加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管的思考——湖南××縣××鄉(xiāng)財(cái)政所違紀(jì)案件剖析

●謝助民

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是基層財(cái)政的重要組成部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的守護(hù)人，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的管理責(zé)無(wú)旁貸，但從少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所履行職責(zé)來(lái)看，違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題還較為突出，因此要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政違紀(jì)問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)管。

一、違紀(jì)事實(shí)

2012年3月28日，湖南省××縣紀(jì)委和財(cái)政局組成聯(lián)合檢查組對(duì)該縣××鄉(xiāng)的村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行專項(xiàng)檢查，在對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政所原出納楊某進(jìn)行現(xiàn)金盤庫(kù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)出納現(xiàn)金盤虧125817.00元。經(jīng)檢查組查明，出納現(xiàn)金盤虧125817.00元，其中：出納楊某未經(jīng)鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)審批分5次私自借款給原財(cái)政所長(zhǎng)俞某某共計(jì)人民幣68098.00元，下余57719.00元，挪作他用。

××鄉(xiāng)原財(cái)政所長(zhǎng)俞某某于2009年7月至2012年2月在任××鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)期間，經(jīng)手開(kāi)具票據(jù)收據(jù)發(fā)票金額270200.00元，沒(méi)有入財(cái)政所賬戶，屬于“坐收坐支”，領(lǐng)取××村移民維修補(bǔ)助款60000.00元，合計(jì)330200.00元，其中2012年6月1日前經(jīng)鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)審核認(rèn)定可記賬的支出發(fā)票金額為204780.00元，下余125420.00元支出發(fā)票××鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)未予認(rèn)可。2012年6月12日，××鄉(xiāng)政府簽字認(rèn)可了 72089.42元，主要用于支付××村一事一議退款、招待費(fèi)、鄉(xiāng)中學(xué)專戶儲(chǔ)存款、××村2008年征地款等。剩余53330.58元支出發(fā)票鄉(xiāng)政府未簽字認(rèn)可；××鄉(xiāng)原所長(zhǎng)俞某某任鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)期間，從出納手里分5次借款68098.00元，其中有38098.00元是現(xiàn)金借款，30000.00元是打借條給出納，聲明事后用票據(jù)充抵。事后原所長(zhǎng)沒(méi)有及時(shí)拿發(fā)票去沖賬。上述68098.00元開(kāi)支發(fā)票鄉(xiāng)政府未簽字認(rèn)可。經(jīng)檢查組調(diào)查查明，××鄉(xiāng)原所長(zhǎng)俞某某挪用公款53330.58元，私借公款68098.00元，合計(jì)121428.58元。對(duì)于鄉(xiāng)政府挪用家電下鄉(xiāng)補(bǔ)助、村移民維修補(bǔ)助等專項(xiàng)資金72089.42元，原所長(zhǎng)俞某某作為鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？h紀(jì)委給予原所長(zhǎng)俞某某黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，縣財(cái)政局黨組免去其財(cái)政所所長(zhǎng)職務(wù)；縣財(cái)政局給予原出納楊某行政記大過(guò)處分。

二、案件特點(diǎn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所內(nèi)部管理制度不健全，財(cái)務(wù)混亂

該縣××鄉(xiāng)財(cái)政所沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度和會(huì)計(jì)制度，財(cái)政所公章和所長(zhǎng)在銀行的印鑒章都放在出納楊某的個(gè)人手中，導(dǎo)致出納在銀行取款自由?！耙话咽帧睓?quán)力過(guò)于集中，財(cái)政所長(zhǎng)分5次私自借款共計(jì)68098.00元，未經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的同意，會(huì)計(jì)沒(méi)有很好地履行職責(zé)，借條不及時(shí)記賬，不及時(shí)和出納對(duì)賬，內(nèi)部監(jiān)督和會(huì)計(jì)制度形同虛設(shè)。

（二）縣財(cái)政部門對(duì)該鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)督不到位，放任自流

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革后，縣級(jí)財(cái)政部門認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金、預(yù)算資金都在縣級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)管著，從而放松了對(duì)該鄉(xiāng)財(cái)政資金的日常監(jiān)管工作，特別是對(duì)票據(jù)管理的放松，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行票據(jù)管理辦法，實(shí)行票款同行，以票管收。

（三）財(cái)政所長(zhǎng)利用職務(wù)便利不受約束，方便自如

由于實(shí)行“一把手”、“一支筆”簽字制度，在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理權(quán)力過(guò)分集中，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)主要集中在黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)的手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所流傳這樣一句話：“一般一般（財(cái)政所長(zhǎng)為一般干部），鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三”，這從一個(gè)側(cè)面反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中擁有的部分權(quán)力，這樣就為領(lǐng)導(dǎo)利用職務(wù)之便亂開(kāi)支、挪用公款，甚至貪污提供了方便。

