從政策和法律看我國應急管理建設的發(fā)展路徑和方向

王禎軍

（大連行政學院 應急管理教研部，遼寧 大連 116013）

我國正處于經濟轉軌和社會轉型期，伴隨經濟社會快速發(fā)展而產生的各種社會矛盾凸顯，社會正處于突發(fā)事件的高發(fā)期。建國以來，特別是以2003年抗擊“非典”為起點，我國政府將制定應急管理政策和法律提上議事日程，這些政策和法律對于指導和推動我國應急管理體系建設，提高政府的應急管理能力起到了積極的作用。因此，加強對應急管理政策和法律的認識和把握，對于深化應急管理的理論研究和推動應急管理實踐工作都具有非常重要的意義。

一、建國以來的主要應急管理政策和法律

新中國成立初，中央政府高度重視救災工作，積極建立救災體制。一方面，為統(tǒng)一領導、組織和協(xié)調災害救助事務，中央政府建立了統(tǒng)一的救災領導體制，成立了中央救災委員會。

1949年12月19日，政務院頒布《關于生產救災的指示》，要求各級人民政府必須組織生產救災委員會。1989年4月，中國政府響應聯(lián)合國倡議成立了中國國際減災十年委員會，2000年10月更名為中國國際減災委員會，2005年4月更名為國家減災委員會，包括國務院辦公廳、外交部、發(fā)改委、民政部、科技部、公安部、財政部、國土資源部、鐵道部等30余個國務院部門組成，研究制定國家減災工作方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作。另一方面，針對不同類型災害和搶險救災的不同環(huán)節(jié)，我國建立了災害預防、搶險、救助等專業(yè)部門，逐步健全國家災害防控網。1950年6月7日，經中央人民政府政務院批準，正式成立中央防汛總指揮部，1992年將中央防汛總指揮部更名為國家防汛抗旱總指揮部，負責領導組織全國的防汛抗旱工作。其他如民政部負責災害救助，氣象局負責氣象災害預測預報，地震局負責地震災害的預測、預報和管理等［1］。

1998年，國務院提出在全國部署社會服務聯(lián)合行動工作，希望通過各部門的聯(lián)合行動，最終建立起一套社會化的公共救援體系。1999年4月朱镕基總理在訪美參觀芝加哥市911中心期間，認為中國應借鑒諸如911應急聯(lián)動系統(tǒng)這種運用高科技管理城市的辦法。

2003年5月7日，為確保有效抗擊“非典”的規(guī)范化、制度化，國務院第七次常務會議通過出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。2003年7月28日，胡錦濤總書記在全國防治“非典”工作會議上明確指出我國應急管理中存在的問題，并強調大力增強應對風險和突發(fā)事件的能力。10月，國務院安全生產委員會成立，由安全生產監(jiān)管總局、發(fā)改委、科技部、公安部、民政部、財政部等20余部委組成，負責生產事故災難的管理、政策制定和應急救援等工作。同月召開的中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調：要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力。自此之后，中國的應急管理進入了以“一案三制”（預案、體制、機制、法制）為主要內容的應急管理體系化建設階段。在這個建設過程中，政府始終發(fā)揮著主導作用。2003年，國務院辦公廳成立應急預案工作小組，部署全國應急預案體系建設。2004年，中共十六屆四中全會要求建立健全社會預警體系和應急機制，并把這項任務作為加強執(zhí)政能力建設的重要內容。2005年，重點推進預案落實和組織落實工作。國務院陸續(xù)印發(fā)并向社會公開發(fā)布“國家突發(fā)公共事件總體應急預案”和各專項應急預案，成立國務院應急管理辦公室，并召開第一次全國應急管理工作會議，對落實“一案三制”進行部署。2006年，中共十六屆六中全會提出：建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理體制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件，提高危機管理和抵御風險能力。同年7月，國務院出臺《關于全面加強應急管理工作的意見》，召開第二次全國應急管理工作會議，成立國務院應急管理專家組，并在南京召開中央企業(yè)應急管理暨預案編制工作現場會，推動應急管理工作進企業(yè)。2007年，重點推進應急體系建設和應急管理進基層工作。5月19日，國務院在浙江諸暨召開全國基層應急管理工作座談會，對應急管理“進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進基層單位”進行部署。7月31日，國務院出臺了《國務院關于加強基層應急管理工作的意見》。8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》），2007年11月1日正式實施。該法律共七章七十條，目前是“一部我國公共應急制度的‘龍頭法’和‘基本法’”［2］。

