我國經(jīng)濟欠發(fā)達城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題及路徑選擇
——以開封市的調(diào)查為例

張 娜

(河南大學(xué)，河南 開封 475000)

近年來隨著我國計劃生育政策的施行、社會經(jīng)濟迅速的發(fā)展與變革，我國人口的生育率不斷下降以及人口的預(yù)期壽命逐漸延長，導(dǎo)致我國人口老齡化進程加快。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國60歲及以上人口為177 648 705人，占總?cè)丝?3.26%，我國已步入老齡化社會。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一定程度上彌補了家庭養(yǎng)老功能弱化、社會化養(yǎng)老不足所帶來的養(yǎng)老問題。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因各方面條件限制，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尚不完善。探討經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的完善對解決因“未富先老”而產(chǎn)生的養(yǎng)老問題意義重大。

一、社區(qū)老年養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)民政部發(fā)布的2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國共有各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)20.0萬個，其中社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心809個，社區(qū)服務(wù)中心15 497個，比2011年增加1 106個；社區(qū)服務(wù)站87 931個，比2011年增加31 775個；其他社區(qū)專項服務(wù)設(shè)施9.6萬個，比2011年增加0.6萬個。城市社區(qū)服務(wù)中心(站)覆蓋率72.5%。城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點39.7萬個。社區(qū)志愿服務(wù)組織9.3萬個(參見表1、圖1)。在部分大中城市已初步形成以設(shè)施服務(wù)、定點服務(wù)和上門服務(wù)為主要形式，以日常生活照料、醫(yī)療保健、心里保健、文化娛樂、社會參與以及權(quán)益保護等為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。而“我國的社區(qū)養(yǎng)老正在由點到面，由大城市向中、小城市延伸，由東部發(fā)達地區(qū)向中、西部地區(qū)拓展”[1]165。

表1 城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施基本情況[2]

圖1 社區(qū)服務(wù)機構(gòu)數(shù)目

雖然我國在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)上取得了一定的成績，但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性在城鄉(xiāng)、地域上仍存在很大差別，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尚未建立起真正意義上的社區(qū)養(yǎng)老，只是提供了部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。開封市作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，60歲以上人口為59.03萬人，占全市人口12.63%[3]，其老齡化情況嚴(yán)重，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)迫在眉睫。開封市于2013年3月出臺了《開封市人民政府關(guān)于加快推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》將“推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”[4]作為目標(biāo)任務(wù)之一。開封市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展仍受到經(jīng)濟發(fā)展不足、政府重視程度不夠、財政投入力度不大、政策執(zhí)行不徹底、觀念落后、基層工作人員不夠?qū)I(yè)化、社會力量介入較少且未形成完整的運作和監(jiān)管體系、老年群體需求的多樣性等因素的影響，存在很大的問題。

二、開封市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及原因分析

本文選用的數(shù)據(jù)來源于2013年7月河南大學(xué)社會保障專業(yè)研究生在開封市進行的實地調(diào)研。調(diào)研涵蓋開封市的6個社區(qū)，采取問卷調(diào)查與訪談相結(jié)合的方式。本次調(diào)研共發(fā)出問卷750份，回收有效問卷718份，有效回收率為95.7%，數(shù)據(jù)真實可靠，本文中未標(biāo)注來源的數(shù)據(jù)均來自于此次調(diào)研。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施不足

社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足且大部分基礎(chǔ)設(shè)施并不適合老年人使用，這些都降低了老年人的社區(qū)生活的滿意度和生活質(zhì)量。甚至還引發(fā)了一些社會問題，如近來頻發(fā)的“廣場舞擾民”事件，究其原因就是公共空間的不足所造成的。而更亟待解決與改善的莫過于與老年人息息相關(guān)的醫(yī)療設(shè)施問題，所調(diào)查社區(qū)雖然都已建立了社區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生所等，但僅有6.8%的老人表示經(jīng)常使用，而大多數(shù)老人選擇去較大醫(yī)院解決看病問題。這是由于基層醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療設(shè)備不足、專業(yè)人員匱乏，不足以滿足老年人的需求，老年人傾向于尋求資質(zhì)、硬件設(shè)施條件更完善的醫(yī)院，而非就近的社區(qū)醫(yī)院，造成了資源的浪費。

