進一步完善安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

伊海燕

一、安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

安徽農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)始于上世紀八十年代中期，但一直存在規(guī)模小、流轉(zhuǎn)效率低等問題。直到90年代以后，安徽省人民政府開始在部分農(nóng)村地區(qū)開展土地流轉(zhuǎn)的試點工作，并在此后又相繼出臺了一系列與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)，再加上農(nóng)村稅費改革的推行與城市化進程深入的外部環(huán)境的影響，近年來，安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上呈現(xiàn)發(fā)展勢頭較快的局面。但在流轉(zhuǎn)環(huán)境、流轉(zhuǎn)機制等方面也出現(xiàn)了一些新的特點，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模較小

目前安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要形式為：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃與入股等，雖然安徽近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈快速發(fā)展趨勢。但是，土地流轉(zhuǎn)面積僅僅占全省土地總面積5.5%。具體來說，安徽省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積為810.84萬畝，約占我省農(nóng)村土地承包總面積的13.1%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積537萬畝，約占全省耕地總面積的8.7% 。這個規(guī)模相對于蘇、浙、滬等發(fā)達地區(qū)來說要小很多，在中部省份中也處于落后水平，如浙江省2008年底的土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積達28.9%。［1］

（二）土地流轉(zhuǎn)模式由單一模式向多元化發(fā)展

安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然發(fā)端較早，但在初期階段由于缺乏有效政策的引導，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式比較單一，主要集中于出租、出讓兩種基本形式，且絕大多數(shù)是以代耕為主?；Q、租賃與入股等其它土地流轉(zhuǎn)方式雖然能夠適應(yīng)經(jīng)營大戶的生產(chǎn)經(jīng)營需要，但由于多種因素的影響，推進的難度很大，實際發(fā)生的非常少且流轉(zhuǎn)關(guān)系極不穩(wěn)定。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點工作的推進以及相關(guān)配套政策的實施，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式開始呈多樣化發(fā)展。不僅如此，近年來安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對象從早期農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)，逐步流向工商企業(yè)、合作組織、種養(yǎng)殖大戶和城鎮(zhèn)居民等。［2］

（三）土地流轉(zhuǎn)“非糧化”趨勢明顯

目前我省農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)前土地的主要用途以種植糧食為主，但在流轉(zhuǎn)之后，由于受種植糧食效益低下、土地流轉(zhuǎn)費用高，再加上當前的糧食補貼政策中“補貼隨戶走”的模式，不能體現(xiàn)“誰種糧、誰受益”，致使補貼不能落到真正種植糧食作物的大戶頭上，因而，土地流轉(zhuǎn)后普遍出現(xiàn)將本來用于種植糧食作物的土地，轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植經(jīng)濟作物、油料作物或搞起畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等，土地用途“非糧化”的趨勢非常明顯。

二、安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全

穩(wěn)定的交易載體、明確規(guī)范的交易規(guī)則和完善的價格形成機制是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有序發(fā)展的基本要求，也是土地高效流轉(zhuǎn)的必備條件。土地使用權(quán)交易往往涉及多方面，如：產(chǎn)權(quán)主體的界定問題、利益分配與運作問題等。因而，土地使用權(quán)交易就比一般商品交易要復雜和專業(yè)，產(chǎn)生的爭議也較多。目前，安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化趨勢已顯現(xiàn)，但尚處于培育階段，存在土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全、流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范及專業(yè)的中介機構(gòu)的缺失等諸多問題。且在流轉(zhuǎn)過程中各交易主體基本上得不到來自政府和專業(yè)組織的引導和服務(wù)，實踐中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于無人引導、無人監(jiān)管的無序狀態(tài)。這種無序狀態(tài)，使得我省大規(guī)模、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)，造成土地使用權(quán)交易成本高，當流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時，農(nóng)戶的合法權(quán)益往往也得不到有效保障。［3］

（二）土地流轉(zhuǎn)風險防范機制不健全

市場經(jīng)濟的發(fā)展必然帶來市場化風險的提高。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民作為土地出讓方，其在出讓土地承包權(quán)的同時也將更多的面臨來自受讓方的風險。農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)后其經(jīng)營主體如果一旦經(jīng)營不善，遭受經(jīng)營虧損，對出讓土地農(nóng)民的反向補償將受比較大的沖擊，農(nóng)民合法的土地出讓利益將無法得到保障。其次，目前我省好多農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)都是無序、私自的進行流轉(zhuǎn)，為日后的糾紛埋下隱患，由于缺乏健全的糾紛解決機制，一旦發(fā)生糾紛，農(nóng)民的合法權(quán)益也得不到有效的保護。再次，在當前我省農(nóng)村社會保障制度還不健全的情況下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面將會受到影響，而土地是農(nóng)民賴以生存的最后依靠，因而也會在一定程度上影響了農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)積極性。

（三）流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)不健全

健康有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建立也離不開健全的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)提供的專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。目前全省各地規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)還遠未建立起來，人員和經(jīng)費保障缺乏，土地測量評級、土地信用、土地交易、土地合同管理等制度體系也未真正建立，不能提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。實踐中，目前我省普遍存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制不完善，沒有專業(yè)的土地價值評價機構(gòu)，土地轉(zhuǎn)包費、租金的確定也未經(jīng)市場競爭形成，缺乏科學依據(jù)，導致客觀上出現(xiàn)變相壓低租金和漫天要價兩種現(xiàn)象，再加上我省土地流轉(zhuǎn)風險防范機制尚未建立，沒有土地流轉(zhuǎn)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構(gòu)，導致土地流轉(zhuǎn)的價格和價值相背離。