二、從政策和法律看我國應急管理建設的發(fā)展路徑

分析建國以來我國出臺的應急管理工作的主要政策和法律可以看到，我國的應急管理工作基本上沿著“從主要依靠政策進行救援體制和機制建設，到全面重視 ‘一案三制’的體系建設；從重視加強各級政府的應急管理能力建設，到強調領導干部依法應對突發(fā)事件的能力建設”的路徑向前發(fā)展。

（一）主要依靠政策建立應急救援體制，開啟聯(lián)動系統(tǒng)建設階段

建國后至2002年期間，我國的應急管理工作處于起步和摸索階段，政府著力加強救災體制和運行機制建設，從應急管理工作的對象上看，政府著重于自然災害救助建設。從手段上看，政府以建立和完善救助體制為重點繼而向應急聯(lián)動系統(tǒng)建設發(fā)展。在災害救助體制建設方面，在1949年政務院頒布的《關于生產救災的指示》的精神指引下，1950年2月27日，中央救災委員會成立，統(tǒng)籌全國救災工作［3］，4月又在北京召開了中國人民救濟代表會議，成立了中國人民救濟總會，各級人民政府也組織了生產救災委員會。國家減災委員會的建立和內部機制的不斷完善，為進一步做好我國的自然災害救助工作提供了強有力的體制保障。從應急管理工作的總體上看，建國以來至2003年之前的應急管理體制建設重點放在自然災害救助方面，這既是適應國家建設的現實需要，同時也可以看作是我國應急管理體制總體建設的一種先行探索，為其它類型突發(fā)事件應對的體制建設提供了一定的經驗。在機制建設方面，1999年10月，在國家有關部門領導及專家的指導下，南寧市政府結合本地區(qū)的實際情況，以社會聯(lián)動系統(tǒng)的建設作為進一步加強社會治安綜合治理、提高城市現代化管理水平的切入點。隨后，經國家計委批準立項建設，由中共南寧市委、市人民政府投資1.61億元人民幣建設的中國第一套城市應急聯(lián)動系統(tǒng)——南寧市城市應急聯(lián)動系統(tǒng)于2001年11月開始運行。2002年5月1日向市民提供報警求助及處置突發(fā)公共事件的服務，開啟了我國應急管理聯(lián)動機制建設。

