基于遷徙自由權(quán)的農(nóng)民工戶籍制度沿革

楊莉蕓

(1.北京交通大學(xué) 中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044； 2.四川文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 達(dá)州 635000)

遷徙自由是個體生存發(fā)展、從事社會活動的基本條件，體現(xiàn)了國家關(guān)于公民權(quán)利的基本觀念，遷徙自由權(quán)是農(nóng)民工能夠徹底脫離農(nóng)村，遷移到城市的先決條件，沒有人身遷徙的自由，農(nóng)民工的有序流動和市民化在一定程度上就會受阻。

一、遷徙自由權(quán)：本性的闡發(fā)

關(guān)于遷徙自由，在我國學(xué)界有如下定義。謝鵬程認(rèn)為它是“公民在國內(nèi)自由遷徙和定居的權(quán)利，以及移居國外、出國和回國的權(quán)利”[1]；可見，遷徙自由權(quán)有廣義和狹義之分。廣義的遷徙自由權(quán)是依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，公民具有自由居住和旅行的權(quán)利，它包括國內(nèi)間和國際間的遷徙；狹義的遷徙自由權(quán)指公民在本國領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利。僅指一國內(nèi)部的自由遷徙行為[2]。本文探討的是狹義遷徙自由權(quán)。綜觀國內(nèi)學(xué)者的定義，筆者認(rèn)為遷徙自由權(quán)包含了兩個最基本的問題：一是遷徙自由的限度問題。遷徙的自由是個人為了滿足其需要和目的而自由選擇變更住所，不受限制的權(quán)利，但這種自由是相對的，不是絕對的，絕對的自由和權(quán)利是不存在的。即這種自由的實現(xiàn)以不妨礙他人、社會和國家的利益為前提。另一個是遷徙自由權(quán)行使過程中的權(quán)利問題。遷徙是一種方法和手段，其目的是選擇能滿足人的需要，實現(xiàn)人各種利益的空間。這是實現(xiàn)個人權(quán)利的基本手段，是遷移自由的價值核心，使遷徙者與遷入地居民得到同等的權(quán)利。遷徙自由權(quán)是指公民在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法享有的、不受干預(yù)的變更生存發(fā)展空間的權(quán)利，是人為其人的一項人權(quán)。

關(guān)于遷徙自由權(quán)的性質(zhì)，國內(nèi)外學(xué)者大概有以下幾種代表性觀點：第一，學(xué)者都普遍認(rèn)為遷徙自由權(quán)屬于人身自由權(quán)的范疇，是一種人身性質(zhì)的權(quán)利。憲法學(xué)家何華、王廣輝、李步云等分別在其主編的《比較憲法學(xué)》、《憲法比較研究》中將遷徙自由權(quán)列入人身自由。第二，遷徙自由權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。許崇德認(rèn)為遷徙自由權(quán)應(yīng)列入經(jīng)濟(jì)權(quán)利的范疇，日本學(xué)者杉原泰雄認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)自由權(quán)包括居住遷徙自由權(quán)等”[3]。第三，遷徙自由權(quán)是一種政治權(quán)利。第四，遷徙自由是一種綜合的權(quán)利，是人身自由權(quán)與政治權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)的綜合。它首先是人身自由權(quán)的一個方面，同時又“包含一定的政治權(quán)性質(zhì)”，是“兼具經(jīng)濟(jì)自由權(quán)性質(zhì)”和“社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利屬性的人身自由權(quán)”。

雖然學(xué)界對其性質(zhì)沒有統(tǒng)一定義，但筆者認(rèn)為，遷徙自由權(quán)作為一種最基本的人權(quán)，應(yīng)屬于人身自由權(quán)。它是公民依法享有的完全由自己支配肉體和精神而不受干預(yù)的權(quán)利，是公民享有其他基本權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。廣義的人身自由權(quán)包含人身自主權(quán)、行動自由權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)、通信自由權(quán)、遷徙自由權(quán)等等。遷徙自由權(quán)具有廣義性質(zhì)，是公民在國家、社會生活中必需的基本權(quán)利，是保障公民實現(xiàn)其他權(quán)利的前提條件。遷徙自由權(quán)在學(xué)理和實踐中應(yīng)是人身自由權(quán)的組成部分。

