國(guó)外財(cái)政績(jī)效監(jiān)督對(duì)安徽省的啟示

沈飛

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230012）

國(guó)外財(cái)政績(jī)效監(jiān)督對(duì)安徽省的啟示

沈飛

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230012）

安徽省自2005年開(kāi)始探索財(cái)政績(jī)效監(jiān)督至今，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作通過(guò)不斷創(chuàng)新、改革和實(shí)踐，取得了階段性成效.十八大報(bào)告在肯定財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作的基礎(chǔ)上，提出了"加強(qiáng)對(duì)財(cái)政全口徑預(yù)算、決算的審查和監(jiān)督"，這對(duì)財(cái)政工作提出了新的要求.進(jìn)一步完善安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體制，對(duì)提高財(cái)政資金效益，實(shí)現(xiàn)黨的"十八大"提出的戰(zhàn)略目標(biāo)等具有重要意義.本文首先介紹安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督取得的成效，然后介紹國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)安徽省的啟示，最后給出完善安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的對(duì)策研究.

績(jī)效監(jiān)督；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；對(duì)策研究

1 安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督現(xiàn)狀

新世紀(jì)以來(lái)，建立財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體制，必須以科學(xué)、規(guī)范、高效的公共財(cái)政管理體系為支撐.按照這一基本目標(biāo)，安徽省對(duì)財(cái)政監(jiān)督體制進(jìn)行了全方位改革，從無(wú)到有、由點(diǎn)及面、步步深入，公共財(cái)政框架下的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體制逐漸構(gòu)建并不斷完善.截至2013年，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度基本確立，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍初步落成，評(píng)價(jià)范圍逐步擴(kuò)大，評(píng)價(jià)工作規(guī)范有序，取得了一定的成效.

1.1 制度框架基本形成

2013 年，安徽省結(jié)合地方工作實(shí)際，積極推進(jìn)《安徽省財(cái)政監(jiān)督條例》等地方性法規(guī)的出臺(tái).《安徽省財(cái)政監(jiān)督條例》草案分為總則、監(jiān)督范圍和權(quán)限、監(jiān)督方式和程序、法律責(zé)任及附則共五章，明確了財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵、工作機(jī)制和范圍內(nèi)容，規(guī)范了檢查程序、方式方法，確立了執(zhí)法主體地位以及財(cái)政部門(mén)、檢查人員、監(jiān)督對(duì)象的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等.該條例以法律規(guī)范的形式對(duì)財(cái)政監(jiān)督對(duì)象、范圍、手段等進(jìn)行規(guī)定，填補(bǔ)了法律空白，為加強(qiáng)依法行政、依法理財(cái)提供了制度保障，也為打造法治財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ). 1.2監(jiān)督范圍逐步擴(kuò)大

2005 年開(kāi)始，安徽省選擇了革命老區(qū)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、城市污水處理廠建設(shè)、醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部分項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督工作試點(diǎn).2008年，在省本級(jí)繼續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)的同時(shí)，選擇了合肥市、金寨縣開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作.2009年，省級(jí)選擇了16個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督，同時(shí)選擇2個(gè)市、10個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效監(jiān)督試點(diǎn)工作，要求試點(diǎn)市縣監(jiān)督項(xiàng)目覆蓋一定預(yù)算部門(mén)及單位，項(xiàng)目數(shù)量不少于15個(gè).2010年，試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，省級(jí)選擇了31個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督，選擇17個(gè)市、30個(gè)縣(占縣級(jí)一半)開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效監(jiān)督試點(diǎn)工作.2011年，對(duì)省直30多個(gè)部門(mén)的56個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效監(jiān)督，在開(kāi)展省級(jí)評(píng)價(jià)工作的同時(shí)，全面推開(kāi)市縣績(jī)效監(jiān)督工作試點(diǎn)，在全省16個(gè)市和61個(gè)縣全面推開(kāi)績(jī)效監(jiān)督改革，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督覆蓋所有財(cái)政項(xiàng)目支出.2013年，根據(jù)《2013年度省級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查計(jì)劃》，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督范圍包括省直90個(gè)預(yù)算單位135個(gè)編制有績(jī)效目標(biāo)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng).

1.3 監(jiān)督措施逐步完善

在推進(jìn)績(jī)效監(jiān)督工作中，安徽省以項(xiàng)目支出監(jiān)督為突破口，不斷強(qiáng)化具體措施.第一，慎重篩選省級(jí)評(píng)價(jià)項(xiàng)目.在民生工程、重點(diǎn)項(xiàng)目等涉及面廣、影響大、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目中，先由業(yè)務(wù)處室報(bào)送備選項(xiàng)目，通過(guò)處室間充分溝通、協(xié)商，經(jīng)廳長(zhǎng)會(huì)議審議.第二，科學(xué)制定評(píng)價(jià)指標(biāo).每年度項(xiàng)目確定后，省財(cái)政通過(guò)與部門(mén)的多次協(xié)商修改，確定項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照工作分工分頭組織現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)工作，填列一系列評(píng)價(jià)表格，并形成統(tǒng)一格式的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)省財(cái)政廳.第三，積極探索事前監(jiān)督.在編制2011年預(yù)算時(shí)，選擇了部分項(xiàng)目委托財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審論證，根據(jù)評(píng)審結(jié)果安排預(yù)算.堅(jiān)持事前、事中和事后等多種監(jiān)督方式并舉，將績(jī)效監(jiān)督融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督之中.在以項(xiàng)目支出為突破口的同時(shí)，嘗試開(kāi)展基本支出監(jiān)督和部門(mén)整體支出監(jiān)督.努力使績(jī)效監(jiān)督覆蓋到不同資金來(lái)源、不同支出類(lèi)別、不同實(shí)施時(shí)間的多種類(lèi)型支出.

