維穩(wěn)新思維：重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能

陳水生

（復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)面臨著越來(lái)越多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)比較嚴(yán)峻。政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定投入了巨大的精力和財(cái)力，形成了剛性維穩(wěn)的慣性與邏輯。剛性維穩(wěn)盡管取得了一定成效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，代價(jià)高昂且難以持續(xù)。本文聚焦社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能，即重視和發(fā)掘社會(huì)保障疏解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和民眾的安居樂(lè)業(yè)。

一、中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

人類社會(huì)從其誕生伊始就面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。1986年烏爾里希·貝克第一次提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念；安東尼·吉登斯在《現(xiàn)代性的后果》中勾畫(huà)了現(xiàn)代世界中的風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)，包括：高強(qiáng)度意義上風(fēng)險(xiǎn)的全球化、突發(fā)事件不斷增長(zhǎng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)的全球化、來(lái)自人化環(huán)境或社會(huì)化自然的風(fēng)險(xiǎn)、影響著千百萬(wàn)人生活機(jī)會(huì)的制度化風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)本身作為風(fēng)險(xiǎn)、分布趨于均勻的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、對(duì)專業(yè)知識(shí)局限性的意識(shí)。①安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，譯林出版社2007年版，第119-110頁(yè)。

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)目前進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口資源條件變化、利益分配和大眾心理等因素決定了中國(guó)社會(huì)面臨著諸多挑戰(zhàn)和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，具體來(lái)看，這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)主要有：

第一，貧富差距懸殊。國(guó)際上一般采用基尼系數(shù)來(lái)測(cè)量貧富差距：基尼系數(shù)在0.25 以下為平等程度；在0.3-0.4 之間為正常差距狀態(tài)；超過(guò)0.4為警戒狀態(tài)，表明國(guó)民財(cái)富已高度集中于少數(shù)群體；接近0.6 則屬于高危狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的基尼系數(shù)在改革開(kāi)放前為0.16，2003年為0.458，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線 0.4，2004年為0.465，2005年 逼近0.47，2006年仍有擴(kuò)大的趨勢(shì)。①周天勇：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式有缺陷，未來(lái)將面臨八大問(wèn)題》，《中國(guó)工商時(shí)報(bào)》2006年8月9日。而據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，2013年1月18日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布我國(guó)2003年至2012年全國(guó)居民收入基尼系數(shù)，分別為：2003年0.479，2004年0.473，2005年 0.485，2006年 0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.490，2010年 0.481，2011年 0.477，2012年0.474。②《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局首次公布2003至2012年中國(guó)基尼系數(shù)》，人民網(wǎng).2013-1-18.http://politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html.貧富差距懸殊不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，還會(huì)引起普通民眾對(duì)政府的不滿，更有可能撕裂整個(gè)社會(huì)，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。

第二，城市貧困人口增多。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等因素而引發(fā)的“體制性失業(yè)”和“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”導(dǎo)致城市絕對(duì)貧困人口數(shù)近年來(lái)急劇增加。中國(guó)的城市貧困具有以下特點(diǎn)：貧困人口數(shù)量大大增加，貧困人口的收入與社會(huì)平均收入的差距在拉大；貧困人口分布呈現(xiàn)不均衡。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2005年中國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口達(dá)2232.8 萬(wàn)人，約占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的4.0%。2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，截至2009年底，中國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)為62186 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17175 元，城鎮(zhèn)貧困人口大約為5000 萬(wàn)人——為低保標(biāo)準(zhǔn)和受保人數(shù)的2 倍左右。③社科院：《我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口約5000萬(wàn)人》，《燕趙都市報(bào)》2011年8月4日。據(jù)2010年第四季度民政部公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)進(jìn)入城市最低生活保障體制的人數(shù)為2311.1 萬(wàn)，居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月251.2 元，最低生活保障支出水平為每人每月179 元。城市貧困人口的急劇增加將給城市管理和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大壓力。

