公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究最新動(dòng)態(tài)

○金榮學(xué) 胡智煜

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢 430000）

20世紀(jì)中期以來(lái)，許多國(guó)際組織、決策研究機(jī)構(gòu)和政府部門在公共管理中研究并推行公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、基本原則、現(xiàn)有問(wèn)題及完善對(duì)策等進(jìn)行了大量研究。不過(guò)，近年來(lái)，學(xué)者關(guān)于公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以及評(píng)價(jià)方法選擇等方面的研究較為深入，本文將對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的最新研究動(dòng)態(tài)進(jìn)行梳理與闡述，并在此基礎(chǔ)上展望研究趨勢(shì)。

一、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的新進(jìn)展

公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量績(jī)效的尺度，其合理性程度是決定績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。薛亞云（2012）指出財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照可計(jì)量性分為定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)，定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同，可分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)?？佳帏Q等（2009）指出，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)建立在“4E”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和“投入—產(chǎn)出”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之上?！?E”即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equality）的簡(jiǎn)稱，“投入—產(chǎn)出”理論是指通過(guò)對(duì)財(cái)政資金的投入與其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的對(duì)比分析得到評(píng)價(jià)結(jié)果。

在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)定方面，薛亞云（2012）按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建水利財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有利于對(duì)水利財(cái)政支出的績(jī)效水平進(jìn)行歷史的比較分析，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)將事先制定的目標(biāo)作為績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，歷史標(biāo)準(zhǔn)以水利財(cái)政支出的歷史數(shù)據(jù)作為標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)水利專家嚴(yán)密分析研究后確定績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。另外，金榮學(xué)等（2013）基于“投入—產(chǎn)出”理論和“4E”理論構(gòu)建地方政府債務(wù)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，將地方政府債務(wù)支出的投入程度與產(chǎn)出效益進(jìn)行對(duì)比，分析地方政府債務(wù)支出的績(jī)效水平。另一方面，強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)支出效益的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性。

二、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的新進(jìn)展

構(gòu)建科學(xué)、合理的指標(biāo)體系是整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心與關(guān)鍵。王雁（2011）指出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可依據(jù)專家咨詢法、理論分析法和頻度統(tǒng)計(jì)法進(jìn)行設(shè)計(jì)。地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可分為兩個(gè)層次：一級(jí)指標(biāo)為財(cái)政支出總量、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和貢獻(xiàn)類評(píng)價(jià)指標(biāo)；二級(jí)指標(biāo)在三個(gè)一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，細(xì)化若干指標(biāo)。王克強(qiáng)等（2008）認(rèn)為，在目前國(guó)內(nèi)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，比較常用的指標(biāo)有以下三種類型：投入—產(chǎn)出指標(biāo)、投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)和教科文項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)。金榮學(xué)（2008）推薦一套由“評(píng)價(jià)維度→基本指標(biāo)→指標(biāo)要素”組成的多維度和多層次公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)維度主要包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面，基本指標(biāo)是對(duì)評(píng)價(jià)維度所包含內(nèi)容的說(shuō)明，指標(biāo)要素是對(duì)基本指標(biāo)的進(jìn)一步說(shuō)明，是最基礎(chǔ)的指標(biāo)。

在具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，賈康、孫潔（2010）對(duì)基于平衡積分卡的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行初探，各評(píng)價(jià)維度的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)為：社會(huì)公眾維度，包括公眾滿意度和滿意度變化率；業(yè)務(wù)流程及其優(yōu)化維度，涉及公共商品的質(zhì)量與相對(duì)價(jià)格、創(chuàng)新、營(yíng)銷等；學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度，包括學(xué)習(xí)型政府、廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)與員工的溝通等；財(cái)務(wù)維度，重點(diǎn)考察公共商品的成本與價(jià)格、工作的費(fèi)用與效率等。金榮學(xué)、宋菲菲（2013）提出涵蓋四個(gè)維度的地方政府債務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：債務(wù)投入類指標(biāo)，評(píng)價(jià)地方政府借債的資金來(lái)源及對(duì)項(xiàng)目的資金投入程度；過(guò)程類指標(biāo)，考察債務(wù)資金的使用情況和管理效率等情況；結(jié)果類指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)、效率方面評(píng)價(jià)政府債務(wù)資金的使用效率；外部效應(yīng)指標(biāo)，指?jìng)鶆?wù)支出為社會(huì)帶來(lái)的效應(yīng)。房巧玲等（2010）在設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，將環(huán)保支出區(qū)分為環(huán)保部門和環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政支出兩類。其中，環(huán)保部門財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)從經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性、資金配置效率和資金使用效率四個(gè)方面展開，環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)圍繞合規(guī)性、環(huán)保效果和資金使用效率三個(gè)方面展開。

