促進(jìn)武進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的財(cái)政政策研究

○李菁紅

（江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)財(cái)政局 江蘇 常州 213159）

加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，是中央提出一項(xiàng)事關(guān)根本性和全局性戰(zhàn)略任務(wù)，也是加快推進(jìn)武進(jìn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要途徑。如何推動(dòng)武進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，作為政府部門，就要研究探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的財(cái)政政策，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的調(diào)整提供更為積極、高效的政策引導(dǎo)和支持。

一、2010年以來(lái)武進(jìn)區(qū)財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)踐

1、工業(yè)調(diào)強(qiáng)提質(zhì)

堅(jiān)定實(shí)施工業(yè)強(qiáng)區(qū)戰(zhàn)略，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)集聚，提升改造傳統(tǒng)工業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代裝備制造業(yè)。政府除了出臺(tái)了《關(guān)于建立武進(jìn)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)基金的意見》為綱領(lǐng)的政策扶持體系，同時(shí)還出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)武進(jìn)區(qū)千億產(chǎn)業(yè)、百億企業(yè)培育計(jì)劃（2010—2012年）的通知》、《關(guān)于印發(fā)武進(jìn)區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升計(jì)劃（2010—2012年）（農(nóng)業(yè)、工業(yè)）的通知》等文件，著重從以下幾方面進(jìn)行扶持。

（1）建立兩大企業(yè)培育體系。將企業(yè)分為四個(gè)層級(jí)：大企業(yè)（集團(tuán)）、高成長(zhǎng)型企業(yè)、自然生存類企業(yè)、關(guān)停淘汰類企業(yè)。對(duì)前兩類企業(yè)武進(jìn)區(qū)均出臺(tái)《關(guān)于全區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)基金使用的實(shí)施意見》、《加快培育大企業(yè)（集團(tuán)）三年（2013—2015）行動(dòng)計(jì)劃》培育政策，自2010年以來(lái)，財(cái)政累計(jì)支出5.6億元。對(duì)關(guān)停淘汰類企業(yè)也出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)第二輪化工專項(xiàng)整治工作的意見》補(bǔ)償政策。區(qū)財(cái)政從2011年起累計(jì)投入6197萬(wàn)元，關(guān)停了180多家化工污染企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”。

（2）鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)集聚。產(chǎn)業(yè)集群化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，為此，政府根據(jù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，一是安排7000萬(wàn)元專項(xiàng)資金，重點(diǎn)培育先進(jìn)裝備制造業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、新能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)和生物醫(yī)療及醫(yī)療器材產(chǎn)業(yè)等五大產(chǎn)業(yè)。二是為加強(qiáng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，通過(guò)出臺(tái)《關(guān)于加快鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)意見》和《關(guān)于加快鎮(zhèn)重點(diǎn)工業(yè)集中區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的實(shí)施意見》等政策性文件，要求各鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展定位，建設(shè)符合產(chǎn)業(yè)特色需求的標(biāo)準(zhǔn)廠房，滿足產(chǎn)業(yè)鏈延伸企業(yè)入駐的要求，加快產(chǎn)業(yè)集聚、培育產(chǎn)業(yè)集群、打造品牌效應(yīng)，引導(dǎo)中小企業(yè)集聚發(fā)展。

2013年，全區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到3865億元，其中規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值3221億元，分別增長(zhǎng)15.7%和26.7%。

2、服務(wù)業(yè)調(diào)大提速

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)程度是衡量一個(gè)地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，2010年，政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)全區(qū)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的扶持政策》、《關(guān)于推進(jìn)全區(qū)企業(yè)物流發(fā)展工作的意見》等文件，2013年又出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)加快全區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》的文件，財(cái)政安排2000多萬(wàn)元資金，著重從三個(gè)方面進(jìn)行扶持。