第三，老齡化社會(huì)的來(lái)臨。一般而言，65 歲以上人口占全社會(huì)總?cè)丝诘谋壤秊?%或60 歲以上人口占全社會(huì)總?cè)丝诘谋壤秊?0%以上的社會(huì)就可稱為老齡化社會(huì)。根據(jù)2010年第6 次全國(guó)人口普查資料，中國(guó)大陸人口年齡構(gòu)成為：0-14歲人口為222459737 人，占16.60%；15-59 歲為939616410 人， 占70.14% ；60歲及以上為177648705 人，占13.26%，其中65 歲及以上人口為118831709 人，占8.87%。同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，0-14 歲人口的比重下降6.29個(gè)百分點(diǎn)，15-59 歲人口的比重上升3.36 個(gè)百分點(diǎn)，60 歲及以上人口的比重上升2.93 個(gè)百分點(diǎn)，65 歲及以上人口的比重上升1.91 個(gè)百分點(diǎn)。④《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.近六年來(lái)，60 歲以上老年人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎剡€在不斷上升（見(jiàn)表1）。一個(gè)社會(huì)的人口年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)該分布合理，老齡化社會(huì)的來(lái)臨不僅會(huì)影響人口的可持續(xù)發(fā)展，還會(huì)造成就業(yè)人數(shù)減少，從而危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展；此外，養(yǎng)老等難題也將給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)巨大的負(fù)擔(dān)。老齡化社會(huì)將對(duì)未來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定構(gòu)成全方位的挑戰(zhàn)。

第四，群體性事件頻發(fā)。于建嶸將中國(guó)當(dāng)前的群體性事件劃分為維權(quán)行為、社會(huì)泄憤事件、社會(huì)騷亂、社會(huì)糾紛和有組織犯罪五類。⑤于建嶸：《當(dāng)前我國(guó)群體性事件的主要類型及其基本特征》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。改革開(kāi)放30 多年的快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程累積了很多矛盾和問(wèn)題，比如企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用、集資等，這些問(wèn)題得不到及時(shí)解決，造成民怨積壓太深，從而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年我國(guó)群體性事件0.87 萬(wàn)起，2005年上升至8.7 萬(wàn)起，2006年超過(guò)9 萬(wàn)起，2008年其數(shù)量及激烈程度都超過(guò)以往，2009年其發(fā)生仍然保持著多發(fā)的態(tài)勢(shì)。①社科院：《2009年群體性事件多發(fā)源于民怨太深》，http://opinion.people.com.cn/GB/10623670.html.近幾年的群體性事件每年都達(dá)10 萬(wàn)余起，數(shù)量和強(qiáng)度都超越了以往。群體性事件頻發(fā)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響是直接而且深遠(yuǎn)的。面對(duì)這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，中國(guó)政府動(dòng)用了多種資源全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，由此形成了獨(dú)特的中國(guó)式維穩(wěn)邏輯。

表1 60歲以上老年人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎?/p>

二、剛性維穩(wěn)的邏輯與困境

防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府有不同的政策工具可供選擇。中國(guó)現(xiàn)有的維穩(wěn)策略可稱之為“剛性維穩(wěn)”，即多以“事件防控”為中心，通過(guò)預(yù)防危及穩(wěn)定的事件發(fā)生來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，而忽略了從源頭反思和通過(guò)制度設(shè)計(jì)尋求解決之道。剛性維穩(wěn)的邏輯體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的統(tǒng)治邏輯，而非現(xiàn)代管理與治理邏輯。在這種統(tǒng)治理念下，官員將民眾視為“被統(tǒng)治者”，因而民眾的不滿和抗議就會(huì)引起官員的緊張，進(jìn)而通過(guò)強(qiáng)力手段對(duì)可能威脅穩(wěn)定的行為予以壓制，以求安穩(wěn)。剛性維穩(wěn)邏輯也與官員責(zé)任和政績(jī)要求相關(guān)。對(duì)地方政府和官員來(lái)講，維護(hù)一方安穩(wěn)成為其績(jī)效的重要考核指標(biāo)，在“守土有責(zé)”、“一票否決”和“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力體制下，維穩(wěn)策略讓位于維穩(wěn)目標(biāo)，維穩(wěn)手段服務(wù)于維穩(wěn)大局。剛性維穩(wěn)由此具有了一定的慣性和路徑依賴?！皠傂跃S穩(wěn)”的特征也決定了其固有的困境。