2 國(guó)外財(cái)政績(jī)效監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)借鑒

20世紀(jì)初，在赤字高漲、加稅不易的雙重挑戰(zhàn)下，許多發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行財(cái)政體制改革，實(shí)行財(cái)政績(jī)效監(jiān)督.經(jīng)過(guò)多年的努力，西方各國(guó)的改革取得了顯著成績(jī)，有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí).

2.1 美國(guó)

美國(guó)的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督組織包括國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和各級(jí)部門(mén)[1].績(jī)效預(yù)算編制的總體思路是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以顧客為導(dǎo)向，以管理為動(dòng)力，以最終績(jī)效為目標(biāo)，要求各政府各部門(mén)提供績(jī)效計(jì)劃.美國(guó)在《政府績(jī)效和結(jié)果法案》中規(guī)定了政府各部門(mén)在預(yù)算中各自的職責(zé)，法案規(guī)定財(cái)政部門(mén)編制的財(cái)政預(yù)算需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議.同時(shí)制定實(shí)施《聯(lián)邦績(jī)效檢查法案》，對(duì)《政府績(jī)效和結(jié)果法案》的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，以檢查促該法案落實(shí)到位，推進(jìn)政府的績(jī)效管理.

2.2 英國(guó)

英國(guó)的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn)開(kāi)展的，績(jī)效監(jiān)督過(guò)程主要由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成：設(shè)立績(jī)效目標(biāo)、分配資源(預(yù)算資金)、對(duì)財(cái)政績(jī)效完成情況進(jìn)行監(jiān)督、提交績(jī)效報(bào)告、進(jìn)行績(jī)效審計(jì)、使用績(jī)效信息等[2].英國(guó)在每一預(yù)算年度結(jié)束后，各部門(mén)都要根據(jù)各自預(yù)算執(zhí)行情況提交部門(mén)績(jī)效報(bào)告，由隸屬于議會(huì)的國(guó)家審計(jì)署對(duì)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督.同時(shí)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估是英國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，評(píng)估的部門(mén)包括財(cái)政預(yù)算部門(mén)、國(guó)庫(kù)、資金使用者、評(píng)估主體、評(píng)估參與機(jī)構(gòu)或個(gè)人.

2.3 澳大利亞

澳大利亞聯(lián)邦政府1999年正式實(shí)施公共支出績(jī)效考評(píng)制度.在構(gòu)建績(jī)效預(yù)算體系的同時(shí)，也相應(yīng)構(gòu)建起一個(gè)多層面的、立體的、公開(kāi)透明的監(jiān)督體系.從整體的監(jiān)督過(guò)程上講，事前監(jiān)督包括預(yù)算編制和批準(zhǔn)程序，事中監(jiān)督包括財(cái)政部零余額賬戶體系監(jiān)控和審計(jì)署預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，事后監(jiān)督則包括決算報(bào)告制度和審計(jì)署的決算審計(jì)[3].預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政部重視風(fēng)險(xiǎn)的控制和目標(biāo)的進(jìn)度，保證績(jī)效預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益.財(cái)政部通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶系統(tǒng)直接監(jiān)控資金的流向并定期向議會(huì)報(bào)告，國(guó)庫(kù)單一賬戶系統(tǒng)與各部門(mén)零余額賬戶連接，對(duì)每天的支出進(jìn)行分析和整理，隨時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況.

3 國(guó)外財(cái)政績(jī)效監(jiān)督對(duì)安徽省啟示

我國(guó)財(cái)政體制與美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家在法律、體制、技術(shù)和預(yù)算基礎(chǔ)條件等方面存在較大差異，財(cái)政政策取向、政策目標(biāo)與管理手段等都有所不同.雖然財(cái)政績(jī)效監(jiān)督具體模式和制度體系不能完全照抄照搬，但其管理思想與監(jiān)督方法值得安徽省借鑒.

3.1 財(cái)政監(jiān)督獨(dú)立性

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督制度來(lái)看，最大的特色在于財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，各國(guó)一般建立有包括立法部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、政府部門(mén)和社會(huì)公眾多層次立體型的監(jiān)督網(wǎng)，且各監(jiān)督主體之間分工明確、相互協(xié)調(diào).借鑒此經(jīng)驗(yàn)，改革我國(guó)行政型財(cái)政監(jiān)督制度，最根本是要建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，即獨(dú)立監(jiān)督制度.但是獨(dú)立監(jiān)督制度的構(gòu)建要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，我國(guó)既不是立法主導(dǎo)，也不是政府主導(dǎo)，而是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo).人大對(duì)政府的監(jiān)督要體現(xiàn)監(jiān)督與支持的統(tǒng)一.目前，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建“立法型+行政型”的復(fù)合型財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度，即人大加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，同時(shí)財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)政府及事業(yè)單位的績(jī)效監(jiān)督.

