對(duì)話與參與：歐盟VET中的社會(huì)伙伴關(guān)系解析

□鄒東升 王薈 趙杙嘉

對(duì)話與參與：歐盟VET中的社會(huì)伙伴關(guān)系解析

□鄒東升 王薈 趙杙嘉

公共培訓(xùn)服務(wù)，是政府向社會(huì)成員，尤其是部分社會(huì)弱勢群體提供的一種準(zhǔn)公共物品，也是一種社會(huì)人力資源投資的重要途徑。政府作為公共服務(wù)的重要供給主體，保證公共培訓(xùn)服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)是其不可推卸的責(zé)任，然而，隨著新公共管理改革的不斷推進(jìn)，公共服務(wù)不能再像福利國家那樣由政府壟斷提供，而應(yīng)該擴(kuò)大市場機(jī)制在增加社會(huì)福利總量和提供公共服務(wù)方面的作用，在培訓(xùn)政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管等多方面發(fā)展多元社會(huì)主體共同參與，以實(shí)現(xiàn)消極福利向積極福利、福利國家向福利社會(huì)、保姆式國家向投資型國家的過渡，實(shí)現(xiàn)福利、負(fù)擔(dān)和效率之間的平衡。

職業(yè)教育培訓(xùn)（Vocational Education and Training，簡稱VET）是公共培訓(xùn)服務(wù)的重要組成部分，主要是指使人們獲得可用于勞動(dòng)力市場的技能（工作導(dǎo)向型）的教育和培訓(xùn)，包括初級(jí)職業(yè)培訓(xùn)（IVET）、繼續(xù)教育培訓(xùn)（CVET）等多種類型。當(dāng)前，我國職業(yè)教育培訓(xùn)尚存在著管理職能不清、資金投入不足、培訓(xùn)市場不規(guī)范等諸多問題，與此相對(duì)應(yīng)，歐盟VET培訓(xùn)領(lǐng)域，積極引入了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)/企業(yè)、社會(huì)中介組織等社會(huì)伙伴參與，是多元主體合作治理理念的典型實(shí)踐。本文以歐盟職業(yè)教育培訓(xùn)（VET）為例，闡釋了公共職業(yè)教育社會(huì)伙伴關(guān)系的內(nèi)涵、特征及價(jià)值，著重探討歐盟VET中社會(huì)伙伴的“對(duì)話”參與機(jī)制與有效運(yùn)作的關(guān)鍵性因素，以期對(duì)我國公共培訓(xùn)服務(wù)多元主體參與機(jī)制構(gòu)建有所裨益。

一、公共職業(yè)教育社會(huì)伙伴關(guān)系的理論闡釋

（一）社會(huì)伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

社會(huì)伙伴關(guān)系，是指“由政府、公共機(jī)構(gòu)、私營機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體組成的戰(zhàn)略聯(lián)盟，這種聯(lián)盟需要制定具有創(chuàng)新性的、解決當(dāng)?shù)貜?fù)雜社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題的方案，并要有助于協(xié)作治理”。在VET領(lǐng)域，社會(huì)伙伴關(guān)系可以被理解為包括雇主聯(lián)盟、工會(huì)、公共管理當(dāng)局和其他組織在內(nèi)的社會(huì)伙伴形成合力提高職業(yè)教育質(zhì)量、促進(jìn)企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理機(jī)制。

（二）社會(huì)伙伴關(guān)系的特征

1.合法性和制度性。社會(huì)伙伴參與公共培訓(xùn)服務(wù)的程度、范圍及職責(zé)，都需要相關(guān)法律進(jìn)行賦權(quán)和限定，完善的制度保障是建立成功、有效的社會(huì)伙伴關(guān)系的先決條件，賦予社會(huì)伙伴參與以合法性。

2.民主性和參與性。社會(huì)伙伴關(guān)系的引入，使得VET決策層面擴(kuò)大與下移，多元主體之間相互合作、互通信息、利益共享、成本分擔(dān)，充分體現(xiàn)了其民主性和參與性。

3.開放性和包容性。社會(huì)伙伴關(guān)系是由政府、公共機(jī)構(gòu)、私營機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體形成的戰(zhàn)略聯(lián)盟，在歐盟國家的VET實(shí)踐中，社會(huì)伙伴自愿參與決策進(jìn)程，多元主體之間平等協(xié)商，具有充分的開放性和包容性。