第一，剛性維穩(wěn)是一種防堵式而非疏解式的維穩(wěn)。這種防控思維力圖將所有危及社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問(wèn)題控制在一定限度內(nèi)，通過(guò)各種方式阻止其爆發(fā)；而忽視造成社會(huì)不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因并從源頭去消除這些因素。如果從效果看，剛性維穩(wěn)盡管能暫時(shí)消解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，無(wú)異于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而且這種“治標(biāo)不治本”的治理策略成本高昂，不僅消耗著巨大的公共資源，而且容易造成官民對(duì)立和民眾對(duì)政府的不信任，從而增加治理成本。

第二，剛性維穩(wěn)是一種消耗式而非惠民式維穩(wěn)。政府每年都要投入巨大的資源維穩(wěn)，這種天價(jià)維穩(wěn)方式消耗了大筆社會(huì)財(cái)富。據(jù)報(bào)道，2009年全國(guó)“維穩(wěn)”經(jīng)費(fèi)達(dá)到5140 億元，中央政府公共安全支出增長(zhǎng)幅度達(dá)47.5%。維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)年年破紀(jì)錄說(shuō)明社會(huì)穩(wěn)定遭遇很大壓力，巨大的安全成本也越來(lái)越令社會(huì)難以承受。②尹鴻偉：《我國(guó)去年維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)達(dá)5140億元，嚴(yán)打模式引思考》，《南風(fēng)窗》2010年第7期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年公共安全支出預(yù)算數(shù)為6304.27 億元，占全年預(yù)算支出5.52%，略高于國(guó)防支出預(yù)算的6027.91 億元。③《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012年》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的年年攀升耗費(fèi)了中國(guó)巨大的財(cái)政資源，如果政府將這部分經(jīng)費(fèi)更好地運(yùn)用到社會(huì)保障和民生項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，很多社會(huì)問(wèn)題和群體性事件就都能夠得到有效解決。

第三，剛性維穩(wěn)是運(yùn)動(dòng)式而非常態(tài)化的制度維穩(wěn)。“運(yùn)動(dòng)式、人治式、政策化和行政化的維穩(wěn)哲學(xué)是以急應(yīng)急，以暴制暴，以利平之，以威壓之”。④王涌：《解讀維穩(wěn)邏輯》，《新世紀(jì)周刊》2010年第26期。這種治理策略在實(shí)踐中可能操作簡(jiǎn)單，但容易激發(fā)民眾的不滿情緒，每一次社會(huì)矛盾的強(qiáng)行解決都可能孕育著下一次更大社會(huì)矛盾沖突的種子，維穩(wěn)本身反而可能成為不穩(wěn)定的根源。制度化的維穩(wěn)機(jī)制特別是通過(guò)完善社會(huì)保障制度來(lái)滿足民眾需求，緩和社會(huì)矛盾沖突的思路能夠避免運(yùn)動(dòng)式維穩(wěn)帶來(lái)的弊端。

第四，剛性維穩(wěn)強(qiáng)調(diào)的是控制而非服務(wù)。剛性維穩(wěn)背后體現(xiàn)的是全能政府理念，政府期冀通過(guò)其權(quán)力和資源掌控所有未知的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并予以應(yīng)對(duì)，因此只能依靠國(guó)家強(qiáng)力部門(mén)如公檢法等國(guó)家暴力機(jī)器，而忽略了公共服務(wù)部門(mén)的作用。剛性維穩(wěn)不是通過(guò)發(fā)展民生、凝聚民心、傾聽(tīng)民意等更為柔性的策略來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。如果任由剛性維穩(wěn)機(jī)制的慣性發(fā)展，則很可能會(huì)將中國(guó)社會(huì)引入歧途，最終危及社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定。對(duì)剛性維穩(wěn)的邏輯和做法需要進(jìn)行反思并加以修正，找尋一種成本合理的長(zhǎng)效維穩(wěn)機(jī)制。

