新公共服務(wù)視角下農(nóng)村公共服務(wù)制度與農(nóng)村基層組織建設(shè)研究
——以河北省為例

扈紅英， 張俊橋

(河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018)

一、問(wèn)題的源起

從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村基層組織①建設(shè)一直是黨工作的重心，是黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，農(nóng)村的基層組織建設(shè)是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的核心力量；從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，隨著改革開(kāi)放30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化、農(nóng)村城市化等多方面的變化給農(nóng)村基層組織建設(shè)提出了很多新問(wèn)題，其中農(nóng)村基層組織的具體任務(wù)、角色定位都需要重新進(jìn)行調(diào)整。本文擬從新公共服務(wù)理論的視角，探討農(nóng)村基層組織建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)、困境，并嘗試分析新形勢(shì)下駐村干部制度對(duì)提升農(nóng)村基層組織公共服務(wù)職能的作用和意義。

新公共服務(wù)理論是以登哈特夫婦為代表的學(xué)者提出的，繼新公共管理理論之后又一引人矚目的行政管理理論創(chuàng)新，其核心論點(diǎn)是重新定位政府和公民的關(guān)系，認(rèn)為公民在政府治理體系中處于核心地位。新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論的超越和創(chuàng)新，如果說(shuō)新公共管理理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、政府工作的績(jī)效評(píng)估、行政過(guò)程的透明取向、成本效率和顧客導(dǎo)向等核心理念，倡導(dǎo)“政府掌舵、市場(chǎng)劃槳”，并且主張政府最大限度向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以提升效率，那么新公共服務(wù)理論則強(qiáng)調(diào)公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。關(guān)注公共利益、尊重公民權(quán)利、重新定位政府角色是新公共服務(wù)理論的核心內(nèi)涵。首先，新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共利益是行政的最終目的，只有當(dāng)每個(gè)公民都根據(jù)公共利益去行動(dòng)，才會(huì)形成廣泛的社會(huì)利益，從而期待社會(huì)的和諧和穩(wěn)定；其次，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利，反對(duì)新公共管理理論把政府和公民的關(guān)系化約為“企業(yè)和顧客”的關(guān)系，要求“公民具有一種公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對(duì)整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。[1]對(duì)公民權(quán)利的尊重本身可以激發(fā)公民的社會(huì)道德感，形成政府和公民之間的和諧關(guān)系；第三，新公共服務(wù)理論主張重新定位政府的角色，改變?cè)行姓芾砝碚撝邪颜鳛椤罢贫嬲摺被蚬芾碚叩慕巧?，行政人員是參與者，參與政策的制定和實(shí)施，公共項(xiàng)目和資源不是屬于行政人員本身。新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者登哈特夫婦指出：在新公共服務(wù)中，公共行政官員不是其機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的主人，他們的職責(zé)既不是單一的掌舵，也不是劃槳。他們應(yīng)該以“一種通過(guò)充當(dāng)公共資源的管家、公共組織的保護(hù)者、公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者以及社區(qū)參與的催化劑來(lái)為公民服務(wù)?！盵2]新公共服務(wù)的最終目的是要建立一個(gè)公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。無(wú)可否認(rèn)，新公共服務(wù)理論本身也并非完美無(wú)缺，比如公民理性假設(shè)、政府“善”的形象預(yù)設(shè)，有可能和現(xiàn)實(shí)有一定的距離，但是其中很多社會(huì)治理理念對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政體制改革、對(duì)農(nóng)村的基層組織建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)供給體制建構(gòu)具有一定的借鑒和啟示意義。

眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視農(nóng)村基層組織建設(shè)，由于特定階段的歷史任務(wù)不同，以往我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)對(duì)政治管理職能強(qiáng)調(diào)的多些，對(duì)公共服務(wù)職能建設(shè)則關(guān)注不夠。改革開(kāi)放以來(lái)，因?yàn)榧辛α扛憬?jīng)濟(jì)建設(shè)，很多農(nóng)村地區(qū)基本都把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為考核政府官員、行政人員的首要指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、GDP政績(jī)，對(duì)公共利益、公民權(quán)利、民生方面關(guān)注不足，與此相適應(yīng)，農(nóng)村的基層組織建設(shè)主要側(cè)重政黨組織和政權(quán)組織，對(duì)群眾性民主自治組織和其它公益性組織重視不夠。