（三）職業(yè)教育培訓(xùn)中社會(huì)伙伴的角色

歐盟VET的實(shí)踐表明，社會(huì)伙伴在VET中可以扮演建議者、咨詢者和決策制定者的角色，但在不同的層面上（如國家層面或行業(yè)/企業(yè)層面）其角色有所差別。以奧地利為例：

在奧地利，雇主聯(lián)盟和雇員聯(lián)盟之間的合作伙伴關(guān)系有著悠久的歷史傳統(tǒng)。社會(huì)伙伴關(guān)系是基于自愿原則而建立的，在政策制定和決策實(shí)施過程中發(fā)揮了重要的作用。不同層面上，社會(huì)伙伴有著不同的角色和作用：在國家層面，社會(huì)伙伴可以參與到VET立法或政府部門內(nèi)部政治目標(biāo)的制定過程之中；在行業(yè)層面，社會(huì)伙伴負(fù)責(zé)提供有關(guān)職業(yè)教育培訓(xùn)的市場需求信息、鼓勵(lì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間積極合作、建立新的學(xué)徒行業(yè)、為繼續(xù)職業(yè)教育提供財(cái)政激勵(lì)等。不難看出，奧地利職業(yè)教育培訓(xùn)體系中，國家層面的社會(huì)伙伴關(guān)系側(cè)重于決策者角色，而地方層面的社會(huì)伙伴關(guān)系更偏重于咨詢者角色。

值得注意的是，不同國家，其職業(yè)教育培訓(xùn)中社會(huì)伙伴的角色也會(huì)有所不同，社會(huì)伙伴組織可以參與決策制定，也可能會(huì)直接提供培訓(xùn)服務(wù)。例如：在德國，企業(yè)層面的社會(huì)伙伴負(fù)責(zé)規(guī)劃和實(shí)施公司內(nèi)部培訓(xùn)、聘請(qǐng)教師，承擔(dān)具體的服務(wù)提供職能。而在立陶宛，企業(yè)層面的社會(huì)伙伴僅負(fù)責(zé)提供職業(yè)培訓(xùn)需求，他們有權(quán)利參加培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理，制定特別培訓(xùn)計(jì)劃，但其核心職能是咨詢者，而不必直接生產(chǎn)服務(wù)。

二、社會(huì)對(duì)話——?dú)W盟VET中社會(huì)伙伴的參與機(jī)制

社會(huì)對(duì)話和集體談判是社會(huì)伙伴參與公共服務(wù)的實(shí)踐工具。社會(huì)對(duì)話，包括各種類型的談判、協(xié)商和合作伙伴之間的信息交流，其目的是在政策議程中達(dá)到協(xié)商一致，獲得“整體大于部分之和”的效益。社會(huì)合作伙伴可以被賦予提供（工作導(dǎo)向型）培訓(xùn)和能力認(rèn)證的實(shí)際任務(wù)，但這應(yīng)該與相關(guān)組織的對(duì)話或談判保持一致，并以社會(huì)對(duì)話為基礎(chǔ)。

（一）歐盟VET中社會(huì)對(duì)話的三大功能

《易經(jīng)》卦名排序，成于文王，修定于孔子，孔子的《十翼》之一就是《卦序傳》。從文王到孔子，時(shí)間間隔四五百年，在中國的歷史上文王和孔子都被稱為圣人，但《易經(jīng)》在卦名排序方面確實(shí)存在著缺陷，究其原因，一是文王一開始排序就有問題，二是孔子后來修改錯(cuò)了，無論原因是其一或是其二，可以肯定地說《卦序傳》的卦序排序存在缺陷。

普遍認(rèn)為，社會(huì)對(duì)話對(duì)于職業(yè)教育培訓(xùn)至關(guān)重要，無論是對(duì)初級(jí)職業(yè)培訓(xùn)還是繼續(xù)教育培訓(xùn)，社會(huì)對(duì)話都能有效提供勞動(dòng)力市場所需的培訓(xùn)需求，影響課程和培訓(xùn)內(nèi)容的確定，同時(shí)，社會(huì)伙伴參與決策使得職業(yè)教育培訓(xùn)更加合法化、民主化，縮小培訓(xùn)提供者與勞動(dòng)力市場的差距。因此，在職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域內(nèi)，社會(huì)伙伴之間的社會(huì)對(duì)話和達(dá)成協(xié)議，應(yīng)該成為社會(huì)合作的重要組成部分。具體來說，歐盟VET中社會(huì)對(duì)話包含三大功能：