三、柔性維穩(wěn)：重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障的維穩(wěn)功能

一個(gè)社會(huì)如何對(duì)待其處于最弱勢(shì)的成員可以顯示出該社會(huì)的價(jià)值取向及歷史沿革。這些人所需要的支持可以由家庭成員和地方社區(qū)提供。但由于社會(huì)發(fā)展日趨復(fù)雜化，社會(huì)成員面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增大，僅靠單個(gè)家庭越來(lái)越難以適應(yīng)，社會(huì)需要發(fā)展新的途徑來(lái)分擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。①霍華德·格倫內(nèi)斯特：《英國(guó)社會(huì)政策論文集》，商務(wù)印書(shū)館2003年中文版，序第1頁(yè).社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要制度創(chuàng)新，發(fā)揮著穩(wěn)定社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。西方國(guó)家社會(huì)保障的發(fā)展歷程表明，作為一種國(guó)家治理制度，社會(huì)保障能發(fā)揮社會(huì)“安全網(wǎng)”的作用，從而有效預(yù)防和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障的目的有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)目的，使廣大勞動(dòng)者及其家屬在任何情況下都能保持最基本的生活條件，并使人們保持一定的社會(huì)購(gòu)買(mǎi)力，從而刺激消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是政治目的，保證國(guó)家各項(xiàng)政策得到貫徹實(shí)施，維持社會(huì)安定，鞏固社會(huì)制度。②鄧大松：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁(yè)?，F(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)一般由五大子系統(tǒng)構(gòu)成：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是社會(huì)運(yùn)行的動(dòng)力系統(tǒng)；現(xiàn)代政治體系是推動(dòng)、保證系統(tǒng)；政府宏觀調(diào)控體系是控制系統(tǒng)；社會(huì)保障體系是穩(wěn)定系統(tǒng)；社會(huì)法律體系是調(diào)整和保護(hù)系統(tǒng)。③吳施楠：《論社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展》，《延邊大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2000年第2期。因此，需要認(rèn)識(shí)社會(huì)保障的“柔性維穩(wěn)”功能，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第一，社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)重要的穩(wěn)定機(jī)制。就西方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障制度是保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。1935年美國(guó)的《社會(huì)保障法》真正將社會(huì)保障體系作為保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段?！岸?zhàn)后”，美英等主要資本主義國(guó)家不斷發(fā)展和完善社會(huì)保障體系，緩和了資本主義社會(huì)的內(nèi)在矛盾④成思危：《中國(guó)社會(huì)保障體系的改革與完善》，民主與建設(shè)出版社2000年版，第7-10頁(yè)。，其原因在于社會(huì)保障制度將各個(gè)階層的利益連接在一起并鑲嵌在一個(gè)整體中⑤金太軍：《社會(huì)保障制度改革與政治穩(wěn)定：西方經(jīng)驗(yàn)的剖析，重構(gòu)中國(guó)社會(huì)保障體系的探索》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第163頁(yè)。，實(shí)現(xiàn)了不同階級(jí)階層的利益共享和融合共處，這對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極作用。當(dāng)前，我國(guó)改革發(fā)展正處于矛盾凸顯的關(guān)鍵期，社會(huì)保障既是國(guó)有企業(yè)改革的“防震器”和政府機(jī)構(gòu)改革的“助推器”，又是縮小收入差距的“調(diào)節(jié)器”，還是控制人口增長(zhǎng)的“穩(wěn)定器”。⑥韓留富：《社會(huì)保障與政治穩(wěn)定》，《學(xué)習(xí)論壇》1988年第12期。

第二，社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)的“安全網(wǎng)”。“社會(huì)安全網(wǎng)”有兩個(gè)含義：一是政策手段，二是為遭遇困難的人提供幫助的社會(huì)保護(hù)體系。政策手段主要是指政府通過(guò)社會(huì)救助或收入支持的方式對(duì)社會(huì)上最困難的群體提供最低生活水平保障的政策，一般采用家計(jì)調(diào)查的方法認(rèn)定保障對(duì)象，并從普遍性原則向選擇性原則轉(zhuǎn)移，減少對(duì)城市中相對(duì)富裕的社會(huì)群體的再分配。⑦鄧大松：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁(yè)。建立與完善中國(guó)社會(huì)保障體系，既關(guān)系到政治經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗與社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，也關(guān)系到現(xiàn)代企業(yè)制度的建立及如何度過(guò)人口老齡化高峰期等重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。⑧鄧大松：《社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁(yè)。可見(jiàn)，作為“社會(huì)安全網(wǎng)”的社會(huì)保障制度不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重要的制度保障作用。

