基本服務均等化視角下基層政府落實改善民生政策的幾個問題

提要：民生關乎人民群眾的切身利益和生存大計，改善民生是中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律的必然要求，也是十八大和十八屆三中全會中的熱點。文章從基本服務均等化的視角，闡述了基層政府制定和落實民生政策要注意的幾個問題。在具體操作過程中，運用多種有效手段，統(tǒng)籌解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

關鍵詞：民生；社會服務均等化；政策；措施

作者簡介：趙海峰（1975-），男，江西師范大學政法學院MPA專業(yè)碩士。（江西南昌

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黨的十八大提出，要高度重視人民幸福和民生保障，這是新形勢下執(zhí)政為民的新要求。筆者認為，堅持“既要重視發(fā)展、又要關注民生；既要盡力而為、又要量力而行；既要政府主導、又要社會參與；既要立足當前、又要著眼長遠”的基本原則，統(tǒng)籌解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，加快實現(xiàn)“學有優(yōu)教、勞有多得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居”的目標。最近召開的十八屆三中全會提出，實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，更好滿足人民需求。公共服務不可能一步到位，但是公共服務是長抓不懈的領域，使老百姓感覺到越來越舒服，越來越幸福，這是國家治理現(xiàn)代化的重要關鍵點。

“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱。民生問題，簡單的說，就是與百姓生活密切相關的問題，最主要表現(xiàn)在吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)子女教育等生活必需上面?；竟卜站然侵刚獮樯鐣蓡T提供基本的、與經濟社會發(fā)展水平相適應的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的服務，是人們生存和發(fā)展最基本的條件。社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務均等化是過程，共享社會發(fā)展成果是結果，它們在本質上是一致的，都是要維護社會公平?，F(xiàn)階段，基層政府落實民生政策的主要職責是：千方百計擴大就業(yè)、加快完善社會保障體系、加強和創(chuàng)新社會管理、大力提高教育和醫(yī)療業(yè)務水平、扎實推進文化建設、全力維護社會穩(wěn)定等。

當代中國的民生主要涉及就業(yè)、教育、分配、社保、醫(yī)療等重大問題，其中每一個問題都有生存和發(fā)展兩個層次?；鶎诱畱獔猿职衙裆ぷ髯鳛橐豁棏?zhàn)略性部署，與經濟社會建設同步推進，通過每一件為民辦實事項目，切實把民生工作抓緊、抓好，及時將發(fā)展成果惠及更多群眾，充分體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。在落實民生政策的同時，由于經濟發(fā)展差異、地域差異、城鄉(xiāng)差異等因素的影響，就業(yè)、教育、分配、社保、醫(yī)療等重大問題上存在著公共服務不均等的現(xiàn)狀，基層政府應進一步加快推進基本公共服務均等化。

一、注重政策的公平性、普惠性、協(xié)同性、針對性和穩(wěn)定性

第一，增強政策效果的公平性。德國政策學者蒂特馬斯認為，“政策”一詞可以用來表示一系列指揮行動實現(xiàn)既定目標的原則，因而含有變革的意思。政策的概念只有在我們（社會群體或組織）相信自己有能力促成某些變化的時候，它才有意義。所以政策一詞有著行動取向和問題取向的意思，社會政策是一種以社會問題為取向，以問題解決為手段，目的在于改善公民福利，引導社會變遷的積極的制度設置。社會政策研究專家T·H·馬歇爾認為，社會政策是指政府所采取的一系列透過提供服務或資金直接影響公民福利的行動，其核心成分包括社會保險、公共援助、衛(wèi)生福利服務和住房政策。無論社會政策的具體含義是什么，可以明確的一點是社會政策的核心目標是要促進社會平等、社會公平，消除社會不穩(wěn)定因素和確保社會秩序。

第二，增強政策制定的普惠性。事物都是普遍性與特殊性的統(tǒng)一，民生亦然。普遍性原則要求民生保障的覆蓋面應十分廣泛，惠及對象應是全體人民，其目標價值具有普遍共同的要素。特殊性原則要求地方政府在堅持普遍性原則的基礎上，對部分關系特別重大的民生事業(yè)進行重點建設，對特殊困難群體和特殊困難者給予重點照顧和保障。應堅持“責任共擔”、“底線公平”、“弱勢群體優(yōu)先發(fā)展”、“水平適中”的原則，通過“增項”、“擴面”、“提標”，不斷提升居民的生活水平和幸福指數(shù)，保障公民的基本生存權和發(fā)展權，為社會弱勢群體提供生存保障和發(fā)展空間，為促進社會公平正義、和諧發(fā)展提供物質保證和精神支持。