二、新中國遷徙自由權(quán)的歷史演革

一般認(rèn)為，公民的遷徙自由是從肯定到否定再到一定程度默認(rèn)的過程，也即從肯定到嚴(yán)格限制最后到消極限制的歷程。具體時間分為三個階段：1949年—1957年為肯定時期，1958年—1978年為否定或嚴(yán)格限制時期，1979年后是一定程度的默認(rèn)和消極限制時期。筆者贊同遷徙自由經(jīng)歷了一個從肯定到否定再到一定程度放松的過程，但認(rèn)為其時間段應(yīng)分以下三個時期，1949年—1957年為完全自由時期，1958年—1983年為嚴(yán)格限制時期，1984年至今為逐漸放開時期。遷徙自由不同于遷徙自由權(quán)，前者指行動的限制，后者指通過法律形式確定的基本權(quán)利，即使有行動的自由也不等于權(quán)利的獲得，由此，筆者認(rèn)為，遷徙自由權(quán)在新中國的演變分為三個時期，1949—1957年的肯定時期，1958—1975年的逐漸喪失時期，1975年至今的國家制度層面未松動但事實上變相部分存在時期[4]。

(一)肯定時期(1949年—1957年)

新中國成立后，對自由與權(quán)利的呼吁是一種普遍的要求，這為遷徙自由權(quán)的形成奠定了社會基礎(chǔ)，對共產(chǎn)主義的向往也成為了憲法的價值取向。1949 年 9 月，《共同綱領(lǐng)》在中國人民政協(xié)會議第一次全體會議中通過了，肯定了公民的遷徙自由權(quán)。1950年11月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，城市戶口的登記和相關(guān)管理工作得到規(guī)范。但對當(dāng)時人口的遷徙，主要貫徹的是自由、自覺和自愿的原則，不是強制、命令的方法，而且在《城市戶口管理暫行條例》第一條就申明執(zhí)行本條例的目的在于保障人民之安全與居住、遷徙自由。此時的戶口制度并沒有對公民的遷徙自由進(jìn)行限制。五四憲法規(guī)定我國公民有遷徙的自由，公民的遷徙行為沒受到限制。國家承認(rèn)遷徙自由權(quán)，在憲法中明文規(guī)定保護(hù)公民遷徙自由權(quán)，在實際生活中公民也能自由遷徙。

(二)逐漸喪失時期(1958年—1975年)

經(jīng)過工業(yè)計劃的實施和社會主義改造后，我國城市工人數(shù)量激增，就業(yè)壓力越來越大。為了緩解壓力，政府不得不采取措施限制人口的遷徙。1958 年頒發(fā)的《中華人民共和國戶口登記條例》是我國的第一部戶籍管理法規(guī)，從法律上限制了農(nóng)村人口遷往城市，通過戶籍的控制作用遷徙自由權(quán)逐漸從事實上喪失。1959—1961年中國農(nóng)村出現(xiàn)大饑荒，糧食供應(yīng)出現(xiàn)危機。1961年中央發(fā)布《減少城鎮(zhèn)人口，壓縮城鎮(zhèn)糧油銷量的九條辦法》，要在1961年內(nèi)減少城鎮(zhèn)戶口1000萬，三年內(nèi)要減少2000萬以上。為了應(yīng)對這一形勢，1963 年開始逐漸形成“二元結(jié)構(gòu)”制度，城鄉(xiāng)間的人口流動被徹底限制了，公民被一分為二，遷徙自由完全喪失，還由此影響到公民的一系列基本權(quán)利，如選舉權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、婚姻權(quán)等。這個期間，憲法規(guī)定的公民享有的遷徙自由權(quán)在實際上被取消了。

(三)國家根本制度未放松但在事實上部分存在時期(1975年至今)