第三，社會(huì)保障是社會(huì)矛盾的“消解器”。社會(huì)保障可以調(diào)節(jié)社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾，紓解社會(huì)情緒；社會(huì)保障的保障功能、調(diào)節(jié)功能、再分配功能和投資功能有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。①榮燕：《社會(huì)保障與社會(huì)穩(wěn)定關(guān)聯(lián)性探析》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。社會(huì)保障通過(guò)利益調(diào)節(jié)機(jī)制和再分配可以在一定程度上緩和社會(huì)階層沖突，彌合貧富分化懸殊造成的社會(huì)鴻溝；通過(guò)貧困救助和社會(huì)收益的改變，有效地實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移，縮小收入分配差距，增進(jìn)收入分配的社會(huì)公平性，減少社會(huì)貧困，并在一定程度上縮小貧富差距，從而緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。②梁鴻：《改革中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)保障》，《社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。同時(shí)，社會(huì)保障能夠滿足底層民眾的基本生活需求，消解社會(huì)弱勢(shì)群體的不滿情緒，降低社會(huì)弱勢(shì)群體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益關(guān)系參與群體性事件的概率?？梢?jiàn)，社會(huì)保障注重社會(huì)公平正義，協(xié)調(diào)利益分配和保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體，能有效控制社會(huì)矛盾。因此，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)十分艱巨的當(dāng)下，應(yīng)更加重視社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能，以更好地發(fā)揮其社會(huì)穩(wěn)定功能。

四、維穩(wěn)新思維：完善社會(huì)保障體系

維穩(wěn)新思維即重新發(fā)現(xiàn)并注重發(fā)揮社會(huì)保障的維穩(wěn)功能。社會(huì)保障本來(lái)就具有社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)安全的功能，因其原意就是“社會(huì)安全”（social security）③竇玉沛：《構(gòu)建面向21世紀(jì)的中國(guó)社會(huì)福利制度，重構(gòu)中國(guó)社會(huì)保障體系的探索》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。，但這種功能在當(dāng)前可能有意無(wú)意地被忽略了，人們更多將社會(huì)保障視為一種消耗社會(huì)資源的政策行為，認(rèn)為其發(fā)展反而可能影響整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展，因而政府對(duì)社會(huì)保障的投入一直留有余地，毫無(wú)疑問(wèn)，這是一種短視的看法與做法。社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)體在面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的救濟(jì)行為，其目的是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體和社會(huì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。社會(huì)保障的健康有序發(fā)展可以為社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)和民眾心理。