三、原因分析

（一）主觀原因

一是認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠上級(jí)財(cái)政撥款。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作多、任務(wù)重，當(dāng)發(fā)生一些突發(fā)性事件而急需用款時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便會(huì)挪用一些專項(xiàng)資金或“坐收坐支”，即使檢查發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)說(shuō)明情況，也不會(huì)作出重大處罰。二是由于該縣現(xiàn)行的管理體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政所長(zhǎng)缺乏有效的監(jiān)督和約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和原財(cái)政所長(zhǎng)從考慮自身利益出發(fā)，方便自己開(kāi)支，有令不行，有禁不止。三是財(cái)政所部分工作人員思想道德滑坡，以種種借口逃避監(jiān)督，拒絕監(jiān)督，權(quán)力觀存在錯(cuò)位。

（二）制度原因

該縣從2009年10月份開(kāi)始實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有收入繳縣財(cái)政局鄉(xiāng)財(cái)局規(guī)定的收入戶，支出報(bào)鄉(xiāng)財(cái)局核對(duì)后，從收入戶劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出戶后方可列支。鄉(xiāng)財(cái)局給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的備用金按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小在2-5萬(wàn)元內(nèi)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些突發(fā)性事件、鄉(xiāng)財(cái)局的報(bào)賬程序和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的自身原因，鄉(xiāng)財(cái)局規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的備用金額度不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常開(kāi)支，“上有政策、下有對(duì)策”，這樣就出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取收入不繳入財(cái)政專戶，支出從收入中直接列支等 “坐收坐支”的情況。

（三）客觀原因

該鄉(xiāng)財(cái)政所內(nèi)部控制體系流于形式，鄉(xiāng)人大和鄉(xiāng)財(cái)政兼職監(jiān)督員對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)管作用沒(méi)有發(fā)揮。一是該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大多數(shù)是先有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或會(huì)計(jì)事項(xiàng)，再根據(jù)規(guī)定事項(xiàng)來(lái)編制和安排預(yù)算，而后經(jīng)過(guò)“技術(shù)”處理使得各種無(wú)預(yù)算、超預(yù)算甚至違規(guī)支出在形式上做到“合規(guī)合法化”，各種制度安排和管理措施流于形式，容易滋生各種違反財(cái)經(jīng)制度和紀(jì)律的現(xiàn)象，留下巨大安全隱患。

二是實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只作為一個(gè)單位編制部門預(yù)算，而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府財(cái)政預(yù)決算工作都?xì)w縣級(jí)財(cái)政部門辦理和實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的審查和監(jiān)督工作由于預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整等一系列環(huán)節(jié)的透明度和規(guī)范性不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算和批復(fù)流于形式，無(wú)法履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

三是雖然該縣在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了一名財(cái)政兼職監(jiān)督員，但由于現(xiàn)行的管理體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兼職監(jiān)督員實(shí)施雙重管理，縣財(cái)政局管理人事，而事權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兼職監(jiān)督員的所有待遇都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，這在一定程度上讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兼職監(jiān)督員想管而不敢管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兼職監(jiān)督員的作用沒(méi)有發(fā)揮到位。

四、教訓(xùn)警示

該縣××鄉(xiāng)財(cái)政所違紀(jì)案件絕非孤例，廣大基層財(cái)政干部要從該鄉(xiāng)財(cái)政所腐敗案件中吸取教訓(xùn)，時(shí)刻繃緊廉政之弦，不斷增強(qiáng)自律意識(shí)，主動(dòng)接受監(jiān)督，自覺(jué)依法理財(cái)。

（一）要常懷敬畏之心，不能濫用職權(quán)

財(cái)政干部堅(jiān)守的紅線和底線就是黨紀(jì)政紀(jì)國(guó)法，對(duì)財(cái)政法規(guī)紀(jì)律要抱有敬畏之心，要敬畏黨紀(jì)政紀(jì)國(guó)法，懂得哪些能做、哪些不能做，才能在誘惑面前不動(dòng)心，紀(jì)律面前不跌倒。

（二）要常補(bǔ)監(jiān)督之益，不能為所欲為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)雖然是一般干部，但在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中有一定的權(quán)力，要時(shí)刻牢記行使權(quán)力必須接受監(jiān)督。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的守護(hù)人，更應(yīng)該帶頭接受監(jiān)督。監(jiān)督是“安全網(wǎng)”、“防火墻”，是根治腐敗的靈丹妙藥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部主動(dòng)接受監(jiān)督，既可遏制欲望，又可明晰得失，是終生的必修課。