1975年通過的憲法取消了公民遷徙自由權(quán)，1978年憲法和1982年憲法不再提及遷徙自由權(quán)問題，在法律程序上，公民的遷徙自由權(quán)由此消失，被徹底否定。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，其他法律和法規(guī)不得與它抵觸。遷徙自由權(quán)在憲法中的否定使公民的遷徙行為不再為法律保護(hù)和承認(rèn)。

但隨著改革開放進(jìn)程的深入，農(nóng)民工大量涌進(jìn)城市，并為中國城市化作出了巨大貢獻(xiàn)。鑒于此，自1984年10月以來，國家相繼頒布了一系列文件，有選擇性的允許農(nóng)民遷徙到城市生存和發(fā)展。同時，默許地方也積極探索。溫州的“綠卡制”；上海、深圳的“藍(lán)印戶口制”均成為典型。1994年取消了以商品糧為依據(jù)劃分的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，確立了以居住地和職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建立的新戶口管理模式。1997年國家開始試點在城鎮(zhèn)推行以公民住房、職業(yè)和生活來源為落戶條件的遷移制度。2008年之后，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革取向的深入，為了克服全球金融危機帶給中國現(xiàn)代化建設(shè)的消極影響，城鎮(zhèn)化逐漸被提上議事日程，特別是黨的十八大明確規(guī)定了要將工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，探索大農(nóng)業(yè)之路，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)也將城鎮(zhèn)化作為深入改革的突破點。在這樣的政治經(jīng)濟(jì)背景下，戶籍制度必將進(jìn)一步放開，農(nóng)民市民化也必將隨之自由化[5-7]。

三、基于遷徙自由的農(nóng)民工戶籍制度沿革分析

通過對新中國遷徙自由權(quán)歷史演變的梳理，可以看出，在法律上尚無遷徙自由權(quán)的規(guī)定。改革開放以來，中國的特殊國情致使大量的農(nóng)民涌入城市成為農(nóng)民工，這一“涌入”在法律上是找不到依據(jù)的，盡管大多農(nóng)民工認(rèn)為他們的遷徙是自由的，但這種自由只是一廂情愿的自由，是沒有保障的自由。事實上，這種自由只是一種勞動力根據(jù)市場規(guī)律的流動行為和尋求自我發(fā)展的遷徙行為，而真正作為一種權(quán)利的遷徙自由權(quán)是缺失的。在此，筆者試將從與遷徙自由權(quán)密切聯(lián)系的戶籍制度為主線來分析農(nóng)民工的遷徙情況。

(一)1984年—2000年戶籍制度變革情況

從1978年到2000年這段時期，我國農(nóng)民工的遷徙自由權(quán)利雖然沒有質(zhì)的改變，但遷徙情況出現(xiàn)了部分變化。隨著改革開放的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，市場對勞動力的大量需求和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放出的剩余勞動力使農(nóng)民工的遷徙成為可能。農(nóng)民工出于理性的追求開始涌入城市。1984年，《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題通知》頒布，凡農(nóng)民和家屬申請到集鎮(zhèn)落戶的，準(zhǔn)予其落常住戶口，辦理入戶手續(xù)，統(tǒng)計其戶口為“非農(nóng)業(yè)戶口”，當(dāng)?shù)卣獮槠浣ǚ?、買房提供方便。這為戶籍制度改革打開了缺口。1985 年 7 月，《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》出臺，遷徙自由由此初步放開。進(jìn)人 90 年代后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，限制遷徙自由在理論上逐漸突破。1990 年 4 月 27 日，國務(wù)院頒布《關(guān)于做好勞動力就業(yè)工作的通知》，指出要合理控制農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，以減輕城鎮(zhèn)就業(yè)壓力。對農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，要用經(jīng)濟(jì)、法律、行政的手段搞好宣傳教育，實行有效控制和嚴(yán)格管理。1992 年，《實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度通知》頒布，戶口準(zhǔn)入制度開始在小城鎮(zhèn)推行，它是戶籍改革的過渡性措施，公民遷徙自由進(jìn)一步放開。1994年后，以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口被取消，以居住地和職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建立了三種新的戶口管理模式。1997年，國務(wù)院通過《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，開始在試點城鎮(zhèn)推行以公民住房、職業(yè)和生活來源為落戶條件的遷移制度。這是此期間對戶籍制度改革進(jìn)行最深入的一次，使農(nóng)民工的遷徙行為有了實質(zhì)性的送動。

