十八屆三中全會土地制度改革的探析

鄧 陽，李 偉

(重慶理工大學(xué) 思想政治教育學(xué)院，重慶 400050)

近年來，土地制度改革，尤其是土地流轉(zhuǎn)成為了社會各界關(guān)注的焦點之一，十八屆三中全會召開前后各專家學(xué)者對土地制度改革的討論、爭論更是異常激烈；現(xiàn)存土地制度弊端的日益暴露，使得土地制度改革迫在眉睫、勢在必行。十八屆三中全會的重點改革之一就是農(nóng)村土地制度改革，本次土地制度改革的最大亮點、最具突破性的是允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易。所謂土地流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織或其他非經(jīng)濟組織，其農(nóng)民自身保留承包權(quán)，讓渡使用權(quán)。[1]現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地不能通過市場流轉(zhuǎn)，以至于農(nóng)村規(guī)模生產(chǎn)難以實現(xiàn)，農(nóng)民增收相當(dāng)困難；并且形成了我國獨特的以土地為支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式，其發(fā)展中的不協(xié)調(diào)性、不可持續(xù)性弊端日益暴露。土地制度改革到底能不能解決當(dāng)前暴露出的種種弊端，能不能收到改革的預(yù)期效果，這在社會上引起了廣泛關(guān)注，專家、學(xué)者各抒己見。

1 現(xiàn)存土地制度與改革后的土地制度的對比分析

通過土地制度改革前后優(yōu)劣對比分析(表1)，我們不難看出，原有的土地制度的各種弊端日益暴露，不僅不能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而且會大量浪費國家土地資源，甚至危及國家糧食安全。土地制度改革后，農(nóng)村土地能夠流轉(zhuǎn)交易，在一定程度上能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而且還能實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，促使種地成本降低，維護國家糧食安全。雖然土地制度改革會有一些弊端，但是這些都是改革過程中必然要遇到的問題，也是我們必須要花大力氣去解決的問題，只有不斷發(fā)現(xiàn)問題，然后解決問題，才能推動改革不斷向前進步。因此，從表1我們得出，土地改革迫在眉睫，勢在必行。

2 堅持現(xiàn)存的土地制度隱藏的問題

現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能通過市場流轉(zhuǎn)，市場上流轉(zhuǎn)的商品房建設(shè)用地、工業(yè)建設(shè)用地都是政府通過強制性手段征地后，以高于征地補償費很高的價格轉(zhuǎn)賣給各種開發(fā)商，以此增加地方政府的財政收入。這就導(dǎo)致許多弊端出現(xiàn)，例如，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場進入不平等、價格扭曲、增值收益分配等問題。土地由地方政府壟斷交易，這樣城市土地市場的供給就是政府依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式而獨家壟斷的。這種壟斷方式導(dǎo)致?lián)碛修r(nóng)地的農(nóng)民的收入很低，這就在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距的進一步擴大，而且會造成我國經(jīng)濟的畸形發(fā)展，這不僅是嚴重的經(jīng)濟問題，而且無疑將造成嚴重的社會問題。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面實施，由此產(chǎn)生了“征地?zé)帷?；在通過政府強制性手段征用土地的情況下，被征地農(nóng)民得到的征地補償款很低，而土地的征用實質(zhì)上導(dǎo)致農(nóng)民變?yōu)樾碌摹盁o產(chǎn)者”，再加上很多地方政府在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等惡劣違法行為，導(dǎo)致農(nóng)民強烈不滿和抗?fàn)?。[3]各地方政府的征地糾紛的愈演愈烈，導(dǎo)致人民群眾和政府的矛盾不斷加深，極大地破壞了黨和政府的良好形象和公信力。