3.2 財(cái)政監(jiān)督法制體系

西方國(guó)家財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)比較完善，且立法層次高[4].一方面，西方各國(guó)首先在《憲法》中列有財(cái)政監(jiān)督的重要條款，提高了財(cái)政監(jiān)督的法律權(quán)威.另一方面，在憲法條款的基礎(chǔ)上，還確立了相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，如《預(yù)算法》、《財(cái)政監(jiān)督法》、《國(guó)庫(kù)法》等.更值得關(guān)注的是每部法律對(duì)監(jiān)督主體的職責(zé)與工作程序等都有具體規(guī)定，而不僅僅是程序性條款，使財(cái)政監(jiān)督真正有法可依.

3.3 財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容

各國(guó)財(cái)政監(jiān)督均貫穿于財(cái)政收支活動(dòng)的全過(guò)程，在此基礎(chǔ)上側(cè)重于監(jiān)督財(cái)政支出，監(jiān)督范圍覆蓋了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算審計(jì)等整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程.

各國(guó)除了注重監(jiān)督的全面性外，還注重以績(jī)效為核心.財(cái)政資金的績(jī)效監(jiān)督是對(duì)有關(guān)單位資金使用效益及部門(mén)工作效率的監(jiān)督，不僅包括一般意義上的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)監(jiān)督，也包括社會(huì)效益監(jiān)督.

在設(shè)計(jì)安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督內(nèi)容時(shí)，既要與國(guó)際接軌，同時(shí)要結(jié)合安徽省實(shí)際情況，將基本框架內(nèi)容與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合[5].其中，基本框架內(nèi)容包括目標(biāo)方面的監(jiān)督，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理方面的監(jiān)督，項(xiàng)目的效果與影響監(jiān)督和公共財(cái)政資源配置與利用的監(jiān)督.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督包括加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)單位收費(fèi)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、國(guó)有土地有償使用收入的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)涉及“三農(nóng)”、扶貧、教育、社會(huì)保障、微型企業(yè)和移民后扶等領(lǐng)域的重點(diǎn)支出實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)村級(jí)一事一議、農(nóng)業(yè)與扶貧開(kāi)發(fā)以及移民后期扶持等項(xiàng)目中亂提管理費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)的行為開(kāi)展一次清理整頓和查處等.

3.4 突出自身特色

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的有效性取決于其實(shí)施環(huán)境，在一國(guó)運(yùn)行高效的制度不一定適合另一國(guó)，實(shí)際上財(cái)政績(jī)效監(jiān)督比較完善的國(guó)家基本都在國(guó)際通行做法的基礎(chǔ)上根據(jù)自己的國(guó)情做出了具體調(diào)整.因此，安徽省在實(shí)施財(cái)政績(jī)效監(jiān)督時(shí)需結(jié)合自身的具體情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì).

具體來(lái)說(shuō)，安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作可以從以下幾個(gè)方面入手：一是研究國(guó)外財(cái)政績(jī)效監(jiān)督理論，掌握國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法；二是盡快建立適應(yīng)安徽省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)體系，研究部門(mén)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督、財(cái)政綜合績(jī)效監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)；三是通過(guò)試點(diǎn)，逐步建立相關(guān)的工作制度和工作方法，逐步檢驗(yàn)和完善安徽省財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度.安徽省財(cái)政部門(mén)可以與各委辦局負(fù)責(zé)人協(xié)商后，確定政府職能清晰、項(xiàng)目績(jī)效衡量報(bào)告能力較高且具有代表性的一個(gè)部門(mén)開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督試點(diǎn)，在試點(diǎn)期結(jié)束后，財(cái)政部門(mén)向人大和政府提交試點(diǎn)評(píng)估報(bào)告，同時(shí)提出改進(jìn)和績(jī)效指標(biāo)完善的建議，以利于后期推廣應(yīng)用.

〔1〕劉曉鳳，吳勝澤.美、日、法財(cái)政監(jiān)督制度變遷及啟示[J].財(cái)會(huì)研究，2008（11）:68-71.

〔2〕楊海林.英國(guó)財(cái)政績(jī)效管理[J].中國(guó)財(cái)政，2009（10）:69-70.

〔3〕王德祥.現(xiàn)代外國(guó)財(cái)政制度[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005.

〔4〕姚鳳民.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)：國(guó)際比較與借鑒[J].財(cái)政研究，2006（8）:77-79.

〔5〕安徽省財(cái)政廳課題組.完善財(cái)政績(jī)效監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理[J].調(diào)查報(bào)告，2013（10）:42-43.

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1673-260X（2014）04-0095-02