（1）加大政策引導(dǎo)扶持力度。參照《江蘇省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，對(duì)符合《目錄》的行業(yè)，在準(zhǔn)入條件、土地供應(yīng)、資金支持等方面給予重點(diǎn)傾斜。

（2）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)重大項(xiàng)目的支持力度。重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)具有創(chuàng)新性和帶動(dòng)性、符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目完成后可產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（3）全面支持重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展。在《關(guān)于印發(fā)加快全區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》，明確在2013—2015年期間，全區(qū)要大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)、電子商務(wù)業(yè)、數(shù)字文化業(yè)、會(huì)展業(yè)、中介服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、金融服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)、旅游業(yè)、健康服務(wù)業(yè)等九大行業(yè)。2013年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)增加值698.97億元，增長(zhǎng)22.7%。

3、大力實(shí)施科技創(chuàng)新

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以高技術(shù)、高效益、高增速為主要特征，具有強(qiáng)大的生命力，是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力一個(gè)重要指標(biāo)。為此武進(jìn)區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)科技創(chuàng)新、加快創(chuàng)新型武進(jìn)建設(shè)的若干意見的通知》、《關(guān)于加快培育高新技術(shù)企業(yè)的意見》、《關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入的意見》、《關(guān)于印發(fā)武進(jìn)區(qū)新一輪領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)工作意見的通知》和《關(guān)于印發(fā)支持國(guó)家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)政策意見若干辦法的通知》等一系列文件。區(qū)財(cái)政2010年安排7000萬(wàn)元科技創(chuàng)新資金、2011年新增3億元?jiǎng)?chuàng)新型科技園區(qū)專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)培育、研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化、發(fā)明創(chuàng)造，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技企業(yè)孵化器建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研合作、人才引進(jìn)及創(chuàng)新型科技園區(qū)建設(shè)等多方面扶持。

2013年，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，新增高新技術(shù)企業(yè)60家，累計(jì)達(dá)到281家；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1650億元，占規(guī)模以上工業(yè)的比重41.8過(guò)%；四個(gè)國(guó)家級(jí)創(chuàng)新型科技園區(qū)營(yíng)業(yè)收入突破500億元。

到2013年末，全區(qū)完成地區(qū)生產(chǎn)總值1725.85億元，實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政收入355.2億元，其中地方一般預(yù)算收入達(dá)125.8億元，政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。但是必須清醒地看到，2013年全區(qū)一、二、三三個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為2.3∶57.7∶40，與先進(jìn)地區(qū)相比，無(wú)論在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是在經(jīng)濟(jì)總量方面，均存在相當(dāng)大的差距。

二、在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程中存在的一些具體問(wèn)題

1、武進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

（1）新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，發(fā)展程度不平衡。2013年，全區(qū)省標(biāo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1040億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于江陰2493億元和昆山3175億元。

（2）高新產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)份額不高，創(chuàng)新體系支撐力不足。2013年完成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值1650億元，也低于江陰的2210億元和昆山的3825億元，年內(nèi)武進(jìn)授權(quán)專利7442件；而昆山達(dá)15439件。行業(yè)技術(shù)帶頭人和復(fù)合型人才十分缺乏，創(chuàng)投、風(fēng)投企業(yè)數(shù)量偏少，創(chuàng)新孵化平臺(tái)、多元化科技投融資體系等還不完善。

（3）產(chǎn)業(yè)集群不夠完善，發(fā)展環(huán)境相對(duì)落后。我區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)源于“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，雖然經(jīng)過(guò)大力度的空間資源整合，完成了“村→鎮(zhèn)”的工業(yè)布局。近年來(lái)“五大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展也形成了一定的規(guī)模，但離“集群”的真正標(biāo)準(zhǔn)還存在著較大的差距。但我區(qū)企業(yè)群體之間更多的是空間上的集聚，企業(yè)生產(chǎn)多數(shù)為“小而全”，企業(yè)之間缺乏上下游環(huán)節(jié)的配套協(xié)作，產(chǎn)業(yè)分工不明顯，專業(yè)化程度不高。

