跨域治理：長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式

○申劍敏

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是我們黨順應(yīng)時代變化、在總結(jié)現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的新的發(fā)展戰(zhàn)略。國家治理體系是緊密相連的宏觀系統(tǒng)。從橫向看，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的一整套制度安排；從縱向看，在中央集中制的結(jié)構(gòu)下，國家治理體系建設(shè)需要在地方得到有效延續(xù)和落地。因此，在國家治理這一新的戰(zhàn)略視野下，國內(nèi)各區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展也面臨著治理模式的轉(zhuǎn)型和升級。

與此同時，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加快發(fā)展，各種生產(chǎn)和資源要素在區(qū)域之間流動與交換不斷加速和加深，地方政府需要應(yīng)對和解決越來越多的公共問題，亟需加強(qiáng)合作，從單邊行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)手推動的治理模式。在實踐中，近年來長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域內(nèi)的地方政府針對日益增長的區(qū)域公共問題，開展了相當(dāng)多的合作和治理創(chuàng)新。但跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的治理模式究竟具有什么特征，需要形成什么共性機(jī)制，還是尚待進(jìn)一步研究和形成共識的議題。本文以長三角地區(qū)的城市政府合作為例，探討區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的跨域治理模式及其機(jī)制。

一、跨域治理的涵義和特征

治理理論為政府應(yīng)對社會變化的發(fā)展模式和善治方向，提供了具有不同面向的理論框架?？缬蛑卫恚╣overnance across boundaries）是治理理論發(fā)展的重要分支，也是近年來公共管理領(lǐng)域的熱點議題，是指為了應(yīng)對日趨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，政府部門之間，或政府與非政府組織之間協(xié)同管理公共事務(wù)和實施公共政策的治理模式。

跨域治理作為新興治理模式的特征如下：一是治理環(huán)境的復(fù)雜性，政府面臨著比以往變化更快、更加復(fù)雜的公共管理和政策環(huán)境。二是治理主體的多元性，參與治理的主體跨越了不同的行政區(qū)劃、政府組織、行政層級，以及公私界域，它們在治理過程中分別發(fā)揮不同作用。三是治理結(jié)構(gòu)的靈活性，不同主體基于資源依賴和彼此信任，建立了正式與非正式的多種溝通形式和彈性協(xié)作機(jī)制。四是治理過程的持續(xù)性，為應(yīng)對日益增多的公共問題，政府和其它組織之間趨向于保持長期合作關(guān)系，而非短期的治理過程。五是治理目標(biāo)的一致性，跨域治理的目標(biāo)取向和問題導(dǎo)向都相當(dāng)清晰，是為共同實施一項公共服務(wù)，或是解決突出的共性問題和事件。相對于此前局限于行政區(qū)劃的區(qū)域管理而言，跨域治理也就意味著地方政府跨越行政區(qū)劃限制，在各領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)合作以促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展的創(chuàng)新治理模式。

二、長三角地區(qū)城市政府合作的跨域治理變革

長三角地區(qū)早在上世紀(jì)80年代以來，在中央政府推動下開展了以經(jīng)濟(jì)聯(lián)合為重點的區(qū)域合作。改革開放以來，長三角在經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展、城市化水平等方面均居全國前列，成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要增長極，同時地方政府也面臨著整體的交通規(guī)劃與建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水流域治理、流動人口等越來越多的區(qū)域公共管理和服務(wù)需求。在此背景下，長三角地區(qū)多個城市政府率先啟動了政府間合作，1992年，上海、南京、杭州等城市政府的協(xié)作部門發(fā)起成立長三角協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議，涵蓋14個城市。1997年，聯(lián)席會議升級為市長級聯(lián)席會議，更名為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會（簡稱長三角協(xié)調(diào)會），標(biāo)志著在長三角主要城市之間建立了自發(fā)的城市政府合作機(jī)制，共同推進(jìn)區(qū)域旅游、創(chuàng)新體系、區(qū)域交通等領(lǐng)域的合作。根據(jù)20多年來長三角城市政府合作的方式與重心變化，大致可把合作劃分為溝通交流、專題合作、跨域聯(lián)動三個階段。