在現(xiàn)存土地制度下，土地不能直接流轉(zhuǎn)交易，致使中國逐漸形成了現(xiàn)存的經(jīng)濟發(fā)展模式，中國經(jīng)濟增長過度依賴于土地的寬供應(yīng)，國內(nèi)生產(chǎn)總值增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)；工業(yè)化的快速推進主要依靠工業(yè)用地的低成本支撐，工業(yè)用地的地價水平遠低于商業(yè)和居住地的地價水平；快速的城鎮(zhèn)化主要依靠政府的強制性低成本征地硬性推動。綜上所述，現(xiàn)存土地制度下，中國經(jīng)濟發(fā)展模式存在嚴重的問題。

在現(xiàn)存土地制度下，農(nóng)民各自實行自給自足的小生產(chǎn)經(jīng)營，在很大程度上阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)民的糧食生產(chǎn)僅僅能夠解決全家人的吃飯問題，農(nóng)民的可支配性收入非常低，農(nóng)民還在溫飽線上掙扎，這無疑暴露出農(nóng)村土地制度的巨大弊端。

3 當(dāng)前土地制度改革面臨的瓶頸難題

農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)顧慮重重，在思想觀念上封建性的小農(nóng)意識還很濃厚。土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)之一，大多數(shù)農(nóng)民把土地視為命根子，存在某種程度上的戀地情結(jié)，不愿意實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，只有當(dāng)政府或有關(guān)部門運用法律的或其他強制性手段的時候，迫不得已才肯流轉(zhuǎn)土地；有的農(nóng)民甚至小農(nóng)意識非常濃厚，認為農(nóng)民就是應(yīng)該要踏踏實實地種地種糧，并且農(nóng)業(yè)稅的取消以及國家一系列的惠農(nóng)政策在一定程度上強化了他們的這種思想觀念。另外，一些農(nóng)民，尤其是居住在城郊的農(nóng)民，對土地還有保值增值的預(yù)期，認為保住土地至少是有利無害的。

土地制度改革中土地流轉(zhuǎn)加快，雖然在某種程度上能夠增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，短期內(nèi)能縮小與城鎮(zhèn)居民的收入差距，但是從農(nóng)村地區(qū)解放出來的大量勞動力將何去何從，如何實現(xiàn)再就業(yè)的問題，成了土地改革中相當(dāng)嚴峻的問題。對這部分人的去向問題處理的好與壞不僅直接影響著土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)效果，而且會帶來嚴重的社會問題，造成新一輪的城市病。

土地流轉(zhuǎn)雖然實現(xiàn)了農(nóng)民從土地中解放出來，雖然增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，但同時也增加了農(nóng)民流離失所的風(fēng)險。因為其收入的增加并不能保證能在城市買到屬于自己的住房，相對于城市高企的房價，農(nóng)民增加的收入?yún)s顯得微不足道、杯水車薪。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)加快，原本一直由地方政府控制的土地交易格局將被打亂，勢必會破壞地方政府壟斷土地交易的平臺，同時也就沖擊到地方政府財政，這勢必造成地方政府較為強烈的反對，最終導(dǎo)致地方政府對土地流轉(zhuǎn)試點的陽奉陰違，導(dǎo)致改革進展緩慢。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后可能會造成國家基本糧食作物的減產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)的加快，雖然在一定程度上為規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了條件，但是在經(jīng)濟效益的強烈誘導(dǎo)下，流轉(zhuǎn)后的土地很大一部分用于種植比糧食作物經(jīng)濟價值更高的蔬菜和水果，這將減少糧食作物的種植和產(chǎn)量；另外一部分土地則用于經(jīng)濟價值更高的工業(yè)廠房的建設(shè)和商品房的建設(shè)，兩者都會造成不同程度的“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，都會危及國家糧食安全。