（4）科技創(chuàng)新源動(dòng)力不足，龍頭企業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)。2013年武進(jìn)區(qū)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為2.6%，而江陰為2.9%，南京高達(dá)3.4%?！耙徽緝芍行摹苯ㄔO(shè)進(jìn)度也慢于周邊先進(jìn)地區(qū)，企業(yè)原始創(chuàng)新的意識(shí)還很薄弱，多數(shù)企業(yè)不善創(chuàng)新、不會(huì)創(chuàng)新、不敢創(chuàng)新。龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，缺乏一批規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)知名度高的旗艦型龍頭企業(yè)。

2、財(cái)政扶持政策上存在的問(wèn)題

（1）投入結(jié)構(gòu)尚需調(diào)整

一方面，區(qū)財(cái)政對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的培育財(cái)政支持政策主要是依據(jù)區(qū)委、區(qū)政府對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)控做出的財(cái)政扶持措施，必須根據(jù)武進(jìn)產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段需要制定不同的財(cái)政支持政策。

另一方面，財(cái)政支持對(duì)于基礎(chǔ)性科技投入不足，某些大型設(shè)施、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、基地、院所的經(jīng)常性運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張甚至匱乏，科研執(zhí)行機(jī)構(gòu)的預(yù)研、小型設(shè)備等經(jīng)費(fèi)渠道上考慮因素不全。僅對(duì)于科研投入和科研成果更多的是進(jìn)行項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致成果轉(zhuǎn)化效率低。

（2）投入效率有待提高

資金分配過(guò)于零散。專項(xiàng)交叉零星分散，對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持合力不足?，F(xiàn)在財(cái)政每年支持工業(yè)發(fā)展各類資金項(xiàng)目多，而對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需公共服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的支持度不夠。而對(duì)于剛起步的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于信息不通，無(wú)法申報(bào)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。

三、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的財(cái)政政策思考和建議

“十二五”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)期，是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，因此武進(jìn)財(cái)政按照“調(diào)整存量、發(fā)展增量”的思路積極研究探索促進(jìn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的財(cái)政政策，并通過(guò)運(yùn)用財(cái)政政策資金支持企業(yè)發(fā)展、扶持企業(yè)做大做強(qiáng)，以培植財(cái)源，促使經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康地發(fā)展。

1、繼續(xù)加大對(duì)各類產(chǎn)業(yè)的扶持力度

（1）進(jìn)一步加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持力度。要圍繞以軌道交通、碳材料、智能數(shù)控等十大產(chǎn)業(yè)為主的新興產(chǎn)業(yè)，財(cái)政部門要發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，進(jìn)一步集中力量、集中資金，扶持發(fā)展以補(bǔ)鏈、建鏈、強(qiáng)鏈為重點(diǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸、價(jià)值鏈向高端攀升，一要盡快出臺(tái)我區(qū)扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，同時(shí)要以扶持重點(diǎn)項(xiàng)目為突破口，加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)按照“重點(diǎn)項(xiàng)目——旗艦企業(yè)——新興產(chǎn)業(yè)——相關(guān)產(chǎn)業(yè)——新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化”的發(fā)展模式，以扶持重點(diǎn)項(xiàng)目為突破口，最終形成產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)規(guī)模。二要加快推進(jìn)我區(qū)的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作的步伐。為此區(qū)政府應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)文件，明確基金的市場(chǎng)定位和投資方向，并按市場(chǎng)化、企業(yè)化方式運(yùn)作，支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與新興產(chǎn)業(yè)的股權(quán)投資，必須充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的作用。