溝通交流階段（1 9 9 2-1996年）。這一階段，長三角城市政府間的合作以建立溝通渠道和部門交流為主要內(nèi)容。1992年5月，上海、南京、杭州等城市政府協(xié)作辦公室負(fù)責(zé)人牽頭成立長三角協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議，成員包括上海、南京、杭州、無錫、蘇州、揚(yáng)州（當(dāng)時泰州尚未從揚(yáng)州分出）、南通、常州、鎮(zhèn)江、寧波、舟山、紹興、無錫、湖州、嘉興等14個城市（1992年國務(wù)院舉行的長三角沿海及沿江地區(qū)規(guī)劃座談會上框定的“長江三角洲”范圍，就是指這14個城市）。期間，成員城市共舉辦了五屆協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議，借助定期會晤機(jī)制，加強(qiáng)在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等方面的信息交流，但還未開展太多實質(zhì)性的合作。在長三角協(xié)調(diào)會辦公室2007年編寫的《走向十年》中，這樣描述成立之初協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議的情況，“上世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)合作等同于聯(lián)誼。經(jīng)協(xié)辦主任們開會見了面，開玩笑，‘見見人，碰碰杯，散會?！^經(jīng)協(xié)辦主任聯(lián)席會議，有人開玩笑，就是敘敘舊，開完會回去，也只能是向有關(guān)部門通通氣。兩天會，第一天，大家說說話，第二天，就是旅游，看景點?！?/p>

專題合作階段（1 9 9 7-2003年）。這一階段，城市政府之間主要通過專題形式推動合作。1997年4月，原先的協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議升級為市長級聯(lián)席會議，更名為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，在揚(yáng)州舉行第一次會議，吸納江蘇泰州入會。1999年5月舉行的協(xié)調(diào)會第二次會議上，首次明確今后以專題形式推動城市合作，確定了科技、國企改革與資產(chǎn)重組、建立合作信息網(wǎng)、旅游商貿(mào)等四項合作專題。1997年至2003年，成員城市通過9個專題推動了多個領(lǐng)域的實質(zhì)性合作，并于2003年把浙江臺州列為會員，范圍涵蓋了長三角地區(qū)16個核心城市。

跨域聯(lián)動階段（2 0 0 4年迄今）。長三角協(xié)調(diào)會設(shè)立辦公室作為城市政府合作的實體運(yùn)作機(jī)構(gòu)，專題合作的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，城市政府之間進(jìn)入了范圍更廣的跨域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。期間，協(xié)調(diào)會分別于2010年、2013年擴(kuò)容，先后吸納了合肥、鹽城、馬鞍山、金華、淮安、衢州、徐州、蕪湖、滁州、淮南、麗水、溫州、宿遷、連云港等城市成為協(xié)調(diào)會成員，成員城市擴(kuò)容至30個。

綜合比較上述三個階段的城市政府合作情況，它們在合作目標(biāo)、合作規(guī)模、合作重心、組織化程度均有較大差異，體現(xiàn)出長三角地區(qū)城市政府的合作，長期來看處于一個趨向穩(wěn)定和制度化的過程。

第一，在合作目標(biāo)方面，溝通交流階段沒有明確戰(zhàn)略目標(biāo)，只是單純的協(xié)作部門合作。在專題合作階段，1997年原先的協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議升級并更名后，通過制訂《協(xié)調(diào)會章程》首次明確了協(xié)調(diào)會作為長三角區(qū)域合作組織的目標(biāo)定位，即“推進(jìn)和加強(qiáng)長江三角洲地區(qū)城市間的交流與合作，促進(jìn)長江三角洲地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展”。在跨域聯(lián)動階段，協(xié)調(diào)會又通過多次修改章程，增加了對接國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容。

第二，在合作規(guī)模方面，長三角協(xié)調(diào)會成員城市從最初溝通交流階段的14個城市，逐步拓展到跨域聯(lián)動階段的30個城市。特別是從2010年開始，把安徽省的合肥、馬鞍山等先后列為成員，突破了地理意義上的“長三角”地區(qū)，拓展到包括安徽在內(nèi)的“泛長三角”地區(qū)。在目前作為協(xié)調(diào)會會員的30個城市中，涵蓋了上海市、江蘇省、浙江省全境以及安徽省的合肥、馬鞍山、蕪湖等5個地級市。

第三，在合作內(nèi)容方面，呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)展和深化的態(tài)勢。從合作的領(lǐng)域來看，從溝通交流階段的單純信息交流，過渡到專題合作時期的旅游、商貿(mào)、信息、科技等幾項專題，進(jìn)而覆蓋了地方政府行政管理職責(zé)內(nèi)的幾乎所有領(lǐng)域。從單個領(lǐng)域合作的深度來看，也從最初的溝通深入到更為緊密的制度層面。以最早啟動的旅游管理合作為例，在1997年確定旅游合作專題后，次年主要推進(jìn)了“三個一”的合作事項，包括編輯一本區(qū)域旅游畫冊、組合一組特色線路和聯(lián)合召開一次對外旅游產(chǎn)品說明會。從2004年開始，成員城市加強(qiáng)了在旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理等方面的合作，經(jīng)過實地調(diào)研、示范性設(shè)置和試點實施，區(qū)域內(nèi)旅游主要景點的指引標(biāo)志于2007年以地方標(biāo)準(zhǔn)形式在江浙滬三地共同發(fā)布，2008年1月1日起聯(lián)合實施。