1.協(xié)商功能。協(xié)商功能涉及雇主和雇員在雙邊對(duì)話機(jī)制中的利益沖突和協(xié)調(diào)，關(guān)注的是員工管理、改善工作條件等問題。

2.調(diào)控功能。調(diào)控功能與社會(huì)伙伴和公共機(jī)構(gòu)的合作規(guī)則、合作結(jié)果有關(guān)，社會(huì)對(duì)話通過調(diào)控而產(chǎn)生新的勞資關(guān)系結(jié)構(gòu)。

3.統(tǒng)一功能。該功能涉及對(duì)整個(gè)社會(huì)的勞資關(guān)系的影響：整合社會(huì)勞動(dòng)力；建立普遍接受的國家社會(huì)關(guān)系；通過對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)的治理，調(diào)整雇員和其他公民之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作等。

（二）歐盟VET領(lǐng)域的社會(huì)對(duì)話機(jī)制

在歐洲層面，社會(huì)對(duì)話是指歐盟社會(huì)伙伴之間的咨詢會(huì)議或談判磋商，通過社會(huì)對(duì)話參與咨詢、協(xié)商和協(xié)議簽訂，是歐盟社會(huì)伙伴參與VET政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管的具體機(jī)制。歐盟三方對(duì)話參與主體包括：歐盟工會(huì)（ETUC），歐盟工業(yè)聯(lián)合會(huì)(UNICE)/歐盟手工、貿(mào)易、中小企業(yè)聯(lián)合會(huì)（UEAPME），歐盟企業(yè)公共服務(wù)聯(lián)合會(huì)(CEEP)，分別代表了國家層面的雇員、企業(yè)和雇主的利益。

《歐盟條約》第118條規(guī)定：“委員會(huì)應(yīng)努力建立與雇主、工會(huì)之間的對(duì)話，進(jìn)行有效管理，若談判雙方達(dá)成一致，就可能建立基于協(xié)議的合作伙伴關(guān)系”。歐盟VET領(lǐng)域的社會(huì)對(duì)話基本包含以下幾種形式：第一，在制定影響利益結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策措施之前，由政府向各領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行簡單咨詢，社會(huì)伙伴體現(xiàn)咨詢者角色；第二，工會(huì)和雇主聯(lián)盟之間在國家、部門、行業(yè)、地區(qū)或?qū)嶋H運(yùn)作等不同層面上的雙邊談判。這是歐洲社會(huì)對(duì)話最常見的形式，通常會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管性質(zhì)的合同或協(xié)議；第三，社會(huì)代表和政府部門之間的三方談判，最終實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)共識(shí)。

歐盟VET中，社會(huì)對(duì)話是從委員會(huì)提出議案（或立法倡議）開始的。這一過程充分體現(xiàn)了多元利益主體之間的利益表達(dá)、利益博弈及利益的平衡與分配。委員會(huì)就某個(gè)議題咨詢社會(huì)伙伴的意見，收到反饋之后，決定其立場并擬定草案，再就草案內(nèi)容進(jìn)行第二次征詢，社會(huì)伙伴可以自行決定是否進(jìn)入?yún)f(xié)商程序。顯然，社會(huì)對(duì)話初期主要是社會(huì)伙伴的利益表達(dá)，致力于將勞動(dòng)力市場的需求信息輸入VET政策制定系統(tǒng)。

進(jìn)入?yún)f(xié)商程序，社會(huì)對(duì)話可分為談判協(xié)商和咨詢建議兩種合作機(jī)制。在咨詢建議機(jī)制下，沒有多元主體之間的談判，只允許各方提出建議，最終由委員會(huì)綜合平衡各方利益，提交議案。談判協(xié)商機(jī)制與此大相徑庭，它主張社會(huì)伙伴之間，以及社會(huì)伙伴與委員會(huì)之間協(xié)商一致，達(dá)成約束多方的一致協(xié)定。在這一過程中，多元利益主體致力于追逐自身利益，尋求最有利于自己的談判結(jié)果。由于不同參與主體所代表的利益存在差異甚至沖突，社會(huì)對(duì)話要達(dá)到協(xié)商一致，必然存在著利益博弈和利益妥協(xié)。歐盟實(shí)踐表明，社會(huì)對(duì)話主導(dǎo)的協(xié)商模式是一種“議價(jià)”過程。例如，UNICE與ETUC往往根據(jù)立法概率來采取策略：如果立法創(chuàng)議很有可能在理事會(huì)通不過，UNICE就沒有興趣與ETUC開啟談判程序；而如果投票格局表明其要求能夠得到滿足，ETUC會(huì)對(duì)UNICE談判持保留態(tài)度。

