城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策研究

嚴(yán)偉

摘 要：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地要素保障密切相關(guān)，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速推進(jìn)，保護(hù)耕地和保障發(fā)展的矛盾將更加突出，單純依靠消耗土地資源的外延型發(fā)展方式已難以為繼，走存量土地挖潛和產(chǎn)業(yè)改造提升的內(nèi)涵發(fā)展之路是必然趨勢。嘉興市自2012年開始實(shí)施以“兩退兩進(jìn)”為核心的低效用地再開發(fā)工作，在推進(jìn)過程中，既取得初步成效，但也有遇到一些實(shí)際問題。2013年以來，隨著國土資源部、浙江省政府有關(guān)低效用地再開發(fā)政策文件的下發(fā)，低效用地再開發(fā)實(shí)現(xiàn)較大政策突破，從而為加快推進(jìn)該項(xiàng)工作帶來強(qiáng)勁動力。

關(guān)鍵詞：低效用地 再開發(fā) 難題 政策 突破

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）11（a）-0205-02

為積極應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，有效破解土地要素制約，2013年2月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)[2013]3號），確定包括浙江省在內(nèi)的10個省份開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。2014年5月，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)[2014]20號），包括嘉興市在內(nèi)的低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作全面開展。

1 基本概況

嘉興市位于浙江省東北部、杭嘉湖平原腹地，與滬、杭、蘇、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置優(yōu)越，素有“魚米之鄉(xiāng)、絲綢之府”的美譽(yù)。全市陸域面積3915平方公里，現(xiàn)有常住人口455.8萬，下轄南湖、秀洲2個區(qū)，平湖、海寧、桐鄉(xiāng)3個市，嘉善、海鹽2個縣，并有嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、嘉興出口加工區(qū)、嘉善經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等4個國家級開發(fā)區(qū)。2013年，全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值3147.66億元，完成固定資產(chǎn)投資1910.15億元，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入517.49億元。

嘉興是典型的水網(wǎng)平原地區(qū)，全市農(nóng)用地面積占陸域面積的60.78%。境域內(nèi)無低丘緩坡，沿海灘涂極少，土地后備資源十分有限。在全市現(xiàn)有的166萬畝建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)、村莊及工礦建設(shè)用地約為145萬畝，占87%，而國有建設(shè)用地約為66萬畝，占40%，其中約有10%土地為城鎮(zhèn)低效用地。

2 必要性

（1）土地開發(fā)利用強(qiáng)度逼近極限。改革開放30多年以來，嘉興市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速增長，在經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的同時，也消耗了大量土地資源。全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地占國土面積比例為26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生態(tài)極限，而浙江全省建設(shè)用地占國土面積比例僅為11.7%，發(fā)達(dá)國家一般不超過15%，都市圈不超過25%。城鎮(zhèn)和工業(yè)的快速擴(kuò)張，造成農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間不斷被擠占，土地后備資源開發(fā)潛力越來越小。

（2）土地供需矛盾依然突出。從嘉興市目前發(fā)展階段特征看，尚處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)時期，土地資源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅預(yù)測，每年需要建設(shè)用地3萬畝以上，對照浙江省下達(dá)新增建設(shè)占用土地指標(biāo)，平均每年只有1.3萬畝，且有逐年遞減趨勢。因而土地供需矛盾將持續(xù)顯現(xiàn)，開展城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)、盤活存量土地將在保障發(fā)展中的作用更加突出。

（3）耕地占補(bǔ)平衡難度持續(xù)加大。自1997年以來，嘉興市通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾和整治，累計(jì)墾造耕地40萬余畝。目前，全市農(nóng)地整理工程已基本完成，很難再由此新增耕地。而各地沿?？捎脼┩看蟛糠忠褜?shí)施了圍墾造地，尚可進(jìn)行灘涂圍墾的區(qū)域已不多，且新圍墾地塊大部分以滿足建設(shè)用地需求為主，今后耕地占補(bǔ)平衡難度進(jìn)一步加大。

（4）土地利用效益整體不高。從嘉興工業(yè)稟賦看，中小企業(yè)占比大，在3.4萬家工業(yè)企業(yè)中，99.4%為中小微企業(yè)，而且傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比例高，紡織、絲綢、服裝、化纖、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然超過半壁江山，產(chǎn)業(yè)層次低、生產(chǎn)方式粗放顯得較為突出。一是投資強(qiáng)度偏低。近三年，全市工業(yè)用地平均實(shí)際投資強(qiáng)度僅為184萬元/畝，低于浙江省平均水平12個百分點(diǎn)；二是產(chǎn)出效率不高。根據(jù)工業(yè)企業(yè)績效調(diào)查，嘉興市工業(yè)用地畝均稅收為9.64萬元/畝，低于全省平均水平，有較大提升空間。

3 存在困難及問題

2012年以來，嘉興市全面啟動以“兩退兩進(jìn)”（退低進(jìn)高、退二進(jìn)三）為主要內(nèi)容的低效用地再開發(fā)工作，在盤活存量，緩解土地要素制約方面，取得了初步成效。但囿于現(xiàn)行土地法律、法規(guī)的限制，在實(shí)施過程中，經(jīng)常碰到一些問題和困惑，主要有以下幾點(diǎn)。

（1）低效用地界定標(biāo)準(zhǔn)不明確?，F(xiàn)行法律法規(guī)和政策均沒有明確低效利用建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，因而在具體工作中，鎖定低效用地存在不確定性，尤其對于合法經(jīng)營的企業(yè)，要其騰退土地顯得“底氣不足”。同時，對于“進(jìn)高”項(xiàng)目，國家層面也沒有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地在執(zhí)行中把握的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，存在難于操作性。

