論扣押凍結(jié)處理涉案款物制度的規(guī)范化
——以當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)辦案為視角

張永公 黃純麗 楊麗媛

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

論扣押凍結(jié)處理涉案款物制度的規(guī)范化
——以當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)辦案為視角

張永公 黃純麗 楊麗媛

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

目前基層檢察機(jī)關(guān)在涉案款物的扣押、凍結(jié)、處理等方面仍然存在諸多程序瑕疵、實(shí)體違法、監(jiān)督不力等問(wèn)題，其原因主要包括涉案款物內(nèi)涵法律界定不清、基層院辦公辦案經(jīng)費(fèi)普遍不足、涉案款物監(jiān)督機(jī)制不健全等。故而完善立法、健全經(jīng)費(fèi)保障和工作激勵(lì)機(jī)制，提高檢察人員素質(zhì)，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督，確保理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，將是今后檢察機(jī)關(guān)努力的方向。

基層檢察機(jī)關(guān)；涉案款物；規(guī)范化；監(jiān)督機(jī)制

扣押、凍結(jié)涉案款物作為刑事訴訟活動(dòng)中的一種強(qiáng)制性手段，對(duì)收集和保全證據(jù)、打擊犯罪以及保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行具有重要的作用。然而基層檢察院在司法實(shí)踐中受利益驅(qū)動(dòng)等多種因素的影響，違法違紀(jì)扣押處理涉案款物的問(wèn)題依然存在，這不僅嚴(yán)重侵害了公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且極大損壞了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，影響了社會(huì)主義法治的完善。構(gòu)建合理完善的扣押、凍結(jié)、處理涉案款物制度，不但是保障當(dāng)事人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)公平正義和提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和人民群眾滿意度的必由之路。

一、涉案款物管理方面存在的主要問(wèn)題

（一）扣押、凍結(jié)程序不規(guī)范。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是辦案部門(mén)在扣押涉案款物時(shí)存在沒(méi)有書(shū)面告知當(dāng)事人或者其近親屬有權(quán)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行投訴。二是處理涉案款物時(shí)，沒(méi)有做到每案上繳，而是集中上繳財(cái)政。扣押款保管的財(cái)務(wù)部門(mén)雖然按規(guī)定將所有扣押、收繳的涉案款項(xiàng)全部上繳財(cái)政，但沒(méi)有做到“一案一清，一事一清”，而是將不同案件中扣押、收繳的不同性質(zhì)案款，或者是同一案件中不同當(dāng)事人退出的案款一并上繳財(cái)政。在訴訟終結(jié)后處理扣押款不及時(shí)，未按規(guī)定在三十日內(nèi)對(duì)扣押款物依法作出處理。三是收繳違紀(jì)、違反行政法規(guī)的資金，不移送有處理權(quán)的部門(mén)處理，直接上繳財(cái)政。高檢院在扣押凍結(jié)處理涉案款物中規(guī)定，對(duì)違紀(jì)、違反行政法規(guī)資金，應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)部門(mén)處理。但在司法實(shí)踐中，為了提高地方財(cái)政的返還比例彌補(bǔ)辦案開(kāi)支，不少檢察院將扣押的違紀(jì)違規(guī)資金直接上繳財(cái)政。

（二）個(gè)別違法違規(guī)辦案不乏存在。受利益驅(qū)動(dòng)，某些辦案部門(mén)違法違規(guī)辦案，案前扣押、凍結(jié)涉案款物，超范圍扣押、凍結(jié)涉案款物，違法違規(guī)處理涉案款物等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重侵犯了案件當(dāng)事人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。在個(gè)別犯罪情節(jié)較輕的不捕、不訴案件中，個(gè)別辦案部門(mén)違規(guī)收繳處理當(dāng)事人贓款贓物，使某些群眾自然而然地將檢察機(jī)關(guān)辦案與金錢(qián)利益聯(lián)系起來(lái)。如果默認(rèn)、容忍、放縱這些問(wèn)題的存在和蔓延，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，危及黨的事業(yè)。

（三）監(jiān)督乏力并流于形式。主要表現(xiàn)在：一是某些辦案部門(mén)對(duì)涉案款物既不及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)，也不主動(dòng)積極向本院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、財(cái)務(wù)和案件管理部門(mén)備案，使內(nèi)部監(jiān)督乏力；二是對(duì)一些需隨案移送的款物不隨案移送，無(wú)法有效監(jiān)督；三是事后經(jīng)查明與案件無(wú)關(guān)或者是與法院判決、公訴機(jī)關(guān)指控?zé)o關(guān)的扣押凍結(jié)款物，辦案人員未及時(shí)返還有關(guān)人員，甚至久拖不還，法律對(duì)于這些財(cái)產(chǎn)權(quán)益受侵害的當(dāng)事人設(shè)置的救濟(jì)途徑較少，甚至一些人抱著舍財(cái)免災(zāi)的心態(tài)，發(fā)發(fā)牢騷，根本不去監(jiān)督這些違法違紀(jì)現(xiàn)象。