（三）VET社會(huì)對(duì)話中的利益相關(guān)者

歐盟VET領(lǐng)域中，社會(huì)對(duì)話的利益相關(guān)者是雇主聯(lián)盟、工會(huì)以及政府機(jī)構(gòu)，在整個(gè)社會(huì)對(duì)話機(jī)制中，不同利益相關(guān)者所承擔(dān)的角色和作用有所不同：

1.政府機(jī)構(gòu)

政府對(duì)于VET社會(huì)對(duì)話的建立和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。第一，政府的合作意愿可以鼓勵(lì)社會(huì)伙伴積極參與到?jīng)Q策進(jìn)程，有助于伙伴關(guān)系的建立。政府機(jī)構(gòu)有責(zé)任制定適當(dāng)?shù)姆煽蚣?，確保社會(huì)利益相關(guān)者的獨(dú)立性和基本權(quán)利，使雇主和工人能夠獨(dú)立地發(fā)表意見。第二，政府機(jī)構(gòu)可以作為雇主代表與公共部門員工代表展開雙邊對(duì)話，或者作為獨(dú)立的合作伙伴、工人組織和雇主組織參與合作的促進(jìn)力量參與國家層面的三方協(xié)商，這有助于建立社會(huì)對(duì)話的文化氛圍，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的發(fā)展有所貢獻(xiàn)。此外，社會(huì)對(duì)話作為一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)的過程，持續(xù)的資源投入是維持其存在的關(guān)鍵。政府機(jī)構(gòu)必須保證社會(huì)對(duì)話機(jī)制有效且可持續(xù)。

2.工會(huì)和雇主聯(lián)盟

在VET中，社會(huì)伙伴（工會(huì)和雇主聯(lián)盟）應(yīng)當(dāng)摸索一套積極主動(dòng)的社會(huì)對(duì)話機(jī)制。首先，社會(huì)伙伴必須確保其代表的合法性、問責(zé)性和透明度。其次，他們應(yīng)該有廣泛而一致的聯(lián)盟，以擴(kuò)大其在三方對(duì)話中的影響力，工會(huì)或雇主聯(lián)盟的分散，會(huì)減少社會(huì)伙伴的議價(jià)能力和可信度。第三，社會(huì)伙伴應(yīng)超越其直接利益，從更廣泛的層面來思考問題、整合目標(biāo)，而不是為意識(shí)形態(tài)所阻。他們應(yīng)該增強(qiáng)解決問題的能力，并嘗試通過談判達(dá)成可以接受的解決方案。為了能讓社會(huì)伙伴在國家政策討論上做出重大貢獻(xiàn)，他們應(yīng)該加深對(duì)廣大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策問題的理解力，因?yàn)閺V泛的社會(huì)對(duì)話，要求社會(huì)伙伴能夠?qū)Ω鞣N宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行深入討論。

三、從被動(dòng)協(xié)商到積極參與——VET中社會(huì)伙伴關(guān)系的影響因素

VET中社會(huì)伙伴關(guān)系的建立和維持有賴于多方面的因素，如：伙伴關(guān)系的大小、范圍及水平；社會(huì)伙伴工作能力的建立和開發(fā)；可行的合作機(jī)制和程序；有效的管理；突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制等等。但是，在我國，將社會(huì)伙伴關(guān)系引入公共職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域尚處于探索階段，如何影響和調(diào)動(dòng)社會(huì)伙伴的參與積極性，使其由被動(dòng)協(xié)商到積極參與，是發(fā)展社會(huì)伙伴關(guān)系的關(guān)鍵任務(wù)。歐盟VET中社會(huì)伙伴關(guān)系的建立和發(fā)展進(jìn)程給予我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

第一，意識(shí)上的關(guān)注是社會(huì)伙伴參與VET的前提條件。關(guān)于職業(yè)教育培訓(xùn)，社會(huì)伙伴需要有以下三個(gè)方面的深刻認(rèn)識(shí)：職業(yè)培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)的重要性；職業(yè)教育與勞動(dòng)力市場的關(guān)系；社會(huì)網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，建立領(lǐng)域內(nèi)合作伙伴關(guān)系網(wǎng)的必然性。