我國完善社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)的投資主體比較單一，社會化程度較低，社區(qū)建設(shè)只是依靠政府的財政投入，財政投入力度不大且未能好好利用社會資源，加上欠發(fā)達地區(qū)自身財政限制，導(dǎo)致社區(qū)老年人養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏，資金投入的匱乏則直接導(dǎo)致了我國社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的不足。政府未對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以足夠全面的重視，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識還停留在吃飽穿暖、有醫(yī)有住的基本養(yǎng)老服務(wù)上，并未考慮老年人因其自身身體狀況的影響對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善的現(xiàn)實需求的獨特適用性。

(二)服務(wù)內(nèi)容單一

作為一個人口老齡化地區(qū)，對養(yǎng)老服務(wù)的需求是急迫的、多樣的。需求的急迫性決定了必須盡快建立與老年人需求相適應(yīng)的服務(wù)體系。需求的多樣性決定了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容與需求的要求是多樣的。但現(xiàn)實情況是我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供的服務(wù)內(nèi)容往往與老年人的需求是脫節(jié)的。現(xiàn)今許多社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)存在下列問題：一是社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)大多適用于低齡老人、健康老人，忽視了高齡老人和失能老人，適用于高齡老人和失能老人服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目很少。建立敬老院、托老所的社區(qū)較少，且其設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)等與需要入住老人的實際情況之間存在著較大的差距；二是現(xiàn)今社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容僅限于為老人提供生活服務(wù)方面的方便，忽視了老人的精神需求和發(fā)展需求，所提供的文化娛樂、教育、再就業(yè)內(nèi)容對大多數(shù)老人來說還是不適用(參見圖2)。

這是由于一方面現(xiàn)今我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)社區(qū)老人養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展尚不成熟，未能形成健全的調(diào)查反映機制，容易出現(xiàn)片面的重視對老年人最基本的物質(zhì)保障，忽視老年人精神、發(fā)展方面的保障；另一方面，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尚未建立起與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)配套的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)體系，政府未對社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供政策和財政上的支持，社區(qū)的力量又有限，這就使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在實踐中不能盡如人意。

圖2 社區(qū)生活滿意度

(三)服務(wù)水平和質(zhì)量低下

社區(qū)基層管理人員對養(yǎng)老服務(wù)工作未給予足夠的重視，未形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理體系。社區(qū)正規(guī)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)極少，服務(wù)人員較多是臨時組織的，養(yǎng)老服務(wù)隊伍缺乏穩(wěn)定性，養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍素質(zhì)參差不齊。有的服務(wù)機構(gòu)的管理者和服務(wù)人員對老人缺乏愛心，缺乏職業(yè)道德，甚至缺乏基本的家政服務(wù)知識和對老人的保健護理知識。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平不高，服務(wù)方式單一，專業(yè)化、規(guī)范化程度不高，管理和服務(wù)無法滿足老年人的現(xiàn)實要求，嚴(yán)重影響了社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足。從圖2可以看出，社區(qū)老人對老年服務(wù)的滿意度較低，僅為18.3%。

基層社區(qū)管理者工作較為龐雜，養(yǎng)老服務(wù)只是工作的一部分，他們往往是由于行政干預(yù)被動地工作，未對養(yǎng)老問題足夠重視，對養(yǎng)老服務(wù)工作缺少熱情，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的作用效果差(被調(diào)查者對社區(qū)居委會工作情況的滿意度僅為22.2%)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尚未建立明確的法律、法規(guī)，使老年人的合法權(quán)益得不到保障。我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度較低，行業(yè)從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻低，服務(wù)人員大多缺乏專業(yè)培訓(xùn)，素質(zhì)不高，嚴(yán)重影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)水平與質(zhì)量。

