發(fā)達(dá)國家公共文化服務(wù)績效評估概覽

代利鳳

隨著世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，各國間的思想文化交流與融合日益頻繁，相互影響不斷加深，發(fā)達(dá)國家公共文化服務(wù)績效評估實(shí)踐對其他國家的公共文化服務(wù)體系的形成和構(gòu)建都具有重要的借鑒和參考價(jià)值。本文嘗試從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公共文化服務(wù)績效評估實(shí)踐中梳理出一些規(guī)律，以期對尋找適合中國公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的路徑和模式提供有益的借鑒和啟示。

一、發(fā)達(dá)國家公共文化服務(wù)績效評估簡史

在西方，“公共文化服務(wù)”的概念是伴隨著國家文化管理體制的形成和發(fā)展而出現(xiàn)的。第二次世界大戰(zhàn)前，各國文化都處于自發(fā)式發(fā)展?fàn)顟B(tài)，沒有專門的文化政策和文化管理部門。1959年，“法國文化部”的成立，標(biāo)志著文化管理正式被納入現(xiàn)代政府行政。它是法國歷史上第一個(gè)中央文化管理機(jī)關(guān)，并發(fā)育出了西方不同的公共文化管理組織、機(jī)構(gòu)、模式、制度或政策。20世紀(jì) 80年代末，為適應(yīng)西方“新公共管理”“政府再造”“服務(wù)型政府建設(shè)”等管理思潮及文化在公眾生活和國際競爭中地位上升的現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了程度不同的文化管理體制調(diào)整和改革，公共文化管理逐漸向更強(qiáng)調(diào)服務(wù)理念的“公共文化服務(wù)”轉(zhuǎn)型。

正是在各國“重塑政府”的火熱運(yùn)動(dòng)中，績效管理被引入了文化的公共管理領(lǐng)域。公共文化服務(wù)績效評估是在公共部門績效管理的整體框架內(nèi)得以開展并發(fā)展成為考察政府施政績效的一個(gè)重要方面。將績效評估真正應(yīng)用于公共部門始自20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度。70年代以后，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的開展使這一手段得到了廣泛傳播，據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)許多國家如丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國都繼英美之后借鑒并實(shí)施了公共組織績效評估。鑒于各國政府對績效管理的迷戀，西方學(xué)者驚呼“績效管理國”正在取代“行政國家”。到了90年代，亞洲的日本、韓國等國家和地區(qū)也先后引入了類似公共組織績效評估的 “政策評價(jià)”“制度評估”以及公眾對文化藝術(shù)服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的意見調(diào)查等活動(dòng)。

二、發(fā)達(dá)國家公共文化服務(wù)績效評估內(nèi)核

研究和比對發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)構(gòu)架和執(zhí)行實(shí)踐，可以看出，雖然受到國情、區(qū)情、體制、機(jī)制等客觀因素的影響，各國的評價(jià)體系和管理運(yùn)作存在不少差異，但績效評估理念卻高度一致，且真正把握住了公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)和主旨。其共同點(diǎn)可以概括為：

（一）緊貼公共文化服務(wù)本質(zhì)

在對“公共文化服務(wù)”內(nèi)涵的理解上，筆者比較贊同一種觀點(diǎn)，即公共文化服務(wù)的實(shí)質(zhì)是建構(gòu)公共性，能夠發(fā)揮十分重要的社會(huì)治理功能。公共文化服務(wù)作為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)主要職能，除了為民眾提供文化性公共服務(wù)（產(chǎn)品）以外，更主要是通過它培育公民精神、建構(gòu)文化認(rèn)同，在認(rèn)同、協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成和諧治理［1］。

發(fā)達(dá)國家由于歷史傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣和現(xiàn)實(shí)國情的不同，出現(xiàn)過“政府主導(dǎo)”（政府從中央到地方均設(shè)有文化行政管理部門對文藝團(tuán)體進(jìn)行有限的資助，并提供較為完善的公共文化服務(wù)。以法國、日本為典型代表）“民間主導(dǎo)”（政府不設(shè)置正規(guī)文化行政管理部門，主要以政策法規(guī)營造良好文化生態(tài)環(huán)境，鼓勵(lì)各類文化團(tuán)體或機(jī)構(gòu)參與市場競爭，自負(fù)盈虧、自我生存，依靠中介機(jī)構(gòu)、民間文化團(tuán)體和各種基金會(huì)等社會(huì)力量調(diào)節(jié)文化事業(yè)。以美國、加拿大、瑞士為典型代表。）“政府與民間共同主導(dǎo)”（政府集“集權(quán)、分權(quán)”于一體，以“一臂之距”的方式與民間組織建立伙伴關(guān)系，進(jìn)行文化資源的分配、文化事務(wù)的管理和文化服務(wù)的提供。以英國、澳大利亞為典型代表）三種主要的公共文化服務(wù)管理體制與模式。不同的公共文化服務(wù)模式可能表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但可以肯定的是，它們都可以被歸入現(xiàn)代公共管理學(xué)意義上的“共同治理（governance）模式”，政府順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求推行 “新公共服務(wù)范式”（以社會(huì)本位和恢復(fù)公民參與熱情為前提，以有機(jī)整合各種社會(huì)資源為渠道，以動(dòng)員志愿團(tuán)體、公益組織等第三部門、公民和私人部門共同參與治理為手段，政府與民間目標(biāo)共定、利益協(xié)商、共同生產(chǎn)，通過公共服務(wù)來兌現(xiàn)公共利益），在“社會(huì)治理”的統(tǒng)一框架下進(jìn)行公共文化服務(wù)的供給和績效評估。例如，各國普遍采用民意調(diào)查的方式來掌握民眾文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度和意見，大幅度增加評估指標(biāo)體系中有關(guān)質(zhì)量的顧客滿意度指標(biāo)，將提升顧客的滿意度作為政府績效考核的主要目標(biāo)，且在評估主體方面也體現(xiàn)出明顯的公民參與導(dǎo)向。