第三，增強政策制定的協(xié)同性。既然所有的民生問題都聯(lián)系在一起，那么社會政策的協(xié)同性就應放在首位。實際上，我國目前在制定社會政策時，依然是各個部門各自為政的多，合作的少，這已經在很大程度上限制了民生問題的解決。因此增進各部門的協(xié)作，建立綜合解決民生問題的社會機制非常重要。這就要求我們首先要組織力量進行綜合研究，將解決民生問題的各項工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，整體設計改革方案，并由專門的部門協(xié)調各個部門統(tǒng)一行動，采取一致政策。

第四，增強政策制定的針對性。針對迫在眉睫的民生問題，把握社會公平這個貫穿所有民生問題的主要線索，健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多資金投向低收入者，投向農村，從而盡可能地增加低收入者的工資水平和農村公共品的有效供給，充分發(fā)揮財政四兩撥千斤的作用，緩解教育、住房、醫(yī)療等民生方面的迫切需求。針對農民收入低的情況，將政策目標指向農民，社會需求才能擴大，貧困問題才能得到緩解，其他民生問題相應也容易得到解決。增強政策的針對性就是要針對當前中國的形勢，出臺更多的改進國民幸福的社會政策。解決好最便宜的吃飯、最方便的看病、最充分的就業(yè)、最有效的教育、最人性化的養(yǎng)老、最安全的環(huán)境，以及最宜居的住房條件等問題。

第五，增強政策執(zhí)行的穩(wěn)定性。政策的穩(wěn)定性是政策有效地調節(jié)社會行為的基礎。政策要保持穩(wěn)定就必須明確規(guī)定它的有效期限，在這個有效期限內，政府動員各種資源并采取各種手段來維護該項政策的有效性和權威性；非因特殊原因不對其作重大調整或廢棄之；在必要的政策調整過程中，盡量保持政策的連續(xù)性和繼承性，同時，對利益受到損害的有關社會群體進行適當?shù)难a償。這樣人民才會真誠地支持社會政策，自覺地在它的限制下選擇自己的社會行為。

近年來，民生工作雖然取得了顯著成績，但民生工作是一個長期、動態(tài)過程，隨著經濟社會的發(fā)展和群眾生活水平的提高，民生工作需要不斷完善和改進：一是支撐民生實事的物質基礎還不夠堅實。地方經濟既處于做實基礎、做大總量的發(fā)展時期，也處于改善質態(tài)、提高效益的轉型時期，公共財政收入總量相對不大，可以調度的資產、資源相對不足，持續(xù)支撐不斷增長的民生實事剛性支出的壓力較大。二是社會事業(yè)歷史欠賬較多。社會事業(yè)基礎設施相對滯后，需要做的事情很多，需要投入的資金很大，短期內改變這一狀況非常不易。三是城鄉(xiāng)居民收入差距還較大。改革開放以來，隨著經濟發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國的城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)出不斷擴大化趨勢。四是民生工作思路還要加快拓寬。

二、改善民生的主要抓手

目前民生工程主要依靠政府投入，下一步如何進一步拓寬思路，引導廣大群眾和各類社會組織共同參與支持民生工程建設，筆者認為通過以下幾個途徑為抓手：

（一）把科學發(fā)展經濟作為改善民生的基本保障。民生與經濟相互關聯(lián)，經濟發(fā)展是解決民生的物質保障，是改善民生的前提；離開了發(fā)展，民生無從談起。要堅持以改善民生為宗旨的科學發(fā)展，以經濟發(fā)展保障民生改善，加快發(fā)展方式轉變，大力發(fā)展民生經濟、生態(tài)經濟，讓人民共享發(fā)展成果；改善民生是經濟發(fā)展的最終目的，是實現(xiàn)科學發(fā)展的保障和路徑，不能改善民生，發(fā)展也失去了意義，要注重促進科學發(fā)展的民生改善，通過改善民生、擴大內需來促進生產和消費的良性循環(huán)，使內需成為拉動經濟的主要力量。科學發(fā)展經濟是最大的民生，科學發(fā)展經濟與改善民生是辯證統(tǒng)一、相互促進的關系，改善民生從本質上講是經濟實力問題。尤其在當前宏觀形勢復雜多變、經濟下行壓力加大的情況下，應更加重視經濟發(fā)展對民生改善的物質支撐。