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村的公共服務(wù)供給主要是政府主導(dǎo)下的村民自治、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人參與相結(jié)合的供給體制，行政性計(jì)劃供給是很多農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要依托。由于城鄉(xiāng)二元體制的路徑依賴(lài)，我國(guó)農(nóng)村的公共服務(wù)總量不足、結(jié)構(gòu)不甚合理：城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的分配不均，醫(yī)療資源短缺，社會(huì)保障資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后以及就業(yè)體系不完善等問(wèn)題[3]成為我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給的普遍性問(wèn)題。2006年國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)附加稅，改善了干群關(guān)系，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但農(nóng)村公共服務(wù)、公共產(chǎn)品缺位的問(wèn)題也隨之成為困擾農(nóng)村的一大難題。作為對(duì)此種現(xiàn)狀的回應(yīng)，中央出臺(tái)了“一事一議”制度，即在農(nóng)村稅費(fèi)改革這項(xiàng)系統(tǒng)工程中，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和改革村提留后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開(kāi)支的農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹(shù)造林、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有關(guān)的土地治理項(xiàng)目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項(xiàng)目所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，采取“一事一議”的籌集辦法。實(shí)踐證明，“一事一議”制度由于認(rèn)識(shí)、管理、農(nóng)民的支付能力等原因難以展開(kāi)[4]，農(nóng)村的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給短缺的問(wèn)題依然存在。

本文嘗試以新公共服務(wù)理論視角，以河北省2012年開(kāi)展的“農(nóng)村基層建設(shè)年活動(dòng)”為契機(jī)，結(jié)合課題組在河北省石家莊、保定、唐山、滄州等地的實(shí)地調(diào)研，從農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的角度，審視農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議和對(duì)策。

二、河北省農(nóng)村的公共服務(wù)供給主體與困境分析

(一)貧困地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，主要依賴(lài)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

河北省2012年啟動(dòng)的“農(nóng)村基層建設(shè)年”項(xiàng)目最大的特點(diǎn)是由省市機(jī)關(guān)派駐村干部，財(cái)政撥款與駐村干部同時(shí)下鄉(xiāng)，利用財(cái)政撥款，各個(gè)駐村干部積極協(xié)調(diào)、引領(lǐng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修路、清理垃圾、解決村民的飲用水、信息化建設(shè)等等，因?yàn)橛匈Y金作為支撐，截止2013年底，駐村干部所在村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯改善。通過(guò)對(duì)石家莊地區(qū)，如趙縣、元氏、鹿泉、靈壽等縣市部分駐村干部的訪談，對(duì)駐村干部所在地群眾的問(wèn)卷調(diào)研，得到以下數(shù)據(jù)：當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為在駐村干部的幫扶下，本村的基礎(chǔ)設(shè)施得到較好改善的占85%；認(rèn)為駐村干部促進(jìn)了村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的占53%；認(rèn)為駐村干部積極協(xié)調(diào)資源、帶領(lǐng)群眾致富的占45%。駐村干部和派駐村之間是一對(duì)一的幫扶關(guān)系，到村鎮(zhèn)之后，駐村干部首要的工作是入戶(hù)走訪、調(diào)研，了解人民群眾迫切需要解決的問(wèn)題，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村兩委班子以及村集體經(jīng)濟(jì)的狀況等，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對(duì)村里各項(xiàng)工作的開(kāi)展進(jìn)行整體規(guī)劃。通過(guò)這種有針對(duì)性的具體村鎮(zhèn)的幫扶，充分發(fā)揮了省市派駐村干部制度的優(yōu)勢(shì)，整合了各個(gè)單位的優(yōu)勢(shì)資源，使所駐村鎮(zhèn)的農(nóng)村公共服務(wù)水平有了顯著的提升。