社會(huì)伙伴關(guān)系是引導(dǎo)信息從勞動(dòng)力市場到VET改革議程的重要工具，因此，在政策議程中引入社會(huì)伙伴關(guān)系，對(duì)于建立積極有效、需求驅(qū)動(dòng)的公共培訓(xùn)服務(wù)有關(guān)鍵性的作用。一個(gè)有效的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在VET各個(gè)模塊都會(huì)安排專人負(fù)責(zé)，但它仍然需要與其他機(jī)構(gòu)或合作伙伴建立關(guān)系網(wǎng)，以拓展其思想和想法。社會(huì)伙伴只有認(rèn)識(shí)到這一系列重要性，才能將參與落實(shí)到實(shí)踐。

第二，合作伙伴之間共同利益和目標(biāo)的建立及維系。一致的參與動(dòng)機(jī)和共同的合作目標(biāo)，是社會(huì)伙伴參與合作治理的主觀出發(fā)點(diǎn)，如為應(yīng)對(duì)某種危機(jī)而建立的合作伙伴關(guān)系。只有建立共同的目標(biāo)，才有引導(dǎo)社會(huì)伙伴自愿參與的可能性，在協(xié)商和互動(dòng)過程中，對(duì)合作目標(biāo)的不斷調(diào)整和完善，也是鞏固和發(fā)展合作關(guān)系的重要條件。

第三，社會(huì)伙伴需要有一定的資源支持，以成功完成其任務(wù)。所謂資源，包括政策文件、財(cái)政資金以及足夠的賦權(quán)和運(yùn)作空間等。保障資源的充分供給，是社會(huì)伙伴成功履行其職責(zé)的先決條件，也是維系伙伴關(guān)系的重要保證。政策文件是支持社會(huì)伙伴參與VET戰(zhàn)略制定及評(píng)估、政策執(zhí)行及落實(shí)、職業(yè)資格框架完善的制度依據(jù)。只有擁有明確的政策文件授權(quán)，社會(huì)伙伴的行動(dòng)才有足夠的運(yùn)作空間，形成有效的合作平臺(tái)發(fā)揮相應(yīng)的作用，利益相關(guān)者的參與才能在VET體系的不同層次對(duì)民主和治理有所促進(jìn)。

第四，政府需要充分展示與社會(huì)伙伴合作的意愿。有效的伙伴關(guān)系有賴于主體的積極參與，而政府的合作意愿，是引導(dǎo)參與積極性的重要橋梁。在將VET合作伙伴的職責(zé)整合納入立法、提供參與機(jī)會(huì)、促進(jìn)伙伴間的交流互動(dòng)等方面，政府有著不可替代的作用，這也正是治理視域下政府元治理角色的發(fā)揮。

四、啟示

社會(huì)對(duì)話并沒有一個(gè)普適的模型，可以直接從一個(gè)國家移植到另一個(gè)國家。VET領(lǐng)域中社會(huì)伙伴關(guān)系的引入必須因地制宜，解決實(shí)際問題，并應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐。參與積極性是在中國VET領(lǐng)域中引入社會(huì)伙伴關(guān)系的關(guān)鍵性因素。要建立成功、有效的職業(yè)教育社會(huì)伙伴關(guān)系，就需要有相關(guān)政策文件支持、相對(duì)應(yīng)的授權(quán)以及足夠的運(yùn)作空間，政府應(yīng)當(dāng)展示與社會(huì)伙伴的合作意愿，使其從被動(dòng)協(xié)商過渡到積極參與，重構(gòu)職業(yè)教育培訓(xùn)中各利益相關(guān)者的合作治理機(jī)制。

[1] 鄭春榮.規(guī)范分析視角下的歐盟新型治理模式：“社會(huì)對(duì)話”[J].歐洲研究.2008（2）.

[2] ETF Position Paper Social Partners in VET. European Training Foundation, Turin, 2012.

作者：鄒東升，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授

王薈，西南政法大學(xué)行政管理學(xué)2014級(jí)研究生

趙杙嘉，西南政法大學(xué)行政管理學(xué)2014級(jí)研究生

責(zé)任編輯：馬健

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)研究——以多元主體參與機(jī)制為視角”（10YJA630237）；重慶市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度規(guī)劃課題“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下新生代農(nóng)民工及新型農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)研究”（2013-ZJ-012）；西南政法大學(xué)2014年研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“公共培訓(xùn)服務(wù)體系中的社會(huì)伙伴關(guān)系”。