我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的難點與對策

王 華

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

所謂農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指農(nóng)業(yè)人口由農(nóng)村進(jìn)入城市工作生活并最終成為城市市民的過程。黨的十八屆三中全會提出，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國城鎮(zhèn)化工作會議布置的六項任務(wù)之首，也是我國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。它的發(fā)展?fàn)顩r直接影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和城市現(xiàn)代化水平，進(jìn)而對我國現(xiàn)代化的整體發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

一、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重大意義

（一）實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平與先進(jìn)國家的差距，從發(fā)展水平來看，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平還較低。我國農(nóng)業(yè)部門曾做過測算：以農(nóng)業(yè)增加值比例、農(nóng)業(yè)勞動力比例和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率三項指標(biāo)進(jìn)行計算，截至2008年，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平與英國、美國相差達(dá)百年以上，與韓國相差36年。我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率約為世界平均值的47%；與國內(nèi)工業(yè)勞動生產(chǎn)率相比差距也很大，2010年我國工業(yè)勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的5.8倍[1]。從就業(yè)比重來看，我國農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)比重偏高。當(dāng)代世界，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)比重中等收入國家的平均水平在38%左右，上中等收入國家大致為24%。目前，我國發(fā)展水平處于上中等收入國家，2012年我國農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)比重為33.6%，創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，農(nóng)業(yè)勞動力還需要繼續(xù)轉(zhuǎn)移。從勞動力構(gòu)成來看，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題較為嚴(yán)重。據(jù)國家第二次農(nóng)業(yè)人口普查資料顯示，我國51歲以上的農(nóng)業(yè)勞動力占比達(dá)到32.5%。國際行業(yè)勞動力老齡化的標(biāo)準(zhǔn)是45歲以上的勞動力占該行業(yè)勞動力的15%以上，即表明該行業(yè)勞動力出現(xiàn)老齡化。可見，我國農(nóng)村勞動力老齡化情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，且近幾年情況還在繼續(xù)加重。

（二）我國城市健康持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求

截至2012年末，我國農(nóng)民工總量為2.626億人。他們工作在城市的各個行業(yè)，為城市的繁榮發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。可以說，當(dāng)今的城市若沒有農(nóng)民工，城市就難以正常運轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)民工已成為我國建筑業(yè)、制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的主要力量，占建筑業(yè)的79.8%、制造業(yè)的68.2%、第三產(chǎn)業(yè)的52%以上。[2]他們是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境治理、生活服務(wù)、建筑、制造等領(lǐng)域的重要支撐力量。然而，他們至今仍然處于“半市民化”狀態(tài)，享受不到市民的各項平等權(quán)益。這種情況如若長期得不到解決，既不利于他們?nèi)谌氤鞘校饑?yán)生活，也不利于他們提高素質(zhì)，更好發(fā)展；同時公正合理的訴求長期得不到重視和解決，也會給城市的安全穩(wěn)定帶來潛在威脅。

（三）落實以人為本新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

2012年我國城鎮(zhèn)化率為52.6%，這是以常住人口為基數(shù)計算的，如只算戶籍人口則城鎮(zhèn)化率僅為35.3%。這與發(fā)達(dá)國家接近80%的城鎮(zhèn)化率相比提升空間很大?？梢姡谖磥硪欢螘r間內(nèi)，城鎮(zhèn)化仍是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的主要任務(wù)，推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化則是實現(xiàn)以人為本城鎮(zhèn)化、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重中之重。中國特色的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。目前，我國許多村莊青壯年勞動力難找，多數(shù)年輕人都到城市發(fā)展，有的已在城市工作多年，但父母和子女帶不過去，于是老人、婦女、兒童留在農(nóng)村的占多數(shù)。據(jù)2013年發(fā)布的《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，2012年我國留守兒童為6102.55萬人；流動兒童為3581萬人，平均流動時間3.74年。這種骨肉分離的生活狀況嚴(yán)重影響著農(nóng)民工家庭的生活質(zhì)量，對老人、家長、孩子都是一種心理傷害。如果說40歲左右的外來打工者在年老后還有回鄉(xiāng)打算的話，那么新生代農(nóng)民工則基本沒有回鄉(xiāng)準(zhǔn)備。據(jù)調(diào)查，在城市同樣的工資崗位，農(nóng)民工的平均工資比城市居民低20%以上。[3]社會發(fā)展迫切要求我們改變農(nóng)民工同工不同酬、同工不同權(quán)、同工不同福利的社會現(xiàn)象，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