課題組在走訪、調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如在對(duì)保定、滄州等地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體上，農(nóng)民的認(rèn)識(shí)相當(dāng)一致，65%的農(nóng)民認(rèn)為水、路等基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任主體是政府，48%的農(nóng)民認(rèn)為是村集體，12%認(rèn)為是村里的企業(yè)或能人，而主張農(nóng)民自身參與承擔(dān)相關(guān)份額的僅占6%。大部分農(nóng)民都認(rèn)為農(nóng)村的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給是國(guó)家和政府的事情，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層組織公共服務(wù)職能滯后，農(nóng)村的稅費(fèi)改革后，受財(cái)政問(wèn)題的困擾，更是處于“有多少錢(qián)辦多少事，沒(méi)有錢(qián)少辦事或不辦事”的狀態(tài)。農(nóng)村群眾性的公益基層組織發(fā)展較為乏力，在農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上作用有限，僅限于和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)合作，如有償灌溉、收割、噴灑農(nóng)藥服務(wù)等等，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，過(guò)分依賴(lài)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供給不平衡

河北省開(kāi)展的“農(nóng)村基層建設(shè)年”活動(dòng)是有針對(duì)性的，省市派駐村干部的派駐地點(diǎn)都是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較弱，農(nóng)村基層組織建設(shè)、公共服務(wù)水平較低的偏遠(yuǎn)、貧窮的農(nóng)村地區(qū)。而在河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高的農(nóng)村地區(qū)，其公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給主體則呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，除了國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，更多地依靠農(nóng)村的基層組織提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，一個(gè)村鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的好壞和村集體的財(cái)政狀況密切相關(guān)，村集體收入高的富裕村鎮(zhèn)，其道路、水源等公共服務(wù)供給狀況就好，即便是教育設(shè)施也受到村集體經(jīng)濟(jì)能力的影響。同樣是小學(xué)、中學(xué)，富裕村鎮(zhèn)的教學(xué)設(shè)施、教師待遇明顯高于貧窮村鎮(zhèn)。農(nóng)村基層組織發(fā)展得好，公共性服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量相應(yīng)就高些、好些，反之，則是公共服務(wù)質(zhì)量差，公共產(chǎn)品數(shù)量少。最典型的是河北保定某縣，其北部和南部發(fā)展十分不平衡，改革開(kāi)放30多年來(lái)，這個(gè)縣北部地區(qū)的道路、飲水、教育、村民福利都已經(jīng)接近城市水平，但南部地區(qū)相對(duì)落后很多，尤其是一些自然村鎮(zhèn)，幾十年如一日，村子里的道路沒(méi)有人修，還是泥土路，遇到雨天基本沒(méi)有辦法行車(chē)，但這些村子居民的生活水平也不是沒(méi)有改善，只是都用紅磚或水泥把自己的院墻修理得十分堅(jiān)固、美觀、耐用，對(duì)于墻外的道路則漠不關(guān)心，村里的老百姓對(duì)村干部的組織能力多有抱怨，覺(jué)得自己村子之所以沒(méi)有好的道路，是村干部組織不力，“既不能動(dòng)員群眾修路，也沒(méi)有本事從其它途徑搞到修路資金”。這說(shuō)明河北農(nóng)村的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給不平衡，同時(shí)農(nóng)村的基層組織建設(shè)也有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。只有建立高質(zhì)量的農(nóng)村基層組織，農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給主體才能實(shí)現(xiàn)多元化，才能擺脫過(guò)分依賴(lài)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移依附的弊端，緩解農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的不平衡。

