中國(guó)事權(quán)與支出責(zé)任劃分探析

●秦 強(qiáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直被視為解決社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題的關(guān)鍵，而地方政府恰恰是中央各項(xiàng)政策的最終執(zhí)行者，同時(shí)，也是政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)資源配置的主導(dǎo)者。因此，賦予地方財(cái)權(quán)成為激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要手段。

回顧中國(guó)歷次財(cái)政體制的改革或調(diào)整，從1980年實(shí)行的“劃分收支，分級(jí)包干”體制到1994年分稅制財(cái)政體制，主要是圍繞著財(cái)權(quán)劃分以及財(cái)力保障來(lái)展開(kāi)。然而，事權(quán)劃分不清晰也導(dǎo)致支出責(zé)任被層層下放，越基層的政府財(cái)政收支平衡的壓力越大。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化對(duì)政府職能提出新的要求，隨著城市化的快速發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，對(duì)民生類(lèi)公共服務(wù)的需求也提出更高的要求。要適應(yīng)這種形勢(shì)的變化，需要從財(cái)政體制入手，通過(guò)厘清政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，讓基層政府擁有更強(qiáng)的財(cái)政能力和財(cái)政自主性，從而能夠更好地服務(wù)于百姓。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次將“深化財(cái)稅體制改革”單獨(dú)作為一部分進(jìn)行闡述，同時(shí)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政管理體制的改革目標(biāo)。在多級(jí)政府體系下，通過(guò)合理地劃分事權(quán)，使地方政府擁有更大的政策空間，能夠因地制宜地匹配地方百姓的公共需求。通過(guò)合理界定各級(jí)政府支出責(zé)任，搞清楚“誰(shuí)出錢(qián)”和“誰(shuí)花錢(qián)”的關(guān)系，才能進(jìn)一步劃分財(cái)政收入，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級(jí)間的財(cái)力余缺，彌補(bǔ)地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口。

一、事權(quán)與支出責(zé)任的內(nèi)涵和劃分原則

與西方聯(lián)邦制國(guó)家不同，我國(guó)政治和行政權(quán)力高度向上集中，上下級(jí)政府間的關(guān)系是委托——代理關(guān)系，或者說(shuō)是自上而下的授權(quán)，越是低層次的政府，所獲得的授權(quán)越小。這種體制主要表現(xiàn)為人事權(quán)、立法權(quán)和行政審批權(quán)等權(quán)力高度集中，越高級(jí)次政府的話語(yǔ)權(quán)越大，更便于其通過(guò)出臺(tái)政策將劃分不清晰或存在重疊的事權(quán)向下轉(zhuǎn)移。同時(shí)，上級(jí)所出臺(tái)的政策往往在明確地方職責(zé)的同時(shí)，沒(méi)有涉及財(cái)力保障，延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下上級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)”下級(jí)的管理體制。

（一）事權(quán)劃分的原則

事權(quán)可以界定為一級(jí)政府在管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)中享有的權(quán)力，具體來(lái)說(shuō)可以包括公共事務(wù)和服務(wù)供給執(zhí)行權(quán)等。當(dāng)然，政府間分權(quán)最理想的結(jié)果是事權(quán)的歸屬完全統(tǒng)一劃分，至少?zèng)Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)是一致的。但在我國(guó)，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的現(xiàn)象是比較普遍的，如各省市調(diào)整食品藥品監(jiān)管事權(quán)過(guò)程中，該事權(quán)劃分的政策文件一般是由省級(jí)主管部門(mén)出臺(tái)（即決策權(quán)），具體的各項(xiàng)監(jiān)督檢查事權(quán)（即執(zhí)行權(quán)）則由省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)。基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，公共事務(wù)決策權(quán)的劃分應(yīng)遵循四個(gè)原則：一是行政管轄與公共服務(wù)受益范圍相統(tǒng)一的原則。政府所出臺(tái)的政策是由其及以下各級(jí)政府執(zhí)行的，所提供的公共服務(wù)的主要受益者應(yīng)僅限于轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)和居民，若公共服務(wù)受益范圍超出行政管轄范圍，則會(huì)打擊地方政府積極性，反之，則會(huì)造成轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給的不均衡。二是信息充分和對(duì)稱(chēng)原則，即公共事務(wù)或公共服務(wù)的需求信息獲取的效率。三是適應(yīng)性原則，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定職能的決策權(quán)應(yīng)歸中央政府，收入分配職能則應(yīng)由中央和省級(jí)政府共享。執(zhí)行權(quán)的劃分應(yīng)遵循信息充分和對(duì)稱(chēng)原則，如中央出臺(tái)的“家電下鄉(xiāng)”政策，應(yīng)由基層政府來(lái)執(zhí)行。四是政治和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)統(tǒng)一的原則，既要保證中央對(duì)地方公權(quán)的有效約束，也要確保全國(guó)性市場(chǎng)的統(tǒng)一。