（二）把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為改善民生的有效途徑。民生改善的重點在農村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要形式是優(yōu)化資源配置，目的是打破二元結構，提升城鄉(xiāng)群眾的整體幸福感。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既是目標所在，也是改善民生的迫切需要。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃全面對接。按照“一體化、全覆蓋”的標準，進一步將工業(yè)、農業(yè)、三產、居住等重大專項規(guī)劃全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，形成中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、新型社區(qū)協(xié)調發(fā)展、相互補充的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。二是基礎設施銜接配套。著重將交通、水利、電力、環(huán)保等城鎮(zhèn)基礎設施加快向農村延伸，與城市發(fā)展相適應，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌夯實基礎。三是公共服務平衡均等。大力提升農村基層的教育、衛(wèi)生、文化、體育等各項公共服務水平，推動農村社會事業(yè)全面發(fā)展。更加注重教育資源的均衡公平配置，在解決“有學上”的同時向“上好學”推進。更加注重醫(yī)療衛(wèi)生服務水平的有效提升，在解決“看病貴”的同時向“看好病”推進。更加注重提升群眾精神層面，在豐富群眾文化生活的同時向文化引領生活推進。更加注重生活化的健身方式，在提倡群眾參與健身活動的同時向為群眾普及健身體育設施推進。四是社會保障城鄉(xiāng)一體。著力在醫(yī)保、養(yǎng)老、住房、最低生活保障和社會救助等方面，切實解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中農民的后顧之憂。逐步將新農合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險并軌，實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。以農村危房改造和農民集中居住為主要抓手，切實解決困難農民的住房問題。結合經濟發(fā)展，及時提高失地農民保障和農村最低生活保障標準。建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務保障體系，著力強化失地農民的就業(yè)培訓、指導和服務。

（三）把社會支持作為改善民生的重要力量。積極引導社會力量和社會資本參與民生實事項目，不但能夠加快促進“民生幸?！?，而且有利于營造全社會共同關注參與民生工作的良好氛圍，形成社會支持與加快推進的良性循環(huán)。一是社會資本參與民生建設有政策依據。國務院于2010年頒布實施關于鼓勵和引導民問投資健康發(fā)展的若干意見，鼓勵民資進入石油天然氣、交通、電信、保障房、社會事業(yè)等國計民生重要領域。二是積極引入社會資本參與民生項目。引導鼓勵企業(yè)、社會團體、城鄉(xiāng)集體經濟組織、個人等以捐助、扶住、共建等多種形式積極參與民生事業(yè)建設，并充分利用市場機制，通過轉讓項目經營權、債權投資、捆綁式投資等模式，實現(xiàn)民生事業(yè)建設投入主體多元化，不斷形成為民辦實事的強大合力。積極探索公園、垃圾和污水處理設施等公益性民生項目捆綁式投資模式，通過將民生項目與其他正常投資回報的項目捆綁組合，既為民辦實事，又推動城市發(fā)展。三是充分發(fā)揮群眾的參與支持作用。堅持民生項目問計于民、問計于基層，注重從弱勢群體，從信訪部門，從基層組織，從網絡間政，從人大代表、政協(xié)委員建議提案，及時了解掌握最基層、最真實、最迫切的民生問題，使民生項目的落實真正成為群眾受益感最明顯的項目。同時，出臺民生文件，通過多種形式，廣泛征求群眾的意見和建議；在確定重點民生項目后，及時公布，告知群眾；在民生項目實施過程中，選擇部分重大項目，邀請群眾代表與相關部門一起，全程參與監(jiān)督；在民生項目完成時，有重點地邀請群眾代表參與實事項目的驗收和公示。

（四）把完善機制作為改善民生的有力抓手。面對民生工程任務不斷增加、要求越來越高的新形勢，立足實際，注重實踐，加強探索，求真務實，在高標準、高質量完成民生工程任務的同時，致力于建立健全民生工作長效機制。一是實行“一把手”負責制。各部門、各單位實行民生工作“一把手”負責制，進一步強化民生工作力量的協(xié)調統(tǒng)一。二是實行目標管理制。將民生工程納入政府目標管理考核范圍，建立科學合理、導向鮮明的考核評價制度，嚴格要求、嚴格管理、嚴格監(jiān)督、嚴格獎懲兌現(xiàn)。堅持定期開展民意調查，對獲取的民調內容，結合民生實事項目完成情況，形成年度考核結果。三是實行督辦通報制。將督查工作貫穿民生工作始終，定期進行通報，定期召開民生問題專項交辦會，按照職能隸屬關系和屬地化要求，及時分解落實到相關部門和單位，同時把有關民生問題的整改落實作為效能監(jiān)察重要內容，確保逐一解決。四是實行社會評價制。積極利用各種載體，多種形式廣泛宣傳民生實事項目，讓民生工作深入人心。充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，設立民生工作群眾監(jiān)督電話，結合輿情長效監(jiān)督，確保民生工程陽光、透明、規(guī)范、高效運行，努力將民生工程打造成群眾滿意工程。五是完善地方政府考核指標。不要再把GDP作為地方政府的主要考核指標，要把關心民生的指標拿出來，考核經濟增長和政府官員政績，反對搞政績工程形象工程。

[責任編輯：劉忠林]