二、影響涉案款物管理的主要因素

（一）涉案款物內(nèi)涵法律界定不清，為不規(guī)范扣押處理涉案款物提供了空間。當(dāng)前，贓款贓物、違法所得界定標(biāo)準(zhǔn)不確定，從而導(dǎo)致執(zhí)行主體不明和執(zhí)行程序的混亂。根據(jù)刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋，扣押、凍結(jié)款物既可能包括涉嫌犯罪所得，也包含其他違法所得及與案件無(wú)關(guān)的款物。但立法沒(méi)有對(duì)犯罪所得、違法所得進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致實(shí)際操作中無(wú)法明確執(zhí)行主體。如《刑法》第六十四條規(guī)定：“犯罪分子違法所得的一切財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以追繳或者責(zé)令退賠”，其中的違法所得只是一個(gè)抽象概念。2010年5月9日最高檢頒布的《人民檢察院扣押凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》）第二條第二款規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施違法犯罪行為所取得的財(cái)物及其孳息屬于違法所得”。其中哪些是違法行為所取得的財(cái)物，實(shí)際上也沒(méi)有予以明確界定。法律法規(guī)不完善，容易造成在扣押凍結(jié)處理涉案款物工作中的操作不統(tǒng)一、處理不一致。一是各地檢察院由于認(rèn)識(shí)上的差異，在扣押違法所得時(shí)，往往會(huì)導(dǎo)致“一樣的情況，不一樣的結(jié)果”。二是法院判決有的只涉及罪有罪無(wú)、罪輕罪重、贓款贓物，未涉及寬泛意義上的違法所得，以致《工作規(guī)定》中關(guān)于“人民檢察院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照人民法院的生效判決、裁定處理扣押、凍結(jié)的款物”的條款成了“無(wú)本之木”，為各地檢察院在處理時(shí)各行其是提供了很大空間，這其中不乏在利益驅(qū)動(dòng)下，想方設(shè)法打擦邊球，甚至逾越法律底線違法違規(guī)扣押處理涉案款物。

（二）基層院辦公辦案經(jīng)費(fèi)普遍不足，是不規(guī)范扣押處理涉案款物的根源。長(zhǎng)期以來(lái)，基層檢察院經(jīng)費(fèi)主要靠地方財(cái)政保障，特別是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層檢察院，由于地方財(cái)力有限，經(jīng)費(fèi)缺口較大。雖然自2009年以來(lái)，隨著中央及省級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付逐年增加，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層檢察院的檢務(wù)保障逐年改善，但經(jīng)費(fèi)缺口仍然存在。一般情況下都是通過(guò)地方財(cái)政返還檢察機(jī)關(guān)扣押處理的涉案款的途徑來(lái)彌補(bǔ)。因此，只有多扣押、多處理，才能多返還，可以說(shuō)要保證基層檢察機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)（含激勵(lì)辦案部門(mén)辦案積極性），就必須保證有足夠上繳財(cái)政的扣押處理款。因此這一“缺口”在一定歷史條件下成了催生不規(guī)范扣押涉案款物問(wèn)題的溫室和土壤。

（三）涉案款物監(jiān)督機(jī)制不健全。一是在執(zhí)法觀念上，有些干警保護(hù)犯罪嫌疑人合法財(cái)產(chǎn)的意識(shí)不濃。保障犯罪嫌疑人合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯，是檢察干警必須履行的憲法義務(wù)和職業(yè)責(zé)任，但有些干警切實(shí)保護(hù)犯罪嫌疑人合法財(cái)產(chǎn)的意識(shí)不濃，自覺(jué)性、主動(dòng)性不強(qiáng)，有人認(rèn)為只要有足夠的證據(jù)證明犯罪嫌疑人犯罪就算辦得成功，至于在扣押凍結(jié)處理涉案款物的程序上有點(diǎn)瑕疵無(wú)關(guān)緊要。在這種思想支配下，有些辦案人員很容易在執(zhí)法中出現(xiàn)未立案扣押、多扣押、扣押物品保管不善和扣押款物該返還未及時(shí)返還等問(wèn)題。二是對(duì)扣押凍結(jié)處理涉案款物內(nèi)部監(jiān)督（領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、案管監(jiān)督、訴訟監(jiān)督等）不力，也是導(dǎo)致不規(guī)范扣押凍結(jié)處理涉案款物的重要因素之一。

三、完善基層檢察院扣押凍結(jié)處理涉案款物制度的建議

(一)保障辦案經(jīng)費(fèi),從源頭上遏制經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