（二）法律先行確保制度規(guī)范

發(fā)達(dá)國家有著較為悠久的法制傳統(tǒng)，公共服務(wù)績效評估的整體框架和具體的公共文化服務(wù)項(xiàng)目也都建立在相應(yīng)的法律制度基礎(chǔ)之上。在英國，《國家審計(jì)法》（1983）授予國家審計(jì)署檢查各部門使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果的權(quán)力；新《地方政府法》（1997）規(guī)定地方政府必須實(shí)行最佳績效評估制度；《公共圖書館法案》（1850）《公共圖書館和博物館法案》（1964）《1990 年廣播法令》和《地方政府最佳服務(wù)效果法案》（1999），分別對公共圖書館、博物館、公共廣播局等相關(guān)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)和地方政府提出了績效方面的詳實(shí)指標(biāo)和要求。在美國，《政府績效和結(jié)果法案》（1993）要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)使用和發(fā)展績效評估技術(shù)并向公民報(bào)告績效狀況；《1988年公共電訊法令》規(guī)定美國公共廣播局必須每年向國會(huì)匯報(bào)各公共廣播機(jī)構(gòu)當(dāng)年為各類觀眾提供服務(wù)的種類。其他國家，如加拿大、澳大利亞的《審計(jì)法》、日本的《會(huì)計(jì)檢察院法》、韓國的《政府績效評價(jià)框架法案》等，都從不同方面對政府績效評估加以法律規(guī)定。

（三）績效評估主體多方共同參與

由政府機(jī)關(guān)內(nèi)部評估發(fā)展到由外部績效機(jī)構(gòu)評估，由官方評價(jià)到民間評價(jià)，評估主體的多元化已成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)績效評估中的一大趨勢。除立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門外，這些國家和地區(qū)積極支持包括學(xué)者專家、文化服務(wù)消費(fèi)者、普通民眾、大眾媒體以及第三方調(diào)查力量在內(nèi)的多方評估主體參與。如，專家學(xué)者相對自由的身份地位和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)院派風(fēng)格不僅有助于進(jìn)行更為客觀、準(zhǔn)確的績效評估，也能提出科學(xué)、全面的建議性意見和建議。在美國民間，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)的評價(jià)有著重要的標(biāo)桿意義，康涅狄格州立中央大學(xué)連續(xù)數(shù)年成功主持的 “全美最有文化城市”排名便是其中的典型代表；澳大利亞公共圖書館績效評估的方式也分為由圖書館進(jìn)行的自我評估、由主管部門委托相關(guān)學(xué)術(shù)協(xié)會(huì)進(jìn)行的評估和委托商業(yè)咨詢公司進(jìn)行的評估。此外，普通民眾和文化服務(wù)消費(fèi)者對文化機(jī)構(gòu)的業(yè)績評價(jià)最有發(fā)言權(quán)，各地廣泛采用問卷調(diào)查、設(shè)定顧客滿意度指標(biāo)等方式來了解文化機(jī)構(gòu)實(shí)際所提供服務(wù)的質(zhì)量。如，美國國家藝術(shù)基金會(huì)不定期對美國文化狀況進(jìn)行的調(diào)查，新西蘭文化與遺產(chǎn)部對公民的文化參與、文化公平等進(jìn)行調(diào)查等。

三、啟示與借鑒

“他山之石，可以攻玉?！卑l(fā)達(dá)國家在多年實(shí)踐中形成的“法律護(hù)航、制度保駕、標(biāo)準(zhǔn)掌舵”的公共文化服務(wù)績效評估模式和相關(guān)創(chuàng)新探索，充分調(diào)動(dòng)了各方參與主體的積極性，有效保障了公共文化服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率，大大提升了公共服務(wù)的回應(yīng)性和均等化水平，其積累的豐富經(jīng)驗(yàn)對我國開展相關(guān)實(shí)踐具有重要的啟示和現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