第四，在合作結(jié)構(gòu)方面，呈現(xiàn)穩(wěn)定的組織化、制度化趨勢。特別是1997年進(jìn)入專題合作階段之后，長三角協(xié)調(diào)會逐步建立了“常任+輪值+專業(yè)委員會”的組織結(jié)構(gòu)。具體而言，通過建立常任主席方賦予上海市政府總牽頭的職責(zé)；通過建立輪值機(jī)制賦予其它城市在固定時期內(nèi)的牽頭權(quán)限，以發(fā)揮不同城市的積極性。同時，長期以來通過專題組實施具體專題的推進(jìn)工作，2014年在協(xié)調(diào)會第14次市長聯(lián)席會議上，決定設(shè)立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、品牌建設(shè)、旅游、會展等4個專業(yè)委員會，由上海、南京、寧波三市牽頭實施。此外，協(xié)調(diào)會也設(shè)立了辦公室作為日常辦事機(jī)構(gòu)，并形成了內(nèi)部決策、職能和事務(wù)層面的組織分工。

十多年來長三角地區(qū)城市政府的合作歷史表明，在不斷增強(qiáng)的區(qū)域一體化趨勢下，城市政府之間產(chǎn)生了強(qiáng)烈的合作共識與需求。隨著合作共識的強(qiáng)化，在長三角協(xié)調(diào)會的框架下，城市政府之間建立了涵蓋會商、專題等方面的治理機(jī)制，基于合作開展的政府治理成為城市政府乃至省級政府的常態(tài)工作，而非解決某個跨區(qū)域問題的“權(quán)宜之計”。1997-2014年期間舉行的14次長三角協(xié)調(diào)會成員會議，正式發(fā)布17項會議文件，分別實施了逾30項合作專題（第一次會議開始設(shè)立專題）和30多項研究型課題（第三次會議開始設(shè)立課題）。另外，據(jù)不完全統(tǒng)計，在長三角協(xié)調(diào)會的直接推動和參與下，長三角地區(qū)的省級政府之間、協(xié)調(diào)會成員城市之間，也通過協(xié)議、宣言、備忘錄和規(guī)劃綱要等形式，簽訂或發(fā)布了近40份規(guī)范性文件，規(guī)范多方在不同領(lǐng)域的合作關(guān)系和責(zé)任義務(wù)?？傮w來看，長三角地區(qū)城市政府在跨域治理方面的探索已經(jīng)初具規(guī)模，并在旅游、商貿(mào)、交通一體化等方面產(chǎn)生了積極影響。

三、長三角城市政府合作的跨域治理能力建設(shè)

跨域治理無疑是未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。長三角核心城市已在協(xié)調(diào)會框架下開展了初步探索，未來仍將面臨來自國家、區(qū)域、地方等多個層面的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從國家層面來看，現(xiàn)有的區(qū)域合作機(jī)制需要探索與國家治理體系的銜接。從區(qū)域?qū)用婵?，國?wù)院今年9月發(fā)布了關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見，內(nèi)容覆蓋包括江浙滬在內(nèi)的11個省市。在新的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中，長三角的輻射引領(lǐng)作用將進(jìn)一步強(qiáng)化，區(qū)域互動合作機(jī)制也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和深化。在地方政府的層面，除長三角協(xié)調(diào)會外，區(qū)域內(nèi)還相繼建立了兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會（2005年開始）、由省級發(fā)展改革部門牽頭的合作與發(fā)展聯(lián)席會議（2001年創(chuàng)立）。國家發(fā)展改革委有關(guān)報告指出，長三角內(nèi)不同層次合作機(jī)構(gòu)與機(jī)制的建立和運(yùn)作，標(biāo)志著該區(qū)域合作正式進(jìn)入“制度合作”的重要階段。

在長期的地方政府合作過程中，由于區(qū)域特征、具體事件不同，各個區(qū)域內(nèi)的跨域治理很難歸類于一種固定模式?？缬蛑卫韺崉t是一個包容性很強(qiáng)的分析框架，它展示了政府治理從單邊行政向復(fù)雜多邊行政發(fā)展的主流方向。對地方政府而言，更重要的是應(yīng)對這一方向形成相應(yīng)的跨域治理能力，既有別于科層制下的專業(yè)化管理，也不同于效率導(dǎo)向的市場化原則，可以包含組織、調(diào)適、互動和反饋四個方面的機(jī)制。