(三)農(nóng)村公益性服務(wù)供給和農(nóng)村需求之間存在明顯的矛盾

農(nóng)村的公益性服務(wù)主要包括醫(yī)療、教育和農(nóng)民工的職業(yè)、文化培訓(xùn)等問(wèn)題。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使農(nóng)村的公益性服務(wù)要求十分迫切，農(nóng)村需要醫(yī)療公共服務(wù)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，需要教育、技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)適應(yīng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。但農(nóng)村實(shí)際的公益性服務(wù)供給和農(nóng)民的消費(fèi)之間存在明顯的脫節(jié)。比如，就新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)而言，截至2011 年3 月底，河北全省參合農(nóng)民達(dá)5 020萬(wàn)人，參合率達(dá)95%，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的制度化。但在實(shí)施新農(nóng)合制度后，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)及費(fèi)用支付方式采用后付制，導(dǎo)致了醫(yī)療費(fèi)用大幅上漲的情況，主要藥品的平均價(jià)格上漲了26%，甚至出現(xiàn)了同一種藥自費(fèi)、參合不同價(jià)的情況[5]，農(nóng)民希望參加新農(nóng)合防范醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，但新農(nóng)合制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的偏差并沒(méi)有給予參合農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)的能力；就外出務(wù)工農(nóng)民的職業(yè)、文化培訓(xùn)的公益性服務(wù)而言，大部分農(nóng)村地區(qū)都沒(méi)有相關(guān)的職業(yè)、法律或文化培訓(xùn)項(xiàng)目，依然沿襲著改革開(kāi)放之初由最初到城市打工的“先行者”傳幫帶的做法。改革開(kāi)放30多年了，很多河北省農(nóng)村，尤其是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民依然是依靠傳統(tǒng)的親友、鄰居的傳幫帶到城市打工，無(wú)形中拉長(zhǎng)了農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化的過(guò)程。河北省是農(nóng)業(yè)大省，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化和與之相伴的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，是農(nóng)民工的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。但農(nóng)村基層組織沒(méi)有考慮到農(nóng)村這一新變化，課題組的調(diào)研顯示，很多外出務(wù)工的農(nóng)民都沒(méi)有接受過(guò)法律、政策、職業(yè)等方面的培訓(xùn)，這使他們更容易在城市遭遇各種問(wèn)題，甚至走上違法、犯罪的道路，同時(shí)，也為農(nóng)民工的整體素質(zhì)提高、權(quán)益保障等問(wèn)題設(shè)置了障礙，埋下了隱患。

以上種種問(wèn)題說(shuō)明，農(nóng)村公益性服務(wù)供給和農(nóng)村需求之間存在明顯的矛盾，社會(huì)發(fā)展急劇變遷要求農(nóng)村公共服務(wù)供給做出相應(yīng)地調(diào)整。

三、解決農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度性嘗試

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、留守兒童、老人問(wèn)題、農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題等都對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)提出了新要求。如何更好適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)的變遷，改變公共服務(wù)的供給方式，轉(zhuǎn)變政府工作的方式、方法，惠民、親民，始終是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的首要考慮。從新公共服務(wù)理論的視角來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)治理的主體是農(nóng)村公民，公民的利益需求應(yīng)該是農(nóng)村社會(huì)治理的核心。政府各項(xiàng)工作都應(yīng)該圍繞向農(nóng)村公民提供服務(wù)展開(kāi)，切實(shí)讓農(nóng)民共享改革開(kāi)放發(fā)展的歷史成果。圍繞農(nóng)村公共服務(wù)供給體制、方式，各省市都努力探索新路徑、模式和方法。可以說(shuō)，河北省2012年開(kāi)展的“農(nóng)村基層建設(shè)年”活動(dòng)和省市派駐村干部制度是新公共服務(wù)理論的實(shí)踐，是提升農(nóng)村公共服務(wù)的制度性嘗試。和以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部制度側(cè)重于對(duì)鄉(xiāng)村具體事務(wù)的管理，關(guān)注如何維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，如阻止農(nóng)民上訪、協(xié)調(diào)農(nóng)民糾紛等具體事宜相比，省市駐村干部制度則是最近幾年結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，以發(fā)展農(nóng)村的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，以“扶貧開(kāi)發(fā)”為特征的“項(xiàng)目服務(wù)”型的駐村干部制度。新時(shí)期的省市派駐村干部制度是提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的制度性嘗試。