4 土地制度改革中土地流轉(zhuǎn)的幾點思考

(1) 國家應(yīng)在政策法規(guī)上逐漸消除農(nóng)民的重重顧慮。為了消除農(nóng)民在思想觀念上對土地流轉(zhuǎn)的重重顧慮，國家應(yīng)對實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民予以政策上的保護和優(yōu)惠。例如，土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)建廠用地，企業(yè)應(yīng)該保證原持有土地所有權(quán)的農(nóng)民能直接到該企業(yè)實現(xiàn)就地就業(yè)，保證農(nóng)民的正常收入，增加農(nóng)民的可支配性收入，提高其生活質(zhì)量；同時也能給其他農(nóng)戶帶來正面的影響，積極促進改革；另外，土地流轉(zhuǎn)用于種植蔬菜和水果等經(jīng)濟價值更高的作物，農(nóng)民則能夠直接在其種植園上班，這也能在一定程度上增加農(nóng)民收入。

(2)土地流轉(zhuǎn)絕不能讓農(nóng)民流離失所，失去最基本的保障。土地流轉(zhuǎn)雖然賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)，但是，這些財產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的政策和法律保障，國家應(yīng)通過制定相應(yīng)的保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后無后顧之憂。在土地流轉(zhuǎn)用于住房用地時，我們必須在尊重農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民失去土地后能得到合理補償?shù)耐瑫r保證農(nóng)民有房子住，保證農(nóng)民最基本的居住權(quán)利，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，真正做到不讓農(nóng)民流離失所。

(3)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中必須具有高度的法律意識。十八屆三中全會土地制度改革方案的出臺，土地流轉(zhuǎn)是法律允許的，但是在這個過程中農(nóng)民是弱者，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民大多對現(xiàn)存的土地制度與法律知識知之甚少，為了能夠保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到相應(yīng)的利益分配，不至于上當(dāng)受騙，我們必須要加強農(nóng)村法制教育，強化農(nóng)民法律意識。體現(xiàn)在具體的實施中，就要逐步推廣規(guī)范化的書面合同，逐步消除書面合同在農(nóng)民認識上的“情景性合約”印象，以更好地保護農(nóng)民的合法利益不受侵害。

(4)合理解決土地流轉(zhuǎn)的利益分配瓶頸，必須處理好各方利益分配關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配主要由農(nóng)民、村集體、地方政府、中央政府四方組成，在土地流轉(zhuǎn)試點的過程中，國家應(yīng)在充分保證農(nóng)民利益的前提下，實行土地流轉(zhuǎn)；在這個過程中如果中央政府或是地方政府征收高額的土地增值稅，使政府或是其他利益方成為利益分配的主體，那土地流轉(zhuǎn)將舉步維艱，將直接影響改革試點的效果和土地改革的進程。這樣土地制度改革將胎死腹中、功虧一簣。而在農(nóng)民自己可以直接進行土地流轉(zhuǎn)情況下，土地流轉(zhuǎn)帶來的大部分收益會被農(nóng)民截取，這樣地方政府土地財政方面就會陷入尷尬的境地，這就會直接打擊地方政府在試點土地流轉(zhuǎn)中的積極性，這樣障礙就會比較大。因此，合理地解決土地流轉(zhuǎn)的利益分配就顯得尤為關(guān)鍵，直接影響土地改革的成敗。

(5)保護并提高糧食種植積極性，努力為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的條件。為了防止“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，保護國家糧食安全，需要國家出臺相應(yīng)的政策保護并提高其糧食種植的積極性；國家應(yīng)出臺相關(guān)的政策法規(guī)，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)后，特別是優(yōu)質(zhì)肥沃的土地用于種糧的比例，在此基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高種糧補貼，這樣雙管其下，才能真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能最大程度地保證國家糧食安全。

參考文獻：

[1]丁如君.土地流轉(zhuǎn)改革或列入十八屆三中全會議題[EB/OL].新華網(wǎng)，2013-10-16.

[2]劉守英.警惕：現(xiàn)行土地制度的五個不持續(xù)[J].半月談，2013，(19):38.

[3]王全寶.集體土地制度弊端日益顯現(xiàn)—專家稱改革時機成熟[J].中國新聞周刊，2013，(10):13.