第一是相對穩(wěn)定的組織機(jī)制，即根據(jù)合作和治理階段的要求，建立制度化的組織結(jié)構(gòu)，以支撐和推動長期合作。以長三角協(xié)調(diào)會為例，城市政府之間經(jīng)歷了從最初的協(xié)作部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議，到市長級聯(lián)席會議，演變?yōu)槟壳啊俺Ｈ?輪值+專委會”、內(nèi)設(shè)專職部門的組織架構(gòu)。長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實施后，長三角協(xié)調(diào)會是否面臨進(jìn)一步擴(kuò)展成員單位的可能不得而知，需要通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整加以適應(yīng)，重新配置成員城市在區(qū)域合作事務(wù)中的權(quán)責(zé)。在新的組織調(diào)整中，也需要考慮與該區(qū)域內(nèi)其它合作組織結(jié)構(gòu)的合作或?qū)樱苊庖蚨嘀亟M織架構(gòu)，反而造成長三角區(qū)域合作事務(wù)的多頭管理局面。

第二是靈活應(yīng)變的調(diào)適機(jī)制，即參與合作的政府部門及其他組織，根據(jù)階段要求及時調(diào)整合作的方式、策略及內(nèi)容。長三角協(xié)調(diào)會建立伊始，根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略多次微調(diào)了協(xié)調(diào)會章程，在合作規(guī)模、合作類型、合作的專題內(nèi)容等方面有了明顯變化。由于跨域治理是涉及多個主體的長期過程，必定會遇到不同情境的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域問題，這些問題需要整合的資源、涉及的相關(guān)部門都有較大差異。合作主體需要不斷調(diào)整合作的策略和手段，并形成識別、區(qū)分和處理多種類型跨域公共問題的能力，才能適應(yīng)不同階段的需要，保障合作持續(xù)開展。

第三是開放持續(xù)的互動機(jī)制，即合作主體為達(dá)成治理目標(biāo)，建立彼此間溝通信息、整合資源、共同行動的渠道與機(jī)制。首先是溝通信息，通過定期會商、論壇等形式，完善多方信息公開和交換的多元化渠道。其次是資源整合，探索建立有利于組織和整合各類資源的機(jī)制，如信息資源、產(chǎn)業(yè)資源、科技資源、人力資源等等。再次是共同行動，以專題、課題、規(guī)劃等為抓手，就區(qū)域內(nèi)共同關(guān)注的治理問題實施行動。因此，盡管長三角協(xié)調(diào)會成員城市之間已經(jīng)建立了會商、專題、課題等多種互動機(jī)制，但仍需要進(jìn)一步推動在政策制訂、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重要領(lǐng)域的資源交換與共享，并加強(qiáng)與企業(yè)、社會組織等其他主體的合作與互動。

第四是評估合作的反饋機(jī)制，即系統(tǒng)評價合作的成效，進(jìn)而改進(jìn)合作的策略和技巧。長三角協(xié)調(diào)會建立了針對專題與客體的內(nèi)部考核機(jī)制，但這一機(jī)制對專題實施部門的約束力并不突出。中央政府或省級政府對地方政府為主體推動的區(qū)域合作和跨域治理，目前來看大多通過發(fā)言或報告的形式予以肯定和支持，但也沒有形成相應(yīng)的評估機(jī)制。長遠(yuǎn)來看，如果合作各方難以評價自身通過合作獲得的成效和價值，對進(jìn)一步合作缺乏來自內(nèi)部的激勵和動力。因此，地方政府需要建立針對不同類型合作項目的分類評估制度，以判斷項目取得的直接成效，長期來看，需要建立涵蓋直接影響、持續(xù)性等多重維度的評估體系。

長三角城市政府合作提供了探索跨域治理的實踐經(jīng)驗。在區(qū)域一體化不斷增強(qiáng)的趨勢下，各級政府尋求合作和跨域治理之道是大勢所趨，也是政府創(chuàng)新治理模式的方向，地方政府需要在國家治理能力建設(shè)的總體戰(zhàn)略指導(dǎo)下，通過建立組織、調(diào)適、互動和反饋等機(jī)制，形成有效的跨域治理能力，以應(yīng)對和解決越來越多的跨域公共問題和危機(jī)，從而促進(jìn)區(qū)域整體的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。