地方政府官員為何會(huì)偏好剛性維穩(wěn)并形成路徑依賴，其原因值得探討。首先，中國(guó)社會(huì)面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)尤其是群體性事件等不穩(wěn)定因素的實(shí)質(zhì)是民眾利益沒(méi)有受到有效保護(hù)，民眾需求沒(méi)有得以有效滿足，表現(xiàn)為政府在分配資源過(guò)程中，公共政策的價(jià)值導(dǎo)向偏離了公共利益和民眾利益，只服務(wù)于少數(shù)利益集團(tuán)，損害了民眾的切身利益。典型例子如拆遷和土地征用等引發(fā)的沖突，政府為了維護(hù)其既有立場(chǎng)、利益和聲譽(yù)，很少與民眾妥協(xié)。其次，政府管理方式過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，不會(huì)采取傾聽(tīng)和對(duì)話等柔性方式來(lái)解決沖突和矛盾，容易引發(fā)民眾不滿和抗議。一旦發(fā)生社會(huì)不穩(wěn)定的苗頭和事件，政府和官員第一反應(yīng)是將事情壓制下去，控制事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，以免“鬧大”而影響其仕途，甚或由此經(jīng)受組織調(diào)查和司法機(jī)關(guān)的審查。群體事件的拖延和鬧大對(duì)官員都是非常不利的，快速?gòu)?qiáng)力彈壓才符合其利益。再次，官員任期制和晉升激勵(lì)機(jī)制也決定了官員在社會(huì)保障方面的投入不會(huì)有太大動(dòng)力，更遑論社會(huì)保障工作的主動(dòng)創(chuàng)新了。任命制和任期制決定了官員有較強(qiáng)的短期行為，執(zhí)政期間往往會(huì)選擇那些容易有政績(jī)的項(xiàng)目和工程以吸引上級(jí)注意，從而為自身的晉升發(fā)展積累有效資源。而那些需要投入大量財(cái)力卻無(wú)法在短期內(nèi)取得明顯成效的社會(huì)保障和福利項(xiàng)目自然就難以進(jìn)入官員們的優(yōu)先選項(xiàng)?？梢?jiàn)，官員干部的選拔、任用和晉升機(jī)制決定了官員的行動(dòng)邏輯只會(huì)“向上看”，滿足上級(jí)的偏好而非民眾的真正需求。

現(xiàn)階段要更加重視發(fā)揮社會(huì)保障制度的柔性維穩(wěn)功能：社會(huì)保障的利益分配和利益調(diào)節(jié)可以緩和社會(huì)利益沖突和矛盾；可以更好地改善政府形象，改善官民關(guān)系，減少社會(huì)群體性事件；社會(huì)保障的完善發(fā)展也契合了當(dāng)前中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，將更多的資源從維穩(wěn)轉(zhuǎn)向發(fā)展民生，為民眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。最后，社會(huì)保障和社會(huì)福利盡管是一種消耗式的政策設(shè)計(jì)，需要政府投入不菲的財(cái)力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是一種更為根本的治理之策，也是能夠產(chǎn)生長(zhǎng)效機(jī)制的價(jià)值投資，其中最重要的是能夠獲取大眾民心，而民心則是執(zhí)政的不可缺少的重要資源，也是社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的柔性粘合劑。

針對(duì)我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展中的現(xiàn)狀和問(wèn)題，可以采取以下相應(yīng)措施，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展，從而更好地發(fā)揮社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能。

第一，樹(shù)立剛?cè)岵?jì)的維穩(wěn)理念，構(gòu)建人人共享的包容性社會(huì)保障體系。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要以柔性維穩(wěn)為主，剛性維穩(wěn)為輔，將治標(biāo)和治本有機(jī)結(jié)合。就現(xiàn)實(shí)觀之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先和穩(wěn)定壓倒一切的思想指導(dǎo)下，出現(xiàn)了重發(fā)展輕保障、重剛性維穩(wěn)輕柔性維穩(wěn)的現(xiàn)象，社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能并沒(méi)有得到足夠重視和有效發(fā)揮。剛性維穩(wěn)邏輯一旦形成路徑依賴，會(huì)耗費(fèi)更多公共資源，而且這種“防堵式”的維穩(wěn)是不可持續(xù)發(fā)展的，因此維穩(wěn)需要新思維。新思維的形成首先要轉(zhuǎn)變維穩(wěn)理念，整個(gè)社會(huì)不可能也不需要絕對(duì)的穩(wěn)定，社會(huì)雜音與些許不和諧都屬正常，沒(méi)必要將其擴(kuò)大化，也沒(méi)必要上升到威脅統(tǒng)治，危及執(zhí)政的高度，適度的宣泄反而可能更為有利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展；其次，在維穩(wěn)過(guò)程中，不要人為樹(shù)立對(duì)立面和制造緊張感，民眾不是“敵人”，滿足民眾合理需求，維護(hù)其合法利益，通過(guò)說(shuō)理、說(shuō)服、法律等柔性手段處理，效果可能比動(dòng)用強(qiáng)力機(jī)器壓制好得多；第三，改革官員考核體系，改變其行為預(yù)期，使其不再為應(yīng)付上級(jí)考核而疲于奔命，不要為了穩(wěn)定就不考慮民心民意而強(qiáng)力壓制。讓其將更多精力投入到為民眾辦實(shí)事而非政績(jī)工程，設(shè)計(jì)契合的社會(huì)福利項(xiàng)目化解民眾不滿，消除可能引發(fā)社會(huì)不安定的因子。