(四)專業(yè)工作人員和志愿者隊伍缺乏

目前活躍在養(yǎng)老助老服務(wù)隊伍中的工作人員大多沒有接受過相關(guān)的專業(yè)教育和有關(guān)老年服務(wù)知識的培訓(xùn)，他們的養(yǎng)老助老服務(wù)的開展僅憑熱心和經(jīng)驗。而專業(yè)的社會工作者并未在社區(qū)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，雖然近幾年來政府對專業(yè)社會工作者的培養(yǎng)力度較大，培養(yǎng)了一批專業(yè)的社會工作者，但仍供不應(yīng)求，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，此次調(diào)查中僅有15.9%人聽說過社工或社會工作者，專業(yè)的社會工作者嚴(yán)重缺乏。

由發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗可知，社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)隊伍應(yīng)是“專業(yè)工作人員+志愿服務(wù)隊伍”，除專業(yè)工作人員外還需志愿服務(wù)組織提供非盈利性質(zhì)的救助和服務(wù)。但目前我國尚不存在對參與志愿服務(wù)組織以及人員的宣傳、激勵與管理機制，使人們對志愿參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)關(guān)注度不夠、熱情不高、志愿服務(wù)隊伍不穩(wěn)定，直接導(dǎo)致我國志愿者服務(wù)人員不足、專業(yè)化程度參差不齊，穩(wěn)定性較差。

(五)老年人參與興趣缺乏

社會撤離理論認(rèn)為，人們年老時，精力逐漸下降，生活節(jié)奏也就放慢了，會存在以下問題：“在生理上，他們對周遭事物失去興趣，日益關(guān)注內(nèi)心世界；在社會性上，他們的社會活動以及對他人生活的介入與參與減少”[5]492-495。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)僅7%的老人表示有興趣利用自己的實踐和技術(shù)與他人進行交換服務(wù)，6.8%的老人有興趣作為社區(qū)志愿者，服務(wù)有需要人士。

由于部分老年人仍堅持傳統(tǒng)的單一靠子女的家庭養(yǎng)老方式，只關(guān)注子女對自己的關(guān)心，只強調(diào)子女的贍養(yǎng)責(zé)任，對參與社區(qū)養(yǎng)老、助老服務(wù)與活動沒興趣，對“發(fā)揮余熱”興趣缺失；同時，社區(qū)缺乏必要的宣傳以及激勵措施，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)并未受到足夠重視，也是老年人參與社區(qū)活動興趣缺乏的原因。

三、對完善我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的路徑選擇

通過以上對開封市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題出現(xiàn)的分析，說明我國尚未建立起全面的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面還有很大的發(fā)展空間。養(yǎng)老服務(wù)與每一個人息息相關(guān)，使老年人安度晚年也是社會最基本的責(zé)任。在充分分析了上述問題后，文章認(rèn)為在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)總的可以從以下兩個路徑出發(fā)：

(一)他助路徑

要想完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，必須充分動用一切可用的外部資源，即建構(gòu)完善的“他助”路徑。本文將從政府、社會和家庭三方面來探討完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的“他助”路徑。

1.加大政府投入

作為完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的一大主體，政府首先要加快政策投入，盡快完善老年社會保障立法，制定相關(guān)的政策法規(guī)，為老年人享受養(yǎng)老服務(wù)提供了法律保障和各種政策支持，進一步加強對社區(qū)老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的管理，規(guī)范我國老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。鼓勵社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，協(xié)調(diào)好服務(wù)主體的利益，尋求合作共贏；其次，政府應(yīng)加大財政投入力度，增加公共財政對老年社會福利設(shè)施建設(shè)的投入，建立適合老年人使用的、符合老年人需求的社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施；最后，政府應(yīng)加大對專業(yè)人員培訓(xùn)的投入，培養(yǎng)專業(yè)的社區(qū)管理人員與社區(qū)服務(wù)人員。社區(qū)管理人員與社區(qū)服務(wù)人員作為最基層的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)參與者，提高他們的專業(yè)素質(zhì)與技術(shù)無疑對提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的作用巨大。黨的十八屆三中全會指出“政府購買基層公共管理和社會服務(wù)崗位，更多的吸納高校畢業(yè)生就業(yè)”[6]，這是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展的契機，有利于吸引年輕人特別是高素質(zhì)專業(yè)人才參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