三、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法的新進(jìn)展

公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)既可采用績(jī)效評(píng)價(jià)的通用方法，也可采用財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的專用方法?？?jī)效評(píng)價(jià)常用的方法主要包括平衡積分卡（BSC）、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法（KPI）和360度績(jī)效考核法等，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的方法主要包括成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、歷史比較法和公眾評(píng)判法等。這些方法各有其優(yōu)缺點(diǎn)，其自身特點(diǎn)決定了相對(duì)適用的評(píng)價(jià)對(duì)象。針對(duì)公共支出而言，近年來(lái)相關(guān)研究者常用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法包括平衡計(jì)分卡、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、邏輯分析法和模糊數(shù)學(xué)法。

1、平衡計(jì)分卡（BSC）

最初應(yīng)用于企業(yè)綜合評(píng)價(jià)的平衡計(jì)分卡，是一種以信息為基礎(chǔ)，系統(tǒng)考慮企業(yè)績(jī)效驅(qū)動(dòng)因素，多維度平衡評(píng)價(jià)的戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。賈康等（2010）將平衡記分卡延伸應(yīng)用于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，把平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)系統(tǒng)調(diào)整為以下四個(gè)維度的評(píng)價(jià)體系：一是財(cái)政支出的財(cái)務(wù)成本指標(biāo)——財(cái)務(wù)約束維度；二是為公眾提供什么樣的公共產(chǎn)品或服務(wù)——流程業(yè)務(wù)優(yōu)化維度；三是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的對(duì)象——社會(huì)公眾滿意度維度；四是我們能否持續(xù)提高、不斷創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值——學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。趙暉（2010）嘗試運(yùn)用平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)要素，以顧客維度評(píng)價(jià)政府服務(wù)群眾所創(chuàng)造的價(jià)值，內(nèi)部管理維度評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理水平，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度評(píng)價(jià)公務(wù)員的執(zhí)政能力及進(jìn)步，財(cái)務(wù)維度評(píng)價(jià)財(cái)政資金管理效率。

2、層次分析法（AHP）

層次分析法（AHP）運(yùn)用定量和定性方法處理復(fù)雜問(wèn)題，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的綜合效益進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，將指標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行多層次綜合評(píng)價(jià)計(jì)算，從而明確綜合效益的優(yōu)劣。陳怡帆（2012）從財(cái)政收支狀況、債務(wù)狀況和財(cái)政收支與債務(wù)關(guān)系三個(gè)方面建立債務(wù)指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)與地方政府治理績(jī)效進(jìn)行典型相關(guān)分析，說(shuō)明了地方政府債務(wù)與地方政府治理績(jī)效之間具有交互效應(yīng)，而且該效應(yīng)較為顯著。郭平等（2011）認(rèn)為在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，必須充分考慮財(cái)政支出的特點(diǎn)和運(yùn)作過(guò)程，不能用少數(shù)幾個(gè)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，而需要建立一個(gè)多層次的指標(biāo)體系，以全面地衡量財(cái)政支出的績(jī)效，并以中部地區(qū)某市新農(nóng)合醫(yī)療基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例構(gòu)建多層次指標(biāo)體系。

3、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法是使用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型來(lái)對(duì)具有輸入和輸出的“部門”和“單位”（稱為決策單元，簡(jiǎn)稱DMU）間的相對(duì)有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)的模型。即利用線性規(guī)劃構(gòu)建有效率的凸性前沿面，與此前沿相比可以識(shí)別低效率的決策單元及其效率值。祁毓等（2011）采用DEA二次相對(duì)效益模型測(cè)算應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政支出績(jī)效，即根據(jù)應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政投入和產(chǎn)出指標(biāo)確定“參考效益”和“當(dāng)前效益”，以此反映基期和當(dāng)期的技術(shù)效率，再通過(guò)“參考效益”和“當(dāng)前效益”計(jì)算二次相對(duì)效益，反映財(cái)政支出的管理效率，最后通過(guò)客觀賦權(quán)法將“技術(shù)效率”和“管理效率”合成，以實(shí)現(xiàn)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。王磊（2010）從財(cái)政支出視角對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并運(yùn)用DEA二次相對(duì)評(píng)價(jià)方法對(duì)S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)證分析，得出將績(jī)效評(píng)價(jià)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合將逐漸成為政府債務(wù)評(píng)價(jià)體系發(fā)展趨勢(shì)的結(jié)論。