社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能的發(fā)揮需要與之相適應(yīng)的包容性的社會(huì)保障體制的健康發(fā)展。包容性的社會(huì)保障體制要求在理念上認(rèn)識(shí)并確立社會(huì)保障在中國(guó)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，從之前的一元化的發(fā)展型理念轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展和保障并重的二元化理念，將社會(huì)保障視為一種有效的社會(huì)治理工具，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障天平中的不均衡態(tài)勢(shì)，給予社會(huì)保障更多重視和投入，更好地發(fā)揮和利用社會(huì)保障的穩(wěn)定功能。因此，首先在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障中尋求最佳平衡，讓社會(huì)保障促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)安全環(huán)境；反過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展又能為社會(huì)保障的進(jìn)一步發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政保障。其次，立足于中國(guó)國(guó)情國(guó)力逐步建立“人人共享”的包容性社會(huì)保障制度，讓最廣大民眾享受改革開(kāi)放的成果，充分發(fā)揮社會(huì)保障制度的“穩(wěn)定”功能，使之包容全體公民。①梁鴻：《改革中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)保障》，《社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。再次，完善中國(guó)社會(huì)保障的系統(tǒng)規(guī)劃和項(xiàng)目整合，最大程度發(fā)揮養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、住房和最低生活保障等制度體系的組合效用，最大化地構(gòu)筑社會(huì)安全防護(hù)網(wǎng)。

第二，加大社會(huì)保障的財(cái)政投入，完善“最后一道防線”的最低生活保障制度。財(cái)政是社會(huì)保障運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)后盾，是政府在社會(huì)保障中的“第一”責(zé)任。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入雖然逐年增加，但投入的比例仍然明顯偏低，投入增長(zhǎng)速度落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年的國(guó)家財(cái)政支出總額為33930.28 億元，增速為19.1%，社會(huì)保障支出總額為3698.86 億元，占總支出的10.9%，增速為18.7%；2006年財(cái)政支出總額為40422.73億元，增速為19.1%，社會(huì)保障支出為4361.78 億元，占總支出的10.8%，增速為17.9%；2007年財(cái)政支出總額為49781.35 億元，增速為23.2%，社會(huì)保障支出為5447.16 億元，占總支出的10.9%，增速為24.9%；2008年財(cái)政支出總額為62592.66億元，增速為25.7%，社會(huì)保障支出為6804.29 億元，占總支出的10.87%，增速為24.9%；2009年財(cái)政支出總額為76299.93 億元，增速為21.9%，社會(huì)保障支出為7606.68 億元，占總支出的9.9%，增速為11.8 %；2010年財(cái)政支出總額為89874.16億元，增速為17.8 %，社會(huì)保障和就業(yè)支出9130.62 億元，占總支出的10.2%，增速為20.0%。2011年財(cái)政支出總額為109247.79 億元，增速為21.56%，社會(huì)保障和就業(yè)支出11109.40 億元，占總支出的10.17 %，增速為21.67%。②中國(guó)統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2005-2012年版?？梢?jiàn)，盡管近幾年社會(huì)保障和就業(yè)支出在逐年增大，但社會(huì)保障支出在財(cái)政總支出的比例還偏低，社會(huì)保障支出的增速和財(cái)政支出增速相比還偏慢。未來(lái)需要大力加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入，完善和提升社會(huì)保障水平。