這十年以來戶籍制度政策有了一定松動，在一定程度上解決了一部分農(nóng)民工的生存和發(fā)展問題，但戶籍制度在本質(zhì)上并沒有得到實質(zhì)性改變。

(二)2000年至今戶籍制度變革情況

2000年以后，我國的戶籍制度與遷徙自由開始松動。首先，在理論學(xué)界，很多著名學(xué)者呼吁恢復(fù)遷徙自由權(quán)。其次，全國各地在實踐中開始改革戶籍管理辦法。2001 年，全國縣以下城市放開戶籍的全面限制，小城鎮(zhèn)戶口由此大幅度放開。浙江、安徽、江蘇、重慶、山東、四川、上海和廣東也開始改革。

2003年7月，河北省批轉(zhuǎn)《我省戶籍管理制度改革意見》，打破全省內(nèi)分割的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口管理結(jié)構(gòu)，取消按照傳統(tǒng)劃分的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口等，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶口指標(biāo)。按照居民實際居住的地方和從事的職業(yè)，分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，所有人口統(tǒng)一登記為居民常住戶口。 同年，河南鄭州開始推行“一元制”的戶籍管理模式，它替代了“農(nóng)業(yè)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”、“暫住戶口”和“小城鎮(zhèn)戶口”的戶籍管理方式。鄭州各地所有居民戶口統(tǒng)稱“鄭州居民戶口”，并可自由遷移，符合一定條件的外省居民也可辦理遷鄭戶口。2004年8月，山東省出臺深化戶籍制度改革的意見，打破了城鄉(xiāng)分割，統(tǒng)一戶口登記管理，實行人才戶口城鄉(xiāng)自由流動的政策。2007年，北京進(jìn)行戶籍制度改革，放寬落戶條件，取消招工需要北京戶口的限制。2008年1月，云南在城鄉(xiāng)建立“一元制”的戶籍登記管理模式，所有戶口統(tǒng)稱為居民戶。2009年重慶和天津推行“購房落戶”政策。2010年，成都公布《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍居民自由遷徙的意見》，迄今已經(jīng)提出了戶籍制度改革的基本框架，但是實施細(xì)則暫未出臺。全國范圍大多數(shù)省區(qū)市相繼統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度[8]。

四、結(jié)語

戶籍制度的改革使被限制的戶口逐漸放松，具有一定條件的農(nóng)民工能自由流動。戶籍制度改革是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，它首先是為了推進(jìn)城市化，政府取消戶口差別的一般目的是為了獲得城鎮(zhèn)人口比例的上升，撈取政績；其次，很多城市的戶籍制度改革和農(nóng)民的遷徙是附帶條件的，比如遷入城市要看有無住房，有無穩(wěn)定工作和收入，農(nóng)民退出農(nóng)村要放棄自己的承包地。戶籍制度改革的根本目的不是來自公民權(quán)利，公民的遷徙自由權(quán)并未出現(xiàn)實質(zhì)的改變，沒有再次入憲。這樣的改革卻出現(xiàn)了戶籍制度改革的冷場現(xiàn)象，即很多農(nóng)民工并未向政府所期待的一樣紛紛把戶口遷入城市。農(nóng)民工的遷徙行為不是簡單的為了生存，而是一種為了追求自我發(fā)展，擴(kuò)展權(quán)利的經(jīng)濟(jì)行為和政治行為，是要求與城市居民共享改革的物質(zhì)成果和文明成果的結(jié)果，僅僅著眼于戶口轉(zhuǎn)變的改革并不能吸引農(nóng)民工的注意，自由遷徙真正實現(xiàn)，才能保障公民享有平等的公民權(quán)。必須從權(quán)利的角度思考，保證農(nóng)民工具有自由遷徙權(quán)。從某種意義上講，遷徙自由權(quán)是人生意義或價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。

參考文獻(xiàn)：

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