芻論國家治理與社會治理的關(guān)系

李新廷，朱 凱

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

十八屆三中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》除了將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)外，還提到了政府治理、社會治理、社區(qū)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式等概念，并把“創(chuàng)新社會治理”體制單獨列為一節(jié)。那么，國家治理和社會治理之間存在怎樣的聯(lián)系和區(qū)別？辨析這兩種治理關(guān)系對我們進(jìn)一步深化改革具有重要的理論和實踐意義。

一、國家治理與社會治理

國家治理體系是在十八屆三中全會的 《決定》文件中第一次出現(xiàn)的，這一概念在我國以往的官方規(guī)范文件中并未出現(xiàn)過。但是在十八大報告中提出了“國家治理”這一概念，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”被寫入了“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”［1］部分中?？梢钥闯觯谑舜髨蟾嬷?，國家治理與社會管理并列一起。這里的國家治理和之后的十八屆三中全會 《決定》中的國家治理體系并非同一概念，而是從一個相對狹義的范疇上界定的，是與社會管理相對的。《決定》中的國家治理體系無疑是一個更為寬泛的概念，是將國家治理和社會治理包括在內(nèi)的治理體系。不僅如此，在 《決定》中國家治理體系的范圍涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)和黨建等領(lǐng)域，可以說是全方位的。也正因為如此，全面深化改革的總目標(biāo)才是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［2］3。習(xí)近平總書記也對國家治理體系作了進(jìn)一步的闡述：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！保?］

國家治理體系是國家治理的體系化狀態(tài)。國家治理既表明了治理的主體是國家，也表明了治理的范圍是在國家的領(lǐng)域之內(nèi)。而國家本身就是一個較為宏觀的概念，這一宏觀性也表明了國家治理的宏觀性。何增科認(rèn)為：“國家治理是國家聯(lián)合市場和社會力量對社會公共事務(wù)的合作管理。國家治理可以從多種維度去分析。從橫向來看，可分為經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理等。從縱向來看，可分為基層社會治理、地方國家治理、全國性國家治理、國家參與區(qū)域治理和全球治理等?！保?］郭小聰認(rèn)為：“所謂國家治理，是指主權(quán)國家的執(zhí)政者及其國家機(jī)關(guān)（包括立法、行政和司法等機(jī)關(guān)）為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)，通過一定的體制設(shè)置和制度安排，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會團(tuán)體和公民一起，共同管理社會公共事務(wù)、推動經(jīng)濟(jì)和社會其他領(lǐng)域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務(wù)、處理社會沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和?！保?］

綜上所述，國家治理的主體和方式都是多元性的，政府和執(zhí)政黨是治理的重要主體，社會也是重要的治理主體。國家治理的范圍也深入到社會的各個公共領(lǐng)域。

《決定》中有關(guān)治理的重要論述除了國家治理體系之外，較重要的概念就是社會治理?！稕Q定》的第十三部分涉及的就是“創(chuàng)新社會治理體制”。社會治理的提出取代了以往的社會管理以及社會管理創(chuàng)新，也是對十八大報告以及之前所提的社會管理體制的進(jìn)一步完善和提高。社會治理針對的是社會領(lǐng)域中的社會問題。姜曉萍認(rèn)為：“社會治理是以實現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公平、推動社會有序和諧發(fā)展的過程”［6］。社會治理重視的是多元化的社會治理主體。《決定》中從改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面來闡述社會治理體制的創(chuàng)新，可以說是抓住了社會治理的重點和核心，體現(xiàn)了國家治理體系中對社會多元力量的重視。我們也可以明顯地看到，社會治理體制是國家治理體系的重要組成部分。