(一)實(shí)施項(xiàng)目服務(wù)，提升農(nóng)村基層組織的公共服務(wù)水平

近年來(lái)，河北省借鑒兄弟省份駐村干部制度的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)省市派駐村干部來(lái)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進(jìn)河北省農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展，提升農(nóng)村基層組織的公共服務(wù)水平。省市派駐村干部的優(yōu)勢(shì)在于“高位嫁接、上下聯(lián)動(dòng)”，在于有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，通過(guò)具體的項(xiàng)目服務(wù)，提升農(nóng)村基層組織的公共服務(wù)水平。為了更好地發(fā)揮駐村干部制度的作用，河北省委、省政府為駐村干部制度實(shí)施配備了專(zhuān)項(xiàng)資金，只要項(xiàng)目切實(shí)體現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展要求，符合農(nóng)民利益的需要，就可以開(kāi)啟資金的使用，直接提供實(shí)物資源，以避免資金的流失和浪費(fèi)。實(shí)踐證明，河北省的駐村干部制度取得了顯著的效果，很多農(nóng)村在駐村干部的幫扶下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，基層組織建設(shè)、公共服務(wù)水平大力提升。

(二)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)村基層組織管理科學(xué)化

農(nóng)村社會(huì)管理的基本單位是農(nóng)村的基層組織，農(nóng)村基層組織的運(yùn)作機(jī)制與管理水平直接決定了農(nóng)村的社會(huì)治理水平和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。和20世紀(jì)90年代農(nóng)村基層組織運(yùn)行的行政化、科層化不同，新形勢(shì)要求農(nóng)村基層組織轉(zhuǎn)變行政控制、科層化管理的工作思路，淡化行政控制色彩，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和社會(huì)管理意識(shí)。農(nóng)村基層組織要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村莊干部脫節(jié)、與農(nóng)民群眾脫離的官僚化傾向問(wèn)題。②河北省駐村干部制度的實(shí)施正是針對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系中這一問(wèn)題而展開(kāi)的。駐村干部下鄉(xiāng)一年，與原單位脫鉤，重新開(kāi)啟了群眾路線的制度化運(yùn)作模式，即“機(jī)關(guān)干部下農(nóng)村蹲點(diǎn)，吃住都在農(nóng)民家，白天在田頭，晚上在炕頭，同炊一鍋水，同吃一鍋飯，農(nóng)民與干部真正心連心，無(wú)話不談”。[6]同時(shí)，針對(duì)新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展、工作的新特點(diǎn)，實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，以農(nóng)民的根本利益為本，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理的新機(jī)制。如河北省肅寧縣在進(jìn)一步健全兩委班子的基礎(chǔ)上，設(shè)置了村代會(huì)和村監(jiān)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)民主的制度創(chuàng)新；唐山市推行了“四權(quán)一體”運(yùn)轉(zhuǎn)方式，細(xì)化村黨組織和村委會(huì)的職責(zé)任務(wù)，明確了村黨組織的決策權(quán)和村委會(huì)的執(zhí)行權(quán)，建立了村“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度，為解決村級(jí)兩委班子不團(tuán)結(jié)的老問(wèn)題進(jìn)行了制度創(chuàng)新的探索。

這些制度創(chuàng)新機(jī)制都是在省市派駐村干部的實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)干部與群眾持續(xù)互動(dòng)而得以實(shí)施的，充分驗(yàn)證了新公共服務(wù)理論中尊重公民權(quán)利、轉(zhuǎn)變政府職能的主導(dǎo)思想。