（二）全面進行“一案三制”和應急平臺建設，注重加強政府的應急管理能力

2003年“非典”事件之后，我國應急管理工作進入了全面快速發(fā)展時期。我國的救災體制和運行機制由此也發(fā)生了明顯的轉變，從原來的注重災害救助，轉變?yōu)樽⒅鼐C合防控，強調監(jiān)測預警、強調救災準備（應急準備）、強調風險管理、強調災情發(fā)展控制（應急處置）、強調恢復重建的科學性、強調災情應對的綜合性；從原來的因事而變，隨政策而動，轉變?yōu)轭A案化、法制化、規(guī)范化和常態(tài)化過程［1］，并注重政府的應急管理能力建設。為提高政府工作人員的應急管理能力，國家人事部2003年頒布的《國家公務員通用能力標準框架》將應對突發(fā)事件的能力納入到公務員應具有的通用能力中。另外，突發(fā)事件預防工作受到空前重視，突發(fā)事件預案編制工作如火如荼地展開，國務院制定了《國家總體應急預案》，作為對全國突發(fā)公共事件應對工作的指導，適用于涉及跨省級行政區(qū)劃的，或超出事發(fā)地省級人民政府處置能力的特別重大突發(fā)公共事件應對工作。國務院及其有關部門為應對某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定了國家專項應急預案。國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責制定了國務院部門應急預案。在省級人民政府的領導下，按照分類管理、分級負責的原則，地方人民政府及其有關部門分別制定了地方應急預案，具體包括：省級人民政府的突發(fā)公共事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案；各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的突發(fā)公共事件應急預案?！翱v向到底、橫向到邊”的預案網絡已經形成。在應急法制建設方面，為確保有效抗擊非典，2003年5月7日國務院第七次常務會議通過出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。該條例最大的優(yōu)點就是在憲法和法律授權的范圍內，依據《中華人民共和國傳染病法》的規(guī)定，確立了20多項制度和措施，從根本上改變了以往只有衛(wèi)生系統(tǒng)單獨處理衛(wèi)生突發(fā)事件，行動遲緩、手段匱乏的弱點，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告和處置都納入了法制的軌道［4］。在應急平臺建設方面，為解決一個城市各部門、各力量和資源的聯(lián)動問題，繼2002年南寧城市應急聯(lián)動系統(tǒng)開始運行之后，北京、廣州、重慶等城市在“非典”事件后著手建立城市應急指揮聯(lián)動系統(tǒng)。在此基礎上，2006年，為了實現不同城市、不同部門的聯(lián)動問題，根據國務院《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》的精神，國家著手建立國家應急平臺體系。國務院于2007年開始建設國務院的應急平臺，于2008年上半年建設完成。在國家推動建立應急平臺體系的大環(huán)境下，各地政府也大力開展應急平臺建設。

（三）更加倚重法律，強調提升運用法治思維和法治方式應對突發(fā)事件

2007年11月1日，《突發(fā)事件應對法》正式實施。這部被稱為突發(fā)事件應對“龍頭法”的法律，起到了統(tǒng)一我國應急法制的重要作用，被稱為是應急管理領域的基本法律［5］。不同于以往的《安全生產法》、《防震減災法》、《防汛條例》等單一災種、單一領域的法律法規(guī)，《突發(fā)事件應對法》是在對災害應對更普遍規(guī)律認識的基礎上而制定災害事件預防、控制、減輕和消除的綜合性法規(guī)，體現了我國應急管理觀念和水平的不斷進步，逐步向更高層次發(fā)展。該法對縣級以上人民政府應對突發(fā)事件工作規(guī)定了嚴格的法律責任，使依法應對突發(fā)事件有了法律依據，對于實現應急管理的法治化具有重要的意義。2008年初，中國南方發(fā)生重大冰雪災害，低溫冷凍和雪災造成直接經濟損失1595億元人民幣。同年5月12日，四川汶川地震震級達8.0級，造成直接經濟損失8451億元人民幣。6月，貴州省甕安縣發(fā)生了震驚中外的“甕安事件”。鑒于突發(fā)事件造成的嚴重損失和影響，10月8日，胡錦濤同志在黨中央、國務院召開的全國抗震救災表彰大會上指出：“要進一步加強應急管理能力建設”。隨后的幾年，中國進入了群體性事件的高發(fā)期，社會維穩(wěn)形勢異常嚴峻。為切實加強黨和政府應對突發(fā)事件的能力，2012年11月召開的十八大明確指出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。這就強調了法律在指導應急管理工作中的重要地位和法治在應對突發(fā)事件中的重要作用。

三、從政策和法律看我國未來應急管理工作的發(fā)展方向

通過梳理我國應急管理工作的發(fā)展歷程，分析不同發(fā)展階段應急管理政策的著力點可以看到，未來我國應繼續(xù)充分發(fā)揮政策的靈活性及其在應急管理工作中的指引作用，充分發(fā)揮法制的強制性及其在應急管理工作中依據和保障作用，以加強“一案三制”的應急管理體系建設為載體，不斷加強各級政府的應急管理能力建設。