“底層穩(wěn)則社會(huì)安”，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定要特別注意對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷和照顧，盡快建立和完善最低生活保障制度。科學(xué)合理的社會(huì)保障制度分層化發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立與完善的一個(gè)重要標(biāo)志。從理論上講，社會(huì)保障是以滿足居民的基本生活需要為其出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)救助則以滿足居民的最低生活需要為出發(fā)點(diǎn)。最低生活保障是最低層次的社會(huì)保障，因而被稱為社會(huì)的“最后一道防線”。目前中國(guó)的貧富兩極分化日趨嚴(yán)重，特別是貧困人口的增多需要通過(guò)社會(huì)救助滿足社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活需求。現(xiàn)階段要進(jìn)一步完善農(nóng)村和城市最低生活保障制度，為低收入家庭提供基本的生活保障，根據(jù)他們不同的需求提供社會(huì)保障和公共服務(wù)。因而，應(yīng)從有利于社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的目的出發(fā)，完善最低生活保障制度，保障社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困人口的最低生活水平，從而使社會(huì)每個(gè)成員都能分享到社會(huì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展。

第三，提升社會(huì)保障“柔性維穩(wěn)”的制度效力，構(gòu)建整體性的社會(huì)保障管理體系。我國(guó)社會(huì)保障管理體制中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩方面，首先，社會(huì)保障事業(yè)分別由不同的政府部門(mén)負(fù)責(zé)管理：人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)工作；民政部牽頭主管社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、民政福利等社會(huì)保障項(xiàng)目；財(cái)政部負(fù)責(zé)編制中央社會(huì)保障預(yù)算草案，管理中央財(cái)政負(fù)責(zé)的救災(zāi)救濟(jì)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的財(cái)務(wù)和資金，管理衛(wèi)生、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門(mén)的經(jīng)費(fèi)，對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督等。其次，具體社會(huì)保障項(xiàng)目也存在多頭管理的現(xiàn)象，如在養(yǎng)老保障這個(gè)問(wèn)題上，國(guó)企職工歸人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門(mén)負(fù)責(zé)。因此缺乏一個(gè)從總體上制定社會(huì)保障戰(zhàn)略規(guī)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各職能部門(mén)工作的權(quán)威機(jī)構(gòu)，從而不利于相關(guān)部門(mén)的工作協(xié)調(diào)，不利于社會(huì)保障體系的合理布局，進(jìn)而從根本上決定了社會(huì)保障監(jiān)督體制的松散無(wú)力。①金海和：《社會(huì)保障制度中的政府責(zé)任研究——基于理論和中國(guó)實(shí)踐的思考》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2009年版，第41頁(yè)。

可見(jiàn)，我國(guó)目前的社會(huì)保障管理體系還比較分散，存在政出多門(mén)、多頭管理、溝通不暢、協(xié)調(diào)困難、責(zé)任流失等現(xiàn)象，從而影響社會(huì)保障的制度效力。改革方向是在整體性治理思想的指導(dǎo)下，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障管理體系進(jìn)行重構(gòu)，可將現(xiàn)有的人力資源與社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部等涉及社會(huì)保障的部門(mén)和職責(zé)組合起來(lái)，成立新的社會(huì)保障部，專司社會(huì)保障職能。整體性治理的改革既契合了近年來(lái)我國(guó)政府大部門(mén)體制改革的大方向，同時(shí)也符合專業(yè)化管理的需要，將社會(huì)保障的管理職能集中整合有利于提高管理效率。

在全球化時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，個(gè)體都是脆弱的，原子化的個(gè)體無(wú)法應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的保障問(wèn)題，因此需要政府承擔(dān)這部分社會(huì)保障責(zé)任。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，改革進(jìn)入深水區(qū)之后，所面臨的貧富差距、城市貧困、老齡化社會(huì)和群體性事件頻發(fā)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成了巨大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的“剛性維穩(wěn)”邏輯和思路不足以有效應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，因此需要重新發(fā)現(xiàn)并重視社會(huì)保障的柔性維穩(wěn)功能。通過(guò)樹(shù)立剛?cè)岵?jì)的維穩(wěn)理念，建立“人人共享”的包容性社會(huì)保障制度，加大社會(huì)保障的財(cái)政投入，完善“最后一道防線”的最低生活保障制度，提升社會(huì)保障柔性維穩(wěn)的制度效力，構(gòu)建整體性的社會(huì)保障管理體系來(lái)推動(dòng)社會(huì)保障發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的可持續(xù)健康發(fā)展。