4、邏輯分析法

根據(jù)邏輯分析法，績(jī)效評(píng)價(jià)圍繞項(xiàng)目或者計(jì)劃進(jìn)行的全過(guò)程分為投入、過(guò)程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響五個(gè)階段。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)就是將公共支出的運(yùn)作結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比判斷，并將價(jià)值信息應(yīng)用于未來(lái)決策優(yōu)化的管理行為，也可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的階段要求，隨時(shí)反饋需要的信息以提供咨詢決策和及時(shí)調(diào)控。劉國(guó)永（2007）將邏輯模型引入高等教育支出評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)中，根據(jù)邏輯分析法的基本思想，結(jié)合高等教育的特殊性，將產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)進(jìn)行了合并，重點(diǎn)從高校職能的角度考察教育質(zhì)量、科研和社會(huì)服務(wù)的指標(biāo)。此外，吳建男等（2007）也構(gòu)建了基于邏輯模型的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，具體的方法是立足組織的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)“長(zhǎng)期目標(biāo)—中短期目標(biāo)—產(chǎn)出—投入”四個(gè)層次逐層分解戰(zhàn)略目標(biāo)，找出績(jī)效產(chǎn)生過(guò)程中的關(guān)鍵要素，并把各層面的關(guān)鍵要素轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的評(píng)價(jià)指標(biāo)，最后形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

5、模糊數(shù)學(xué)法

采用模糊數(shù)學(xué)建立模型，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的方法，是將難以進(jìn)行比較、判斷的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)之間的模糊關(guān)系進(jìn)行多層次綜合評(píng)價(jià)分析，以便明確綜合經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣。趙紅梅（2008）以國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組所確定的33項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)為基礎(chǔ)，運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)理論為基礎(chǔ)的多級(jí)模糊綜合評(píng)判法評(píng)估地方政府績(jī)效，依據(jù)相關(guān)專家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的重要性評(píng)價(jià)，以黑龍江省政府為例進(jìn)行實(shí)證研究。彭軍龍等（2010）將模糊數(shù)學(xué)分析法、灰色關(guān)聯(lián)法等方法集成，用于公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，將后評(píng)價(jià)中的定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，從而得到較為直觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。

四、研究展望

從以上對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究的最新動(dòng)態(tài)中可以看出，關(guān)于公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論體系的研究眾說(shuō)紛紜，其中不乏學(xué)者對(duì)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法等進(jìn)行研究分析，并且取得了富有意義的研究成果。然而，與美國(guó)等西方國(guó)家相比，我國(guó)政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建尚處于落后階段，具體來(lái)說(shuō)，需在以下四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。

1、優(yōu)化公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。從本文對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的最新研究動(dòng)態(tài)中可以看出，可采用專家咨詢法、理論分析法、頻度統(tǒng)計(jì)法等方法進(jìn)行設(shè)計(jì)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)一般按照評(píng)價(jià)對(duì)象或評(píng)價(jià)客體采取多層次的分類方法，各指標(biāo)間既要保持相對(duì)獨(dú)立，又要具有系統(tǒng)性。為了增強(qiáng)對(duì)不同公共支出行為主體和不同類別支出績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性，一個(gè)可供選擇的思路是，摒棄平面型的指標(biāo)羅列，建立多層次、立體型的指標(biāo)體系。具體而言，針對(duì)財(cái)政支出管理使用行為主體，可以將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、部門績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。另外，需建立一個(gè)能夠涵蓋全部財(cái)政支出分類的“指標(biāo)庫(kù)”，在具體評(píng)價(jià)工作中，根據(jù)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象，從指標(biāo)庫(kù)中選取不同層次和不同分類的指標(biāo)。

2、創(chuàng)新公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的方法

成本—效益分析法、最低成本法、生產(chǎn)函數(shù)法和因素分析法的共同特點(diǎn)是通過(guò)采用各種財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)支出的效率和效益，這些評(píng)價(jià)方法基于財(cái)務(wù)指標(biāo)形成評(píng)價(jià)，有利于在“直接效益”層面促進(jìn)財(cái)政資金的合理分配和使用，但也存在著明顯的不足。因?yàn)榕c企業(yè)僅僅追求利潤(rùn)最大化不同，政府支出在追求高效率的同時(shí)，也追求社會(huì)福利最大化和公平等目標(biāo)。為了兼顧對(duì)公共支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)，可更多地采用具有多維評(píng)價(jià)功能的平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)方法。此外，也可通過(guò)對(duì)層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等多種評(píng)價(jià)方法的集成，從而吸取各種評(píng)價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)，擯棄其缺點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)更好的評(píng)價(jià)效果。

3、建立公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息資源庫(kù)

在不少西方國(guó)家，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)利用先進(jìn)的信息處理技術(shù)，形成了規(guī)模龐大的公共支出評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，為促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效運(yùn)行提供了有力的技術(shù)支持。我們應(yīng)充分借鑒國(guó)外數(shù)據(jù)收集、處理、分析和使用的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)財(cái)政支出管理的實(shí)際，建立公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的信息支持系統(tǒng)。建立全國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，選定不同行業(yè)、不同類型的重點(diǎn)公共支出項(xiàng)目的有關(guān)數(shù)據(jù)，并做好數(shù)據(jù)信息的分類管理。在此基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)信息的收集范圍，為公共支出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法的設(shè)置提供更充足的依據(jù)。

（注：基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金“地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)、影響機(jī)理及優(yōu)化路徑研究”（13BJY161）。）

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