（2）進(jìn)一步加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的財(cái)政資金支持。我區(qū)產(chǎn)業(yè)分布在全區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)），空間布局比較分散，產(chǎn)業(yè)集中度低，企業(yè)自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)布局難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)進(jìn)一步成長(zhǎng)的需求。為此，區(qū)財(cái)政要圍繞“集約化、特色化、高新化”的道路，根據(jù)我區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚的實(shí)際情況，盡快出臺(tái)“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)扶持政策”，一是推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高端化，以重大項(xiàng)目為載體，加快工業(yè)由加工組裝向產(chǎn)業(yè)鏈高端攀升、向研發(fā)和服務(wù)延伸。二是推進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新，引導(dǎo)企業(yè)注重科技研發(fā)、品牌創(chuàng)立和標(biāo)準(zhǔn)制定，掌握更多的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)。三是提高項(xiàng)目準(zhǔn)門檻，堅(jiān)持“扶大控小”的原則，變“引資”為“選資”，通過(guò)引進(jìn)大企業(yè)大項(xiàng)目，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

（3）進(jìn)一步加大對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金扶持。目前我區(qū)加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展已成為大趨勢(shì)，武進(jìn)財(cái)政加大對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的扶持力度，政策要向服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、新興行業(yè)的傾斜：一是向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)傾斜，積極發(fā)展為制造業(yè)配套的金融、物流、服務(wù)外包、科技和信息等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。二是向新興服務(wù)業(yè)傾斜，著力拓展新領(lǐng)域，發(fā)展新業(yè)態(tài)，培育新熱點(diǎn)，積極發(fā)展高技術(shù)服務(wù)業(yè)，形成拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。三是推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。財(cái)政部門則充分發(fā)揮自身職能作用，全面落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，重點(diǎn)推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)和重大文化項(xiàng)目建設(shè)，使之成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體和重要支點(diǎn)，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入又好又快的發(fā)展軌道。

（4）進(jìn)一步加大對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金扶持。在確保糧食生產(chǎn)和糧食安全的基礎(chǔ)上，我區(qū)財(cái)政在認(rèn)真落實(shí)好財(cái)政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展政策時(shí)，要加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)能力。

2、完善財(cái)政扶持政策

（1）對(duì)部分政策進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充。一方面逐步改變工業(yè)上“重投入、輕產(chǎn)出”的現(xiàn)狀?！爸С制髽I(yè)是手段，培植財(cái)源是目的”，是否可以考慮從技術(shù)改造與創(chuàng)新、管理提升、融資、人才培育進(jìn)行綜合性補(bǔ)助；另一方面要切實(shí)幫助外貿(mào)企業(yè)解決因人民幣升值而引起的困境。 政府要及時(shí)組織專家對(duì)企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)出口企業(yè)采取外匯套期保值交易和幫助出口企業(yè)爭(zhēng)取外幣貸款，降低匯率風(fēng)險(xiǎn)。

（2）發(fā)揮財(cái)政資金整體效益。整合各部門專項(xiàng)資金，補(bǔ)助內(nèi)容確有交叉的，明確各自功能定位和支持重點(diǎn)；整合財(cái)政部門內(nèi)部資金歸口，盡可能地將支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金管理歸口到一個(gè)科室，整合資源、提高效率；開發(fā)財(cái)政補(bǔ)助管理軟件，企業(yè)在申報(bào)財(cái)政補(bǔ)助時(shí)將原始發(fā)票錄入系統(tǒng)，徹底避免重復(fù)補(bǔ)助現(xiàn)象。

（3）提高財(cái)政資金使用效率。要著眼于提高財(cái)政政策的公正性，按公開公平公正的原則修訂各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度。按照政策導(dǎo)向和公開公正績(jī)效的原則，制定發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理辦法，明確扶持對(duì)象應(yīng)具備的條件、資金使用撥付程序、用款規(guī)定、配套要求、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。要及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況，進(jìn)行督促、檢查和使用績(jī)效的審計(jì)。

[1]賈康：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策建議[DB/OL].http://finance.sina.com.cn/economist/jingjixueren/20070406/10033479164.shtml，2007-04-06.