(三)開(kāi)展組織協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層組織的工作定位和角色定位

從1990年到2006年，中國(guó)農(nóng)村的基層組織主要以行政管理為主，農(nóng)村基層組織的行政化職能得到加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村級(jí)干部之間首先是一種行政關(guān)系，村干部和村民之間也主要是管理與被管理的關(guān)系，很多農(nóng)村基層組織的考核標(biāo)準(zhǔn)不是基層組織、干部為農(nóng)民做了什么，而是負(fù)責(zé)收取農(nóng)業(yè)稅、計(jì)生、預(yù)防村民上訪以及群體性事件發(fā)生等等。這種工作和角色定位已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的形勢(shì)。近幾年，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城打工，農(nóng)民民主、法治意識(shí)加強(qiáng)，信息獲取、訴求渠道增多，尤其是2006年國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，以往的農(nóng)村治理方式面臨多種挑戰(zhàn)。農(nóng)民迫切需要的是加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、繁榮農(nóng)村的文化生活。這就要求農(nóng)村基層組織的建設(shè)方向不能僅僅是形式主義的機(jī)構(gòu)與人員的行政化、官僚化，而是重新建立“魚(yú)水關(guān)系”工作方式、機(jī)制和社會(huì)治理體制。河北農(nóng)村在農(nóng)民的收入、職業(yè)結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系、消費(fèi)需求、文化生活等各個(gè)方面都發(fā)生了很多變化，農(nóng)民不再簡(jiǎn)單地服從農(nóng)村基層組織從上而下的行政化管理，而是希望參與農(nóng)村基層組織建設(shè)，希望基層組織提供公共服務(wù)，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，比如希望村委會(huì)、村支部帶領(lǐng)農(nóng)民致富，找項(xiàng)目，獲得資金、技術(shù)支持；希望村委會(huì)能夠建設(shè)、完善農(nóng)村的棋牌室、圖書(shū)館等公益設(shè)施，繁榮鄉(xiāng)村的文化生活；希望村集體能夠?qū)r(nóng)村教育進(jìn)行支持，改善校舍，提高教學(xué)、教育質(zhì)量等等。針對(duì)農(nóng)村的這一新變化，河北省委、省政府積極開(kāi)展組織協(xié)調(diào)，重新定位農(nóng)村基層組織的職能、角色，除了傳統(tǒng)的“維穩(wěn)”之外，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的職能，同時(shí)通過(guò)“河北基層建設(shè)年”活動(dòng)有計(jì)劃地推動(dòng)農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基層組織的建設(shè)和完善，回應(yīng)農(nóng)村發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題。

四、對(duì)策建議

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共利益、公民權(quán)利和政府職能和角色的轉(zhuǎn)換，結(jié)合我國(guó)目前農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)際，我們認(rèn)為，以人為本，科學(xué)發(fā)展，尊重農(nóng)民的權(quán)利和需求，變管理為治理、服務(wù)，是提升農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的重心。

(一)培育農(nóng)村基層組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)上的政府主導(dǎo)和農(nóng)村基層組織主體的良性互動(dòng)

針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的實(shí)際，一方面繼續(xù)發(fā)揮政府在農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面的主導(dǎo)作用，充分利用國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平；另一方面，積極培育多元化的農(nóng)村基層組織，尤其是群眾性的農(nóng)村基層組織，逐漸把“自上而下”的農(nóng)村公共服務(wù)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆迸c“自下而上”相結(jié)合的供給體制，既注重農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的“輸血功能”，又注重“造血功能”，實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)村基層組織在農(nóng)村公共服務(wù)水平提升方面的良性互動(dòng)。改變政府的傳統(tǒng)社會(huì)治理角色，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，尊重公民權(quán)利，激發(fā)公民的社會(huì)道德感，形成政府和公民之間的和諧關(guān)系；壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的積極性，建構(gòu)多元化的農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給體制。

(二) 變“管理型一元”供給為“服務(wù)型多元”供給體制，解決農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給提出了新的要求。以往的“管理型”公共服務(wù)供給注重政府“自上而下”的決策，農(nóng)民是被動(dòng)的公共服務(wù)消費(fèi)“主體”，政府和農(nóng)民之間缺乏制度化的溝通機(jī)制，造成政府公共服務(wù)供給與農(nóng)民公共服務(wù)消費(fèi)之間的脫節(jié)，沒(méi)有體現(xiàn)尊重農(nóng)民意愿、需求的新公共服務(wù)理念；“服務(wù)型”農(nóng)村公共服務(wù)供給則是倡導(dǎo)充分尊重農(nóng)民的意愿，結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，以人為本，建立政府和農(nóng)民之間制度化的溝通機(jī)制，切實(shí)了解農(nóng)民的公共服務(wù)需求，真正做到服務(wù)為本，滿(mǎn)足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。