二、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要難點

（一）制度難題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)化、身份轉(zhuǎn)變、價值觀念和行為方式轉(zhuǎn)變等一系列變化，與此相應(yīng)就需要一系列制度支持。首先，要構(gòu)建相對完善的進(jìn)入制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后能否有穩(wěn)定居所，能否有公平的職業(yè)競爭、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)轉(zhuǎn)換的機會和條件，能否與城市居民享有同等的選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等，這些問題都需要我們有較系統(tǒng)的、可銜接的、能操作的配套政策。尤其是我國城鄉(xiāng)、區(qū)域差距較大，不同城市發(fā)展機會、收入水平、保障福利皆存在較大差異，而我國人口轉(zhuǎn)移跨域較大的情況又比較普遍，這無疑又加大了制度銜接的難度。其次，要徹底實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，從長遠(yuǎn)來說就要有完善的土地退出制度。如何退、怎么退、退出究竟能帶來多少收益、收益能否支撐市民化的高成本、農(nóng)民是否能愿意退出等諸多實際中的問題還需要較具體的制度設(shè)計來完成。

（二）資金難題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及的公共服務(wù)均等化、機會公平、福利平等都需要雄厚的資金支持。中國社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出，未來20年內(nèi)，我國將有接近5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要實現(xiàn)市民化，據(jù)測算，人均市民化成本約為10萬元，那么至少需要40～50萬億元的成本。[4]對于各級政府來說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心問題是如何劃分各級政府的財政支出責(zé)任。如果責(zé)任劃分不明確，資金安排不到位，那么要“人手”不要“人口”的局面就難以根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也難以真正落實。例如北京，長期在京流動人口800萬左右，其中有不少人在京工作或生活多年，有穩(wěn)定工作或有穩(wěn)定居所，按理各項福利應(yīng)該平等覆蓋到所有在京居住人口。但目前只是覆蓋部分群體。

（三）流向難題

2011年我國有657個城市，建制鎮(zhèn)1.9萬個。[5]根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流向應(yīng)是建制鎮(zhèn)和中小城市，而大城市的人口要合理確定，特大城市的人口規(guī)模要嚴(yán)格控制。目前，大城市尤其是特大城市，一方面由于其發(fā)展機會多、公共服務(wù)好、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，城市吸引力較強，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是青年人向往的地方；另一方面大城市及特大城市已經(jīng)嚴(yán)重超負(fù)荷承載，出現(xiàn)資源緊張、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”，應(yīng)該嚴(yán)格控制城市人口規(guī)模。國家雖然全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，小城市和建制鎮(zhèn)將成為我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主陣地，但目前一些小城市和鎮(zhèn)由于其發(fā)展水平有限，缺乏產(chǎn)業(yè)集群，提供工作的機會不多，吸納勞動力能力不強，對農(nóng)業(yè)要轉(zhuǎn)移的人口并沒有很大的吸引力。農(nóng)村戶口也有一些優(yōu)勢：農(nóng)民有自家宅基地，可在其上建設(shè)住房；有承包土地，可以享受國家糧食補貼，若土地不種，也可轉(zhuǎn)租獲得收益，城郊農(nóng)民若遇征地可能會成為“百萬富翁”等。在這種情況下，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口不愿意放棄農(nóng)村戶口到小城市和鎮(zhèn)發(fā)展。