（二）支出責(zé)任劃分的原則

支出責(zé)任則是指一級(jí)政府在管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)中所應(yīng)承擔(dān)財(cái)力支出的義務(wù)，政府間支出責(zé)任的分配應(yīng)根據(jù)政府財(cái)政職能的劃分為依據(jù)。應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是適應(yīng)性原則，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定職能應(yīng)主要由中央政府負(fù)責(zé)，收入穩(wěn)定職能則主要由中央和省級(jí)政府負(fù)責(zé)；二是外部性原則。各項(xiàng)公共服務(wù)的提供，應(yīng)該由控制著服務(wù)提供的效益與成本內(nèi)部化的最小地理區(qū)域的轄區(qū)來(lái)進(jìn)行。然而，地方政府提供公共服務(wù)往往會(huì)產(chǎn)生外部性，這時(shí)應(yīng)該以評(píng)估外部性大小為依據(jù)來(lái)劃分政府支出責(zé)任；三是激勵(lì)相容機(jī)制。上下級(jí)政府間存在責(zé)任委托關(guān)系時(shí)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)激勵(lì)代理方在履行相關(guān)責(zé)任時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)委托方的意圖。

二、我國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任問(wèn)題的分析

（一）地方政府事權(quán)自主程度不高

目前，我國(guó)政府間事權(quán)劃分的現(xiàn)實(shí)情況是：決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)向上集中，執(zhí)行權(quán)層層下放。決策權(quán)主要集中在中央和省級(jí)政府，省級(jí)以下各級(jí)政府更像執(zhí)行者的角色，中央政府所出臺(tái)的政策往往“全”而“廣”，不但涵蓋了中央應(yīng)承擔(dān)的職能，也涉及地方各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的公共事務(wù)。同時(shí)，由于政策的執(zhí)行情況往往被作為衡量地方“政績(jī)”的重要指標(biāo)之一，使得地方政府不得不疲于落實(shí)上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)政策，以及應(yīng)付上級(jí)組織的各種檢查，大大擠占了地方政府的行政空間和財(cái)政空間。此外，由中央出臺(tái)的“一刀切”式的政策安排難以兼顧地區(qū)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，并不完全適用于地方性公共服務(wù)，這種政策“錯(cuò)位”安排也會(huì)大大削弱地方財(cái)政資金的使用效益。

（二）縱向政府間支出責(zé)任劃分和執(zhí)行的問(wèn)題

目前，我國(guó)中央與省級(jí)政府間的支出責(zé)任的法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院于1993年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），規(guī)定中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。這一劃分事實(shí)上僅明確了國(guó)防、外交和機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任的歸屬，絕大多數(shù)的支出責(zé)任是由中央與地方共同承擔(dān)的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化、衛(wèi)生、教育、支農(nóng)等。但事實(shí)上，分稅制體制在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府卻承擔(dān)了國(guó)防和外交事務(wù)支出責(zé)任的大部分責(zé)任。以2012年中央和地方財(cái)政支出決算數(shù)為例，地方國(guó)防決算支出為210.54 億元，其中中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排24.64 億元，即地方約安排了185.9 億元的國(guó)防支出；地方外交決算支出為1.44 億元。同時(shí)，由于各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的政策主導(dǎo)權(quán)在中央政府，地方政府往往只是政策的執(zhí)行者，甚至沒(méi)有政策執(zhí)行的靈活裁量權(quán)，造成交叉重疊的支出責(zé)任難以合理而準(zhǔn)確地界定，它們或是不合理地下放至地方政府，或是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式安排，大大加重了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和行政運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)。此外，隨著政府職能的調(diào)整和豐富，如社會(huì)保障和保障房建設(shè)，這些新增公共事務(wù)的支出責(zé)任也最終主要落到地方政府。

（三）政府間財(cái)政體制與行政管理體制不統(tǒng)一

西方聯(lián)邦制國(guó)家的行政管理體制與財(cái)政體制基本是統(tǒng)一的，即行政機(jī)構(gòu)對(duì)哪級(jí)政府負(fù)責(zé)，則由哪級(jí)政府撥款，且其本級(jí)政府所設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)一般只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，并不受上級(jí)部門(mén)的管制。然而，我國(guó)省及以下各級(jí)政府的職能部門(mén)不但要對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，還要接受上級(jí)相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督，甚至上級(jí)部門(mén)也能夠通過(guò)出臺(tái)部門(mén)政策將其事權(quán)向下級(jí)委托。同時(shí)，還有部分機(jī)構(gòu)采取垂直管理（如海事、武警等）或雙重領(lǐng)導(dǎo)制，這些部門(mén)既為地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，又承擔(dān)了上級(jí)政府的職能?，F(xiàn)行的財(cái)政體制下，這兩類(lèi)部門(mén)的人員和公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支是由其主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一劃撥，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)則由主管部門(mén)和機(jī)構(gòu)所在地政府共同負(fù)擔(dān)。由于兩類(lèi)部門(mén)所承擔(dān)之責(zé)任的歸屬難以合理地界定和準(zhǔn)確劃分，且各級(jí)政府部門(mén)的預(yù)算也并未聯(lián)網(wǎng)，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，很容易造成多頭申報(bào)經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，因此，這兩類(lèi)部門(mén)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任的劃分也值得進(jìn)一步研究細(xì)化。