2.健全社會支持體系

完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以充分利用社會資源。首先健全志愿服務(wù)系統(tǒng)：我國有敬老愛老的優(yōu)秀民族傳統(tǒng)，動員各類人群參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，一方面有利于在全社會形成關(guān)注老人、志愿服務(wù)老人的文明風(fēng)氣；另一方面志愿服務(wù)能彌補社會機構(gòu)服務(wù)在精神、人文關(guān)懷方面的不足?，F(xiàn)今很多中小學(xué)以及高校建立了志愿者社團，特別是大學(xué)生社團。有條件的經(jīng)濟欠發(fā)達社區(qū)，如開封市就可依托本市豐富的高校志愿服務(wù)資源(如河南大學(xué)的青年志愿者協(xié)會、社會工作協(xié)會等)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的志愿服務(wù)系統(tǒng)；其次，發(fā)揮媒體的宣傳作用，改變?nèi)藗儗夏耆酥T如“不中用”、“老糊涂”的錯誤看法，在社會樹立“孝德”文化，宣傳孝老敬老模范，以此激發(fā)人們參與養(yǎng)老服務(wù)的熱情。

3.完善家庭支持系統(tǒng)

在現(xiàn)今大多數(shù)老人心中，家庭仍是其最理想的養(yǎng)老場所。但隨著家庭養(yǎng)老功能弱化。要想提高老年人的生活質(zhì)量必須讓他們?nèi)谌氲缴鐓^(qū)中來。家庭成員就更應(yīng)支持和鼓勵老年人參與社區(qū)活動，讓老年人在感受到家庭溫暖的同時，去充分利用社區(qū)中可用的物力、人力資源來豐富自己的晚年生活。家庭成員也應(yīng)積極的為老年人參與社區(qū)活動創(chuàng)造條件，甚至可以自己參與到社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)中去，帶動家中老人以及其他家庭成員參與社區(qū)養(yǎng)老助老活動。

(二)自助路徑

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題的解決離不開“他助”路徑，但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題的解決同樣也離不開“自助”路徑，即社區(qū)與老年人自身的支持。

1.整合社區(qū)養(yǎng)老資源

社區(qū)應(yīng)加強對養(yǎng)老服務(wù)問題的重視程度，盡可能借助現(xiàn)有的條件和資源，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容與項目，社區(qū)可以建立老年人口檔案，切實記錄、關(guān)注老年人的需求，提供適合老年人現(xiàn)實需求的親情化養(yǎng)老服務(wù)，加強對社區(qū)內(nèi)老年服務(wù)機構(gòu)與人員的監(jiān)督與管理。整合社區(qū)資源確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有條理、穩(wěn)定地運行。社區(qū)應(yīng)積極尋求可以獲得幫助的資源，如志愿服務(wù)系統(tǒng)、企業(yè)幫助等，整合社區(qū)資源來完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

2.發(fā)掘老年人力資源

自立自助、自愛自樂、自強自理是老年人解決養(yǎng)老問題的前提。老年人是不可忽視的人力資源，他們積極參與社會發(fā)展，實現(xiàn)“老有所為”，這是積極老齡化的表現(xiàn)。老年人要改變傳統(tǒng)的單一家庭養(yǎng)老的觀念，充分認(rèn)識到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要性，主動地與社區(qū)內(nèi)其他成員交往，積極參加社區(qū)活動，特別是應(yīng)積極參與到社區(qū)管理中去，充分、及時地表達自己的需求，以此來逐步完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。也可以作為服務(wù)人員為其他社區(qū)成員提供力所能及的服務(wù)和幫助以實現(xiàn)自身價值的最大化，從而提高自身的價值與生活滿意度。

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