（一）繼續(xù)加強應急管理的預案、體制和機制建設

2008年1月，國務院應急管理專家組召開會議，時任國務委員兼國務院秘書長華建敏指出：“幾年來應急管理工作一個顯著特點和一條重要經驗，就是依靠科技，充分發(fā)揮專家隊伍在知識傳承、經驗總結、理論研究、技術創(chuàng)新等方面的重要作用，為推進應急管理體系建設，妥善應對重大突發(fā)事件做出了新的貢獻。”［6］未來一段時間，在總結經驗的基礎上，我國應急管理工作的重點依然是依靠科技，充分發(fā)揮專家隊伍在知識傳承、經驗總結、理論研究、技術創(chuàng)新等方面的重要作用，加強應急管理體系建設。黨的十八大報告指出，“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制”，為應急管理體系建設指明了方向。源頭治理和動態(tài)管理需要發(fā)揮政策的靈活性及其在指導政府應急管理工作中的作用，在未來的應急管理工作中，要求進一步加強應急管理的預案體系建設，特別是加強各種應急預案的修改、補充和完善，不斷增強預案實效性；其次，要進一步加強應急管理的體制建設，特別是加強基層政府應對突發(fā)事件的職權劃分和責任制度建設；再次，要進一步完善應急機制建設，重點是加強突發(fā)事件的預警機制建設，同時也要加強建設機構、部門間的聯(lián)動機制和政府、企業(yè)、社會公眾間的聯(lián)動機制建設。

（二）繼續(xù)加強應急管理法制建設

《突發(fā)事件應對法》的出臺實現了我國應急法制的統(tǒng)一，特別是十八大以來，黨和政府對法治建設的高度重視將進一步推動應急法制建設和應急管理工作的法治化。未來應急法制工作的方向，首先，針對《突發(fā)事件應對法》實施以來暴露出的一些規(guī)定與現實應急工作脫節(jié)的問題，應當盡快修改完善；其次，加快制定《緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》等重要的應急法律，完善緊急狀態(tài)啟動制度、緊急權制度，完善應急管理的法律體系和制度；再次，應建立和完善諸如應急征用與補償、應急預案、突發(fā)事件應對中的行政問責等具體制度的建設，為應急管理工作提供完善的制度保障。

（三）繼續(xù)加強政府的應急管理能力建設

在完善“一案三制”的建設基礎上，未來工作的重點應放在提高政府的應急管理能力建設上，特別是提高領導干部依靠法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。目前，各級政府都十分注重對公務員應急管理能力的培訓，但總體來看，目前對公務員突發(fā)事件應對的訓練實效性還不強，問題在于國內尚缺乏對應對突發(fā)事件的能力標準、目標設置和能力實現途徑的設計。在美國，美國國土安全部制定了國家能力目標，實現了對公務員應急管理培訓的有的放矢，極大地增強了訓練的實效性。因此，我們可以借鑒美國在這方面的經驗，抓住將“法治作為考核干部的指標”這一契機［7］，將運用法治思維的能力有效分解或量化為具體的子能力，設置好各種子能力的能力目標，并設計好科學的評估方法。按照能力標準，在教育培訓中不斷引導和激勵領導干部主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式處理各種復雜問題的能力。

［1］謝迎軍，馬曉明，刁倩.國內外應急管理發(fā)展綜述［J］.電信科學，2012(12A).

［2］馬懷德.應急管理法治化研究［M］.北京：法律出版社，2010：14.

［3］王振耀，田小紅.中國自然災害應急救助管理的基本體系［J］.經濟社會體制比較，2006(5).

［4］郭濟.政府應急管理實務［M］.北京：中共中央黨校出版社，2004：33-34.

［5］童星，張海波.中國應急管理：理論、實踐、政策［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012：7-8.

［6］華建敏.準確把握新形勢新任務，進一步推進應急管理工作［J］.中國應急管理，2008(1).

［7］習近平強調：依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進 ［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782088.htm.