（四）橫向政府間的責(zé)任劃分仍然缺位

分稅制財(cái)政體制下，地方政府間為獲得流動(dòng)性稅源而形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各方在配置本地區(qū)公共資源時(shí)，都盡量將其外溢性控制在最小的范圍內(nèi)，造成省域間、地區(qū)間交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于各省、各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心帶。

三、改革現(xiàn)有事權(quán)與支出責(zé)任劃分的幾點(diǎn)建議

（一）合理劃分政府間的事權(quán)

事權(quán)劃分的重點(diǎn)在于決策權(quán)的劃分，決策權(quán)又可進(jìn)一步細(xì)分為“決定做什么事”、“如何去做”、“如何分工”等權(quán)力。我國(guó)是單一制國(guó)家，在劃分政府間事權(quán)時(shí)，需要考慮在賦予地方政府一定自主權(quán)力的同時(shí)，還需要保證中央政府對(duì)地方政府的公權(quán)形成有效的約束。考慮到政治體制的因素，我國(guó)不可能在短時(shí)間內(nèi)由“自上而下”的權(quán)力分配體系變革為完全的“自下而上”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，因此，必須保證中央的高度權(quán)威，以及保持政治相對(duì)的統(tǒng)一，“決定做什么事”以及“如何分工”的決策權(quán)應(yīng)主要集中于中央。同時(shí)，地方政府配置財(cái)政資源擁有“信息優(yōu)勢(shì)”，他們更了解地方百姓的公共需求結(jié)構(gòu)和需求排序情況，因此，也應(yīng)賦予地方“如何去做”的決策權(quán)。

（二）明晰政府間的支出責(zé)任

在我國(guó)，如果單純考慮將決策權(quán)的歸屬作為劃分支出責(zé)任的依據(jù)，顯然不符合中國(guó)的實(shí)際情況，單純考慮執(zhí)行權(quán)的歸屬來(lái)劃分支出責(zé)任又會(huì)重蹈覆轍。因此，就中國(guó)現(xiàn)行體制而言，不能夠照搬西方聯(lián)邦制國(guó)家“誰(shuí)決策，誰(shuí)執(zhí)行，誰(shuí)支出”的模式。應(yīng)根據(jù)公共事務(wù)的受益范圍與政府行政管轄范圍相統(tǒng)一的原則，細(xì)化政府間的支出責(zé)任。支出責(zé)任重疊的領(lǐng)域是難點(diǎn)，高級(jí)次的政府應(yīng)承擔(dān)其轄區(qū)內(nèi)重疊公共事務(wù)的均等支出和均衡發(fā)展的責(zé)任，前者是指不區(qū)分轄區(qū)內(nèi)地區(qū)發(fā)展的差異，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分配財(cái)政資源；后者是指根據(jù)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)發(fā)展的差異狀況，有區(qū)別地分配財(cái)政資源。

（三）協(xié)調(diào)好政府間的財(cái)政體制與行政管理體制

我國(guó)“條塊化”管理模式是單一制政體的產(chǎn)物，在此體制基礎(chǔ)上要協(xié)調(diào)好財(cái)政體制與行政管理體制，可以從四個(gè)方面著手：一是繼續(xù)堅(jiān)持“大部制”的改革，將職能相似或有較大重疊的部門(mén)合并，盡量減少同一公共事務(wù)“政出多門(mén)”的問(wèn)題，同時(shí)也降低基層政府對(duì)上負(fù)責(zé)的行政成本；二是加快“省直管縣”的行政體制改革，實(shí)現(xiàn)行政管理層級(jí)扁平化有利于提高政府間信息傳導(dǎo)的效率，降低基層政府的行政成本；三是合理劃分垂直管理部門(mén)和雙重領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的支出責(zé)任，對(duì)地方而言具有外部性、屬于跨地區(qū)協(xié)調(diào)事務(wù)以及部門(mén)的行政運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支應(yīng)由主管部門(mén)所在層級(jí)政府負(fù)責(zé)，基層政府主要負(fù)擔(dān)地方性公共事務(wù)的支出成本；四是建立政府間部門(mén)預(yù)算的信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，“條塊化”的管理體制決定了相當(dāng)一部分財(cái)政資源要么是通過(guò)政府職能部門(mén)“自上而下”安排的，要么是用于執(zhí)行上級(jí)部門(mén)出臺(tái)的各種政策，將各級(jí)政府部門(mén)預(yù)算實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，有利于提高人大、財(cái)政、審計(jì)和上級(jí)部門(mén)跟蹤項(xiàng)目的緣起，從而查實(shí)項(xiàng)目資金配置的合理性和可靠性，減少項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)經(jīng)費(fèi)和夸大項(xiàng)目預(yù)算的問(wèn)題?！?/p>