(三)嚴(yán)格國(guó)家財(cái)政資金的監(jiān)督、監(jiān)管，通過(guò)制度創(chuàng)新與制度激勵(lì)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)水平提升

國(guó)家稅費(fèi)改革之后，國(guó)家隨之也取消了伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)繳納的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費(fèi)用，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也使農(nóng)村的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)出現(xiàn)明顯短缺。為此，國(guó)家通過(guò)財(cái)政體制劃撥改革對(duì)此做出了回應(yīng)，回應(yīng)措施之一就是以項(xiàng)目形式自上而下伴隨各部門(mén)下鄉(xiāng)的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金。而省市派駐村干部則是從各個(gè)部門(mén)抽調(diào)、伴隨這批支農(nóng)資金一起下鄉(xiāng)，為項(xiàng)目支農(nóng)基金保駕護(hù)航的監(jiān)管者和具體項(xiàng)目實(shí)施的決策者。然而，在具體的項(xiàng)目幫扶中，并沒(méi)有建立具體的項(xiàng)目資金監(jiān)管、監(jiān)督制度。一些省市派駐村干部感言：國(guó)家的幫扶力度非常大，老百姓也的確受益很多，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了明顯的改善和提升，但是如果這筆資金得到更好的監(jiān)管，它發(fā)揮的作用將會(huì)更大。言外之意，還是有一部分資金沒(méi)有充分發(fā)揮效用，甚至由于項(xiàng)目選擇的失誤而出現(xiàn)浪費(fèi)。所以，在幫扶項(xiàng)目資金的監(jiān)管上應(yīng)該制定具體的監(jiān)管制度，同時(shí)借鑒其它省市的經(jīng)驗(yàn)，比如河南鄧州市開(kāi)創(chuàng)的 “四議兩公開(kāi)”[7]村級(jí)民主自治機(jī)制創(chuàng)新，湖北開(kāi)展的“一事一議”籌資籌勞制度等，把駐村干部制度和村民自治機(jī)制、“一事一議”制度結(jié)合在一起，進(jìn)行制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮省市派駐村干部制度在提升農(nóng)村公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品供給方面的主導(dǎo)作用。創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理、滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多重目標(biāo)，應(yīng)該是政府的工作中心。政府官員應(yīng)該以“公共利益”為皈依，改變關(guān)注個(gè)人政績(jī)的行政“路徑依賴(lài)”，在實(shí)踐中探索對(duì)公共行政的具體制度約束和激勵(lì)。

綜上，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)、公共服務(wù)水平的提升既需要理論的指導(dǎo)，也需要實(shí)踐中的探索創(chuàng)新，新公共服務(wù)理論的核心理念契合中國(guó)農(nóng)村變遷的實(shí)際，新公共服務(wù)理念和農(nóng)村的基層組織建設(shè)相得益彰，共同推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)水平的提升和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

注釋?zhuān)?/p>

①本文所指的農(nóng)村基層組織既包括基層的政黨組織和政權(quán)組織，也包括群眾性的民主自治組織和其它公益組織，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府、村黨支部、村委會(huì)和群眾性公益組織。

②趙樹(shù)凱認(rèn)為，1990年代以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系出現(xiàn)了兩個(gè)方面的變化，一是由村級(jí)直接選舉推動(dòng)的民主化過(guò)程，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村級(jí)組織的行政化控制加強(qiáng)的過(guò)程，解決二者關(guān)系的關(guān)鍵在于實(shí)施政治體制改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新。參見(jiàn)：趙樹(shù)凱.鄉(xiāng)村關(guān)系：在控制中脫節(jié)——10省(區(qū))20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2005,(4)：8～9。

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