司法實(shí)踐中,偵查機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)是扣押、凍結(jié)、處理權(quán)被濫用的重要因素。因而要切實(shí)保障司法機(jī)關(guān)辦公、辦案經(jīng)費(fèi),避免受利益驅(qū)動(dòng)辦案。一是建立健全檢察經(jīng)費(fèi)保障體制和機(jī)制，推進(jìn)檢務(wù)保障機(jī)制的完善，實(shí)行按需預(yù)算，從根本上解決經(jīng)費(fèi)保障不足問(wèn)題。通過(guò)逐步建立對(duì)基層檢察院特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層檢察院的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，不斷加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣市院的經(jīng)費(fèi)扶持力度，讓財(cái)政撥入經(jīng)費(fèi)與上繳扣押處理款完全脫鉤，為基層檢察院規(guī)范扣押凍結(jié)處理涉案款物提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，堅(jiān)決糾正受利益驅(qū)動(dòng)辦案的問(wèn)題。條件成熟時(shí)可由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)司法機(jī)關(guān)的辦案辦公經(jīng)費(fèi)并將罰沒(méi)款上繳中央財(cái)政,實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)基礎(chǔ)的源頭上保障扣押凍結(jié)處理涉案款物的規(guī)范有序進(jìn)行。這樣不僅能夠避免司法權(quán)力地方化的傾向,樹(shù)立司法權(quán)威,推進(jìn)依法治國(guó),而且能夠最終避免司法機(jī)關(guān)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)辦案和非法處理涉案款物。

（二）完善法律法規(guī)，確保公平公正執(zhí)法

一是建議人大常委會(huì)及“兩高”通過(guò)相關(guān)立法解釋或司法解釋對(duì)如何處理贓款贓物之外的違法所得的涵義、范圍進(jìn)行明確具體的界定和解釋，同時(shí)構(gòu)建對(duì)不捕、不起訴和撤案案件中違法所得和法院判決未予以認(rèn)定的涉案違法所得的處理程序，以便各地檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)操作，為有效遏制由于法律不規(guī)范、制度不健全造成違規(guī)違法行為提供有力的保障。二是財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)同為公民的基本權(quán)利，在法制日益完善的社會(huì)中，犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)受到重視。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行刑事訴訟的過(guò)程中，不僅要重視對(duì)犯罪分子的懲處、對(duì)受害人的慰藉，同時(shí)也要關(guān)注對(duì)被追訴人正當(dāng)權(quán)利的保護(hù)。扣押處理涉案款物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行在規(guī)定的期間內(nèi)及時(shí)通知當(dāng)事人或者其近親屬，給當(dāng)事人或其近親屬以申辯和投訴的權(quán)利，確保程序公正。只有這樣才能全面體現(xiàn)法律的公平與正義。

（三）健全激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督

其一，制訂激勵(lì)有效、約束嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明晰、獎(jiǎng)懲分明的內(nèi)部控制制度。通過(guò)完善績(jī)效考核體系，加大薪酬的正向激勵(lì)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，保障基層檢察院不需辦、不必辦、不能辦、不敢辦利益驅(qū)動(dòng)案件。同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)引導(dǎo)廣大檢察人員進(jìn)一步更新執(zhí)法理念，從規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行、提高執(zhí)法公信力的高度，改進(jìn)執(zhí)法作風(fēng)，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)明執(zhí)法紀(jì)律，防止違規(guī)違法扣押、凍結(jié)涉案款物行為的發(fā)生，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正廉潔執(zhí)法。其二，探索建立上下級(jí)院聯(lián)網(wǎng)辦公條件下的扣押涉案款物審批權(quán)上提一級(jí)制度。借鑒自偵案件批捕權(quán)收歸上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使的司法改革成果,同樣將檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉案款物的扣押、凍結(jié)、處理審批權(quán)上提由上一級(jí)檢察院行使,并明確增設(shè)當(dāng)事人不服時(shí)的申訴程序和兩級(jí)院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)不服申訴的同步審查制度,充分保障犯罪嫌疑人程序性救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。其三，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的內(nèi)外部監(jiān)督。一方面檢察機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和案件管理部門(mén)應(yīng)切實(shí)發(fā)揮作用，建立協(xié)作機(jī)制，共享數(shù)據(jù)、合力執(zhí)行，對(duì)扣押凍結(jié)涉案款物處理進(jìn)行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)指出和監(jiān)督糾正，對(duì)違法違紀(jì)人員要堅(jiān)決處理。同時(shí)可根據(jù)扣押凍結(jié)涉案款物的程序特點(diǎn)建立起完善的管理監(jiān)督制度，并在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化監(jiān)督管理。通過(guò)充分發(fā)揮案件管理部門(mén)的全程監(jiān)督作用，認(rèn)真抓好扣押款物“進(jìn)口”后的備案審查和“出口”時(shí)的審核，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)扣押或者處理涉案款物是否存有不規(guī)范乃至違法現(xiàn)象進(jìn)行實(shí)時(shí)內(nèi)部監(jiān)督。同時(shí)，通過(guò)探索建立紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和案件管理部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)對(duì)贓款贓物扣押、接受、入庫(kù)、保管、移送、處理等環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控、全程監(jiān)控。另一方面，通過(guò)充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度、規(guī)范定期向人大報(bào)告工作機(jī)制、完善當(dāng)事人權(quán)利受損救濟(jì)機(jī)制等方面，強(qiáng)化涉案款物外部監(jiān)督，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)理性、文明、公正執(zhí)法，最終有效保障涉案款物案件當(dāng)事人的切身利益，維護(hù)國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)和形象。

D925.2

A

1671-5136(2014)03-0044-03

2014-06-15

張永公（1974-），男，湖南瀘溪人，湖南省瀘溪縣人民檢察院監(jiān)察室主任。