（2）低效用地再開發(fā)政策不明朗。

①“退二進(jìn)三”受到政策限制。在實(shí)施“兩退兩進(jìn)”工作尤其是“退二進(jìn)三”過程中，部分企業(yè)希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法規(guī)，如要重新建造必須在拆除建筑物，處理好權(quán)屬關(guān)系，達(dá)到凈地后重新公開出讓。一方面拆遷難度大、成本高、周期長，不確定性因素多；另一方面實(shí)行公開出讓，原有企業(yè)主也不一定能競得土地，因而直接影響兩個主體積極性發(fā)揮。

②歷史遺留用地處置沒有突破。在“兩退兩進(jìn)、三改一拆”等工作過程中，有的地塊由于歷史原因，存在違法用地現(xiàn)象，如按現(xiàn)行法律法規(guī)，實(shí)行一刀切處置，則程序繁瑣、處理難度大，既影響低效用地再開發(fā)和“三改一拆”工作的順利推進(jìn)，又影響社會和諧穩(wěn)定。

③“零星”建設(shè)用地改造有障礙。在實(shí)施低效用地再開發(fā)過程中，考慮到地塊改造的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，需要把周邊零星地塊（邊角地、夾心地、廢棄地等）一并納入改造。但按照現(xiàn)行法律、法規(guī)，“零星”土地需要單獨(dú)辦理供地手續(xù)，操作性和實(shí)用性較差。

4 低效用地再開發(fā)政策突破

2013年2月28日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)[2013]3號），啟動低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作。在政策有很大突破，主要體現(xiàn)在地類認(rèn)定、供地方式、零星地塊改造和收益分配上。

4.1 破解了低效用地認(rèn)定難題

城鎮(zhèn)低效用地必須位于市、縣（市、區(qū)）的中心城區(qū)及建制鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界內(nèi)，且必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬無爭議。主要包括以下幾點(diǎn)。

（1）布局散亂的存量建設(shè)用地。包括需要納入改造的城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)、舊廠礦和城中村；及在全國第二次土地調(diào)查中土地利用現(xiàn)狀圖或衛(wèi)星影像圖（或航片、正射影像圖）為建設(shè)用地，屬違法違章建筑拆除后空置土地。

（2）利用粗放的存量建設(shè)用地。建設(shè)用地利用及產(chǎn)出強(qiáng)度明顯低于節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)的土地；產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營困難需要退出的產(chǎn)業(yè)用地。

（3）用途不合理的存量建設(shè)用地。不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向要求，屬于國家產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，需“退二進(jìn)三”或用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)用地。

4.2 破解了歷史遺留問題處理的難題

歷史遺留違法用地因形成原因復(fù)雜，牽涉面廣，處理起來需慎之又慎。低效用地再開發(fā)政策對這些歷史遺留違法用地提出了分三個階段處理的意見：一是用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的審核意見書，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)；二是用地行為發(fā)生在1987年1月1日至第二次土地調(diào)查（2009年12月31日前）之間的，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并進(jìn)行補(bǔ)償，迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，可按照土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定落實(shí)處理（處罰）后，按現(xiàn)行征地工作要求、補(bǔ)償安置政策和土地利用現(xiàn)狀辦理用地報(bào)批手續(xù)；三是用地行為發(fā)生在2010年1月1日以后的，按照現(xiàn)行政策規(guī)定辦理。

4.3 破解了土地供應(yīng)手續(xù)辦理的難題

低效用地再開發(fā)政策明確：除經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等項(xiàng)目，須由政府主導(dǎo)實(shí)施收回、征收、收購儲備后重新供地外，其他需要實(shí)施再開發(fā)的地塊，允許以協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)。實(shí)施“退二進(jìn)三”的土地，建筑面積的30%可按幢、或?qū)幼鳛樽钚》指顔卧獙ν怃N售。該政策的實(shí)施，對破解“退二進(jìn)三”過程中供地方式單一問題，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)有力的土地政策支持。

4.4 破解了零星土地開發(fā)改造的難題

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)地塊涉及“零星土地”（邊角地、夾心地、插花地）等新增建設(shè)用地的，可以統(tǒng)一納入再開發(fā)改造。除經(jīng)營性房地產(chǎn)用地外，單宗用地面積不超過3畝且累計(jì)不超過再開發(fā)改造項(xiàng)目用地總面10%的“零星土地”，經(jīng)批準(zhǔn)可以和鄰宗地一并集中再開發(fā)，并按照再開發(fā)地塊的供地方式辦理供地，大大簡化了審批手續(xù)。

4.5 破解了土地收益分配的難題

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，對通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)施舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項(xiàng)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于新農(nóng)村建設(shè)；由政府收回、收購的存量建設(shè)用地，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，市、縣人民政府可以給予原土地權(quán)利人一定的獎勵。由此，就兼顧了政府、企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等不同主題的利益，調(diào)動各方的積極性，共同促進(jìn)再開發(fā)地塊的有效利用。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對加快轉(zhuǎn)變土地利用方式、有效破解土地資源制約，著力優(yōu)化國土空間布局、切實(shí)改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌、全力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級有著重要意義。試點(diǎn)地區(qū)要認(rèn)真把握時機(jī)，用足用好政策，建立完善有領(lǐng)導(dǎo)、有分工、有政策、有監(jiān)督、有考核的“低效用地再開發(fā)”工作機(jī)制，強(qiáng)有力地全面推進(jìn)，著力盤活存量建設(shè)用地，破解土地要素制約難題。

參考文獻(xiàn)

[1] 國土資源部.《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)[2013]3號）[Z].

[2] 浙江省人民政府.《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)[2014]20號）[Z].

[3] 浙江省人民政府.《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)“三改一拆”行動中違法用地建筑拆除和土地利用工作指導(dǎo)意見》（浙政辦發(fā)[2013]105號）[Z].