具體來說，社會治理和國家治理的關(guān)系體現(xiàn)在如下幾個方面。

一是社會建設(shè)是國家建設(shè)的基礎(chǔ)，因而社會治理是國家治理的基礎(chǔ)。國家與社會的關(guān)系存在著不同的類型。在學(xué)界已有的研究中，往往根據(jù)國家的強(qiáng)弱和社會的強(qiáng)弱將國家與社會關(guān)系分為四種類型①：即強(qiáng)國家—強(qiáng)社會、強(qiáng)國家—弱社會、弱國家—弱社會、弱國家—強(qiáng)社會。然而，這種分類容易將國家與社會對立起來，造成一種不是國家統(tǒng)治社會就是社會壓制國家的研究狀況，不利于國家與社會的協(xié)同。我們國家在對國家與社會關(guān)系上逐漸改變了以往的國家對社會的控制與維穩(wěn)的社會管理體制，提出了國家治理體系下的社會治理體制創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)對于整個國家治理的重要意義。十八大報告和十八屆三中全會 《決定》中都對社會建設(shè)予以重視，注重在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)，重視保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義、深化社會體制改革。社會建設(shè)關(guān)切民生等重大領(lǐng)域，社會治理體制創(chuàng)新表明了國家對社會領(lǐng)域的重視。社會治理的成效在社會意義上決定了國家治理的成效。

二是社會治理領(lǐng)域問題的診斷及其解決是國家治理的主要內(nèi)容。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和社會轉(zhuǎn)型的深入，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)性的矛盾和問題日益凸顯，對民生問題的關(guān)注和實現(xiàn)社會的公平正義成為我國國家建設(shè)和治理的主要內(nèi)容。當(dāng)前我們處在社會轉(zhuǎn)型和國家建設(shè)與治理的關(guān)鍵時期，社會結(jié)構(gòu)性問題的凸顯不可避免。我們在國家治理方面存在的不足主要是對社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題的診斷不夠準(zhǔn)確，從而影響了治理的效果。國家治理的主要內(nèi)容就是要判斷當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的這一事實，診斷這一大轉(zhuǎn)型過程中凸顯的各種社會問題，從而能夠有效的進(jìn)行國家治理。

三是社會治理的主體即多元化的社會力量是國家治理的重要主體。國家治理包括多種類型，存在多種維度，因而在治理的主體上也是多元化的，這是國家治理的一大特征。國家治理主體的多元化意味著公共權(quán)力并非唯一的主體，國家治理必須要從政府向社會傾斜，政府必須協(xié)同多元化的社會主體形成多元化的治理力量。十八屆三中全會 《決定》中也指出：要“改進(jìn)社會治理方式”，“堅持系統(tǒng)治理”，“鼓勵和支持社會各方面的參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“激發(fā)社會組織活力”，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”［2］49-50，等等，這些社會治理的主體也是國家進(jìn)行治理的重要主體。

四是社會治理追求的價值也是國家治理追求的價值。社會治理并非一種單純的治理過程，這一過程貫穿著它自身的價值追求。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會治理的價值訴求。社會治理主張多元社會力量的參與，主張社會力量對公權(quán)力的監(jiān)督，堅持人民的主體地位，這些體現(xiàn)的是對民主的追求。《決定》還提出治理要依法進(jìn)行，做到依法治理，依法保障公民和社會組織的各項權(quán)利。社會治理最重要的目的是要化解社會矛盾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、整合不同的利益訴求，保證發(fā)展的成果和社會秩序的公平正義。多元化的社會主體在社會治理過程中不可能沒有利益的沖突，社會治理的過程就是將這種沖突的過程在一個安定有序的狀態(tài)下進(jìn)行調(diào)節(jié)，因而社會治理最基本的要求是保證社會的安定有序。社會治理的另一價值追求是充滿活力，這不僅是指多元主體在參與治理過程中充滿生機(jī)活力，而且也指治理主體的活力能夠讓社會治理的整個過程也充滿活力。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會治理的價值追求，更是國家治理的價值追求。

二、以社會治理創(chuàng)新為突破口，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

社會治理體制的創(chuàng)新對于推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化有著重要的意義。楊雪冬認(rèn)為：“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個長期過程、系統(tǒng)工程，也需要確定階段性任務(wù)，明確工作重點。當(dāng)前以及未來相當(dāng)長一段時間，應(yīng)該加快推進(jìn)執(zhí)政黨以及政府治理的現(xiàn)代化，選擇社會治理領(lǐng)域作為突破口”［7］。

