(xué)家》2004年第5期。但反對(duì)論的學(xué)者認(rèn)為，若相對(duì)人認(rèn)為行政指導(dǎo)對(duì)其合法權(quán)益造成侵害，不能直接提起行政訴訟或者行政復(fù)議，由于行政指導(dǎo)不是行政行為，因而當(dāng)其對(duì)相對(duì)人的利益造成損失時(shí)，不能適用司法程序或者準(zhǔn)司法程序（主要是行政復(fù)議）來解決這種公權(quán)力與私權(quán)利之間的糾紛。④持該觀點(diǎn)的學(xué)者參見江國(guó)華編著：《中國(guó)行政法》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第392頁(yè)。王勇：《論行政指導(dǎo)的司法審查可能性——以日本行政指導(dǎo)理論的發(fā)展為例》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第6期。我們贊同前者。具體到以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的行政指導(dǎo)行為，如果侵害了相對(duì)人權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給以適當(dāng)救濟(jì)，但是否可以就行政指導(dǎo)提起司法救濟(jì)就應(yīng)當(dāng)具體情況具體對(duì)待。如果以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的行政指導(dǎo)行為，盡管是以規(guī)勸、建議的形式出現(xiàn)，但卻表現(xiàn)出一定的強(qiáng)制力，從而侵害了相對(duì)人的行為，顯然是可以提起行政訴訟的，此時(shí)的行政指導(dǎo)實(shí)際上具有行政法律行為的性質(zhì)，而不是行政事實(shí)行為。即使是這種情況我們也還是認(rèn)同臺(tái)灣學(xué)界的做法，也就是復(fù)議或者其他救濟(jì)途徑前置，如果行政主體對(duì)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的賠償或者補(bǔ)償請(qǐng)求不予支持或不予答復(fù)時(shí)，該當(dāng)事人或利害關(guān)系人理當(dāng)可以先通過行政投訴、行政申告、申請(qǐng)復(fù)議等行政內(nèi)救濟(jì)途徑尋求救濟(jì)，也可以直接就該補(bǔ)償或賠償請(qǐng)求（而不是對(duì)行政指導(dǎo)）提起行政訴訟尋求救濟(jì)。①翁岳生編：《行政法》（下），中國(guó)法制出版社2002年版，第916頁(yè)。相反，如果不具有強(qiáng)制力，其實(shí)此時(shí)是一個(gè)事實(shí)行政行為，相應(yīng)也就不具有可訴性?？傊?，判斷以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的行政指導(dǎo)的可訴性關(guān)鍵是以該行為的法律性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)。