三、完善安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的對策與建議

（一）健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，促進土地有序流轉(zhuǎn)

應(yīng)當進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，加強制度保障、防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險的發(fā)生。開放農(nóng)村集體土地一級市場，改變現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)過程中政府過度干預甚至濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。［4］構(gòu)建“雙軌制”的土地流轉(zhuǎn)一級市場。一方面凡是涉及純公共利益用地的，應(yīng)當堅持通過政府征收、征用的形式保障公益事業(yè)用地需求；另一方面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，除公共利益用地之外的建設(shè)用地采用土地流轉(zhuǎn)委托管理，及時登記土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、價格、區(qū)位等信息，通過中介服務(wù)組織定期公開發(fā)布待流轉(zhuǎn)土地的資料信息，在遵循國家土地利用總體規(guī)劃和辦理相關(guān)的審批手續(xù)之后，供需雙方平等協(xié)商土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費用，簽訂集體用地合同。引導土地流轉(zhuǎn)供需雙方建立合理有序的土地流轉(zhuǎn)機制。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)登記制度，實現(xiàn)農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)

土地登記是國家對土地進行有效管理、保證土地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要保證。具體是指國家依照法定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬關(guān)系、用途、面積、等級、價值等情況登記于專門薄冊的一種管理制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從其法律屬性來看是一種不動產(chǎn)物權(quán)變動的形式，依照我國物權(quán)法的規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當適用依法登記的原則。這不僅是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的需要，更是維護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中各方當事人合法權(quán)利的必然要求。一方面土地登記可以避免出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)的不確定以及利益補償關(guān)系難以協(xié)調(diào)等問題；另一方面土地登記能穩(wěn)定土地轉(zhuǎn)讓關(guān)系，確定經(jīng)營期限；最后，土地登記還可以避免耕地改變用途，防止農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中變更用途、難以復耕，影響農(nóng)民長期利益。［5］

（三）構(gòu)建風險防范機制，保證農(nóng)民合法權(quán)益

1.推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)聽證會制度。土地流轉(zhuǎn)聽證會可由國土管理部門主動發(fā)起或由參加土地流轉(zhuǎn)各方申請發(fā)起兩種形式。聽證會按照法定程序進行，主管部門充分聽取各方的利益訴求，協(xié)調(diào)好雙方的利益矛盾，力求能夠達成共識，對難以協(xié)調(diào)的突出矛盾依照有關(guān)爭議解決機制予以解決，最終達到化解土地流轉(zhuǎn)雙方的矛盾和利益沖突。

2.建立土地流轉(zhuǎn)風險預警機制。土地主管部門應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)的風險進行綜合分析、評估，并對存在的風險及時的發(fā)布預警提示，并提出相應(yīng)的防治措施。土地流轉(zhuǎn)風險預警的主要內(nèi)容應(yīng)包括：土地流轉(zhuǎn)是否符合民意、是否違反相關(guān)法律規(guī)定、是否產(chǎn)生環(huán)境問題、是否提高農(nóng)民生活水平等方面。［6］

3.積極培育土地流轉(zhuǎn)保險市場，通過政策引導，鼓勵與支持土地流轉(zhuǎn)各方參加土地流轉(zhuǎn)保險，政府可以撥出專項財政資金對保險費用進行適當補貼，同時對商業(yè)性保險公司經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)保險業(yè)務(wù)提供優(yōu)惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩解商業(yè)性保險公司經(jīng)營目標與農(nóng)業(yè)保險效益低的矛盾。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，嚴懲違法違紀行為

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)民切身利益，政策性強，關(guān)系到我省新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展大局，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作管理制度，加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理是完善我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的重要保證?，F(xiàn)階段應(yīng)當依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，盡快建立與完善相關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作管理制度，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序、土地流轉(zhuǎn)登記備案制度、土地流轉(zhuǎn)合同管理制度、文本資料歸檔管理制度、流轉(zhuǎn)后土地使用監(jiān)管制度、土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解制度及仲裁制度等。切實抓好制度落實，以制度規(guī)范相關(guān)工作人員的行為，減少發(fā)生違規(guī)違紀現(xiàn)象發(fā)生的可能。扎實開展對在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策落實過程中工作人員失職讀職行為的責任追究，嚴懲土地流轉(zhuǎn)過程中的違紀違法行為，為我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展提供良好的制度保障與法制環(huán)境。

［1］ 李光明.土地流轉(zhuǎn) 政府角色定位成考題［N］.法制日報，2009－02－12（10）.

［2］ 梁 中.安徽土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對策［J］.淮陰工學院學報，2010（2）.

［3］ 趙 敏，宗 靜.初探我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制［J］.商品與質(zhì)量，2012（3）.

［4］ 朱 穎.土地集中經(jīng)營中的有效方式探討［J］.當代經(jīng)濟管理，2012（2）.

［5］ 王艷平.新時期完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思考［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟2010（2）.

［6］ 金麗馥，冉雙全.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風險及防范機制研究［J］.理論與改革，2011（5）.