三、推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

（一）建立健全科學(xué)有效、相互銜接、整體配套的制度體系

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為新市民，這是一項宏大的系統(tǒng)工程，需要在就業(yè)、戶籍、住房、社保、公共服務(wù)及土地等方面進(jìn)行系列配套的制度改革。一是建立健全職業(yè)技能培訓(xùn)制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的首要問題是要有相對穩(wěn)定的工作。據(jù)第六次人口普查結(jié)果顯示，我國15～64歲農(nóng)村人口人均受教育年限為7.33年，比城市少2.87年。這說明我國農(nóng)村人口的素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。為保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)崗調(diào)職、提升發(fā)展的需要，我們不僅要提供公平的就業(yè)機會和發(fā)展平臺，還要完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育培訓(xùn)，提供符合多層次需要的職業(yè)培訓(xùn)。二是有序推進(jìn)戶籍制度改革。根據(jù)國家政策安排，建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制全面放開，中等城市落戶限制有序放開，大城市落戶條件合理確定，特大城市人口規(guī)模嚴(yán)格控制。各地應(yīng)根據(jù)其資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜制定階梯式政策通道，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，逐步把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口轉(zhuǎn)化為市民。三是促進(jìn)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展和全覆蓋。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障及保障住房等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，逐步把進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。四是改革完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。通過完善農(nóng)村宅基地制度和賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等多項權(quán)能來增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，使農(nóng)民能“帶資進(jìn)城”，一定程度上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的高成本。

（二）建立健全責(zé)任明確、共同分擔(dān)、多元持續(xù)的資金保障機制

做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作需要雄厚、持續(xù)的資金支持。一是建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。要加大中央和省政府對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中流入城市的支持力度，建立跨?。ㄊ校┺r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財政轉(zhuǎn)移支付制度，這樣各地政府才會積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作。二是建立多元可持續(xù)的資金保障機制。以往農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金主要依靠政府，這在地方政府債務(wù)問題不斷的今天是難以持續(xù)的。應(yīng)建立政府、企業(yè)、個人共同分擔(dān)的責(zé)任機制，國家對于集中流入地應(yīng)給予一定的補助資金，地方政府應(yīng)把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相應(yīng)投入納入地方年度財政預(yù)算和支出范圍，調(diào)動企業(yè)合理分擔(dān)就業(yè)培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、社會保障等方面的一定成本，再動員個人認(rèn)購一點，從而形成共同分擔(dān)的資金保障體系。另外，還可以通過完善地方稅體系、擴(kuò)大稅源等辦法來進(jìn)一步拓寬多元持續(xù)的資金保障機制。

（三）科學(xué)規(guī)劃、分層推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)

城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流向地，只有按照國家規(guī)劃建設(shè)好城鎮(zhèn)，才能真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。一是加快建設(shè)中小城市和小城鎮(zhèn)。從長遠(yuǎn)看，中小城市和建制鎮(zhèn)是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流向地，發(fā)展空間廣闊，潛力很大，但由于公共服務(wù)功能和產(chǎn)業(yè)支撐還需要一個發(fā)育過程，目前吸引人口集聚的能力較弱。這就需要從觀念、政策、產(chǎn)業(yè)等方面加強引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，加大扶持中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。二是大城市、特大城市要加快基本公共服務(wù)改革，重點解決已進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。既然大城市要合理確定人口，特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，那么近一段時期，就應(yīng)把工作重點放在已在城市中工作生活多年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題上。通過進(jìn)一步加強市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基本公共服務(wù)均等化步伐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，早日轉(zhuǎn)化為真正的城市市民。

[1]費建.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)[J].理論動態(tài)，2013-08-20.

[2]楊志明.促進(jìn)新生代農(nóng)民工的發(fā)展[J].理論動態(tài)，2013-07-10.

[3]李懷玉.農(nóng)民工群體階層固化問題研究[J].理論動態(tài)，2013-01-10.

[4]田園.政府主導(dǎo)和推進(jìn)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題探究[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2013，（3）.

[5]姚士謀,薛鳳旋,燕月.推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重大策略問題[J].城市觀察，2013，（1）.