（一）法制化：增強(qiáng)規(guī)范意識

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公共文化服務(wù)管理體制的主要特點(diǎn)是“立法主導(dǎo)、民間參與和政府服務(wù)”，其擁有的成熟法律框架體系是政府績效評估成功的前提和保證。在中國，各級政府績效評估大多停留在自愿、自發(fā)狀態(tài)和抽象層面，沒有具體的、可操作性的政策性指導(dǎo)以及缺乏績效評估的法律框架作支撐，已深為社會(huì)所詬病，公共文化服務(wù)也不例外。因此，探討公共文化服務(wù)績效評估的立法原則、立法框架，使公共文化服務(wù)績效評估做到有法可依是解決績效評估困境的當(dāng)務(wù)之急和根本方法之一。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化：彰顯科學(xué)精神

公共文化服務(wù)績效評估的順利開展與推進(jìn)，需要科學(xué)、合理、可操作的績效評估指標(biāo)體系。在總體原則上，建立能反映機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、程序和如何運(yùn)作的指標(biāo)體系，量化具有重要意義的不確定因素、活動(dòng)與結(jié)果，既要有經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，也要有社會(huì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的指標(biāo)；既要評估已經(jīng)表現(xiàn)出來的成績，也要評估潛力水平的績效；既要考慮當(dāng)前的情況，也要考慮未來的發(fā)展［2］。縱觀歷史演變，發(fā)達(dá)國家公共部門績效評價(jià)內(nèi)涵經(jīng)歷了從“成本”到“效率”和“效益”，再到“公平”和“質(zhì)量”的不斷演進(jìn)過程，其評估指標(biāo)設(shè)計(jì)思路和基本框架也經(jīng)歷了以“效率為中心”和以“公共利益為中心”兩個(gè)階段，評估指標(biāo)體系與公共文化服務(wù)績效評估內(nèi)涵和服務(wù)主體職能定位密切相關(guān)。當(dāng)前，我們應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)設(shè)定公共文化服務(wù)整體指標(biāo)和不同文化行業(yè)評估的具體指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)剖析支撐指標(biāo)體系生成的相關(guān)理論本質(zhì)及理念內(nèi)涵，綜合探討文化指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政治指標(biāo)、社會(huì)環(huán)境指標(biāo)等相互間的內(nèi)在關(guān)系，把握規(guī)律，因地制宜，嘗試建構(gòu)“中國特色社會(huì)主義公共文化服務(wù)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)用理論”［3］的基本框架，并努力進(jìn)行中國化實(shí)踐。

（三）多元化：踐行和諧理念

依據(jù)發(fā)達(dá)國家的公共治理經(jīng)驗(yàn)，政府或公共部門績效評價(jià)主體多元化已是大勢所趨，我國在關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)主體的“眾多爭論”［4］后，也清楚地看到，政府、企業(yè)、非營利組織或第三部門、個(gè)人都應(yīng)該是不可或缺的組成部分。因而，在公共文化服務(wù)績效評估環(huán)節(jié)，更需要積極鼓勵(lì)非政府組織、社會(huì)公眾、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源的共同參與，把公共部門的內(nèi)部評估（也稱自我評估）與民間機(jī)構(gòu)的外部評估結(jié)合起來，這樣做，不僅能夠建立起有效的約束制衡機(jī)制，提高績效評估的公正性和準(zhǔn)確性，而且可以優(yōu)勢互補(bǔ)、避短揚(yáng)長，真正兼顧各階層民眾的利益，化解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)沖突，踐行和諧社會(huì)理念。在這里，如何科學(xué)合理地劃定各參與主體在公共文化服務(wù)績效評估體系中的作用邊界極為關(guān)鍵，尤其是公民個(gè)體的地位。受慣有認(rèn)識的影響，中國公民一直被作為文化權(quán)益的被動(dòng)享受者，其公共文化或文化建設(shè)主體的自主性價(jià)值往往受到忽略。公共文化服務(wù)體系最根本的核心目標(biāo)之一在于社會(huì)大眾文化需求的滿足和文化權(quán)益的獲取，公共文化服務(wù)體系的建設(shè)也并不僅僅是政府單純給予或提供什么，更主要的是社會(huì)大眾需求什么及作為需求主體如何參與公共文化的創(chuàng)造，“大眾參與”“公眾滿意”等理念一定要在績效評估過程中體現(xiàn)出來。

[1]吳理財(cái).公共文化服務(wù)若干界說辨識[N].北京日報(bào)，2012-10-08.

[2]蔣名未.中國公共文化服務(wù)績效評估研究：以博物館文化服務(wù)為例[D].北京：中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，2010.

[3]徐清泉.公共文化服務(wù)評估研究：現(xiàn)狀、需求及要素[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（8）.

[4]夏國鋒，吳理財(cái).公共文化服務(wù)體系研究述評[J].理論與改革，2011（1）.