（三）要常補(bǔ)工作之漏，不可趁火打劫

由于法制、機(jī)制的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理內(nèi)控機(jī)制和制度管控中存在許多漏洞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部對(duì)漏洞是堵洞、補(bǔ)漏，還是鉆洞、擴(kuò)洞，是檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部道德的試金石。作為最基層的財(cái)政干部，職位雖低，但責(zé)任重大，不能忘記財(cái)政工作的宗旨，不能搞 “上有政策、下有對(duì)策”，見(jiàn)洞就鉆、見(jiàn)利就上，趁火打劫，中飽私囊。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力觀、事業(yè)觀、金錢觀的改造，加強(qiáng)思想道德修養(yǎng)，為財(cái)政監(jiān)督、監(jiān)管堵洞加鎖，修縫防控。

（四）要常懷警醒之心，不可心存僥幸

財(cái)政腐敗行為玷污財(cái)政部門的形象、損害群眾利益。財(cái)政干部不管工作多突出、光環(huán)多顯耀，只要廉潔方面出了問(wèn)題，將是一失萬(wàn)無(wú)。作為資金密集型的財(cái)政部門，對(duì)待財(cái)政資金，只能姓公，不能枉私，面對(duì)錢的誘惑，要多一分清醒、多一分定力，千萬(wàn)不能心存僥幸。

五、對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的認(rèn)識(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是公共服務(wù)、社會(huì)管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所則要切實(shí)履行起服務(wù)與監(jiān)管的職能，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理之中。一要切實(shí)解決財(cái)政監(jiān)督可有可無(wú)的問(wèn)題，樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督不可或缺的理念。二要推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化，樹(shù)立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督“四位一體”的管理理念，把預(yù)算編制作為推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的前提條件，把預(yù)算執(zhí)行作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把績(jī)效管理作為重要目標(biāo)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督作為有力保障。

（二）進(jìn)一步提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔理財(cái)教育

要把廉潔理財(cái)教育貫徹于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教育監(jiān)督的始終，決不能讓“離群眾最近的人”危害群眾利益。要教育鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部樹(shù)立 “法有許可即可為”的理念，一切堅(jiān)持依法行政、依法理財(cái)，切不可為了自身的利益、所謂的政績(jī)而大干快上，什么錢都敢花、什么事都敢做，視財(cái)政資金為“唐僧肉”。要教育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部依法理財(cái)、依法服務(wù)、依法依規(guī)依程序，公開(kāi)、公平、公正，將廉潔理財(cái)教育貫穿于依法理財(cái)?shù)氖冀K，做到在形象上自尊、在思想上自省、在紀(jì)律上自警、在工作上自勵(lì)、在廉政上自律。

（三）進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，綜合推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理

1、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的監(jiān)督檢查。目前，縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督偏重檢查，而輕視處理的現(xiàn)象較為突出，對(duì)查出的問(wèn)題往往是輕描淡寫(xiě)，很少依法進(jìn)行處罰，缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的處理、處罰機(jī)制。這種重查輕處甚至不處的監(jiān)督模式，嚴(yán)重削弱了財(cái)政監(jiān)督職能的正常發(fā)揮及財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威性。作為縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加大財(cái)政監(jiān)督檢查力度，綜合運(yùn)用日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查的方式，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

財(cái)政所的業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查與指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局要切實(shí)履行日常監(jiān)督的職能，不能只管理不監(jiān)督，而要將監(jiān)督列為工作分內(nèi)之事?？h財(cái)政監(jiān)督局要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督員的作用，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)督檢查。要實(shí)行“兩年一查、一查兩年”的方式。結(jié)合近年檢查出的共性問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的檢查。同時(shí)加大對(duì)財(cái)政違紀(jì)違規(guī)行為的處罰力度，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的威懾作用，要結(jié)合財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型實(shí)踐，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的綜合效果。

2、嚴(yán)格規(guī)范收入，切實(shí)加強(qiáng)賬戶和票據(jù)管理。嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)銀行賬戶、票據(jù)使用的管理和建立健全“非稅收入”征繳系統(tǒng)， 將 “票款同行”、“以票管費(fèi)”、“收支兩條線”等管理模式切實(shí)落到實(shí)處，既從源頭上杜絕亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象的發(fā)生，又有效防止單位截留、“坐收坐支”以及挪用、轉(zhuǎn)移和隱匿資金等違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

3、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，完善內(nèi)控制約。要依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“以預(yù)算為主線、以資金為核心”建立一套規(guī)范有序、行之有效的內(nèi)部控制體系，并貫穿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的始終。要按照制衡要求，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督的制衡格局。

4、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，全面建立規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制。改進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理納入縣國(guó)庫(kù)集中支付體系。

5、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和基層群眾的監(jiān)督作用。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和群眾就近監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)和作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，推進(jìn)財(cái)政工作的規(guī)范化和法治化進(jìn)程。