第一，社會治理體制的創(chuàng)新，要理順政府和社會的關(guān)系，實現(xiàn)政社分開。政府應(yīng)實現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，退出社會領(lǐng)域的直接管理。2013年，國務(wù)院頒布了 《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》，進(jìn)一步闡述了政府機(jī)構(gòu)改革的藍(lán)圖和路線，指出社會領(lǐng)域自治的重要性，讓人民群眾通過社會組織實現(xiàn)自我治理。社會組織的培育發(fā)展對于社會治理體制創(chuàng)新來說意義重大。社會公共領(lǐng)域是國家與個體之間的中介，而社會組織是社會領(lǐng)域的中介和載體。托克維爾在 《論美國的民主》中指出了社團(tuán)組織對于民主和社會自治的重要意義。因此，要大力培育多元化的社會組織，激發(fā)社會組織的活力，提升社會組織的自治功能?！稕Q定》也指出，要“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，“適合由社會組織提供公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”，“限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請”［2］50，等等。

第二，社會治理體制的創(chuàng)新，離不開基層的自治和底層的參與以及社會矛盾機(jī)制的有效預(yù)防和化解?；鶎邮巧鐣卫淼闹攸c領(lǐng)域。社會轉(zhuǎn)型期，基層利益糾葛問題的處理和社會矛盾的化解有利于整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展?；鶎又卫淼闹攸c在于基層的自我治理和底層的政治參與，通過這種自治和參與的方式才能調(diào)動基層多元利益主體和治理主體的積極性，才能在自治的過程中化解矛盾，將各方的利益凝聚于治理的過程中?；鶎拥淖灾魏偷讓拥膮⑴c本身就意味著一種多元化治理方式的形成。當(dāng)今多元化的社會，利益、價值、需求、矛盾多元化要求社會治理的多元化，只有多元化的力量才能有效地應(yīng)對這些多元化的要求，維護(hù)社會的穩(wěn)定。底層力量參與社會治理可以為自身創(chuàng)造活力，緩解政府面臨的社會壓力，讓政府真正地集中于頂層設(shè)計，從而壯大公民社會的力量，不斷促進(jìn)公民社會的成熟，不斷提高社會治理的質(zhì)量。因此，要健全基層自治和底層參與的制度渠道和服務(wù)體系，健全解決群眾合理訴求的機(jī)制，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制。

第三，創(chuàng)新社會治理方式，構(gòu)建多中心的治理模式。社會治理體制的創(chuàng)新關(guān)鍵在于改進(jìn)社會治理方式，創(chuàng)建一個多中心、協(xié)同性的治理模式。正如《決定》中指出，要堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動［2］49。社會治理體制既要頂層設(shè)計又要底層參與，發(fā)揮政府和多元化社會治理主體的協(xié)同作用。政府掌舵，制定社會治理的相關(guān)規(guī)則，明確多元主體的主體地位、職責(zé)和手段，協(xié)同好政社關(guān)系，協(xié)調(diào)好多元主體之間的利益關(guān)系，積極地致力于維護(hù)社會秩序，保障社會的有序運行，保證社會的和諧穩(wěn)定，為社會的良性運行提供基本的秩序。同時，提高基層和底層參與社會事務(wù)的能力，引導(dǎo)社會組織在治理中的積極作用，構(gòu)建一個多中心的具有協(xié)同性的治理體制。這一體制還要依法治理，在法律保障下，綜合協(xié)調(diào)各方利益，標(biāo)本兼治，綜合治理，實現(xiàn)整體性的利益共贏。

總而言之，社會治理體制的創(chuàng)新對推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義，以創(chuàng)新社會治理體制為突破口來推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是當(dāng)下的一個重點。因此，將充滿活力的多元化社會力量整合到社會治理體制和國家治理體系中來，能夠為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定重要的社會基礎(chǔ)。

注釋：

①對國家與社會關(guān)系的研究的代表人物為美國學(xué)者喬爾·S·米格代爾，相關(guān)著作有 《社會中的國家》、《國家權(quán)力與社會力量》以及《強(qiáng)社會與弱國家》等。

［1］胡錦濤：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［EB/OL］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_11372-2546.htm.

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［3］習(xí)近平：切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精 神上來［EB/OL］.http：//www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines/2014-01/01/c_118789-173.htm.

［4］何增科.國家治理現(xiàn)代化及其評估 ［N］.學(xué)習(xí)時報，2014-01-13.

［5］郭小聰.財政改革：國家治理轉(zhuǎn)型的重點［J］.人民論壇，2010(2).

［6］姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014(2).

［7］楊雪冬.社會治理是突破口［J］.決策，2014(1).