論我國經(jīng)濟(jì)法視野下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法

萬 瑞

(安徽大學(xué) 法學(xué)院, 合肥 230601)

當(dāng)前，我國法學(xué)界主要是從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)法角度出發(fā)，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的相關(guān)法律問題予以探討，缺乏將國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)法與國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法相結(jié)合的 綜合研究.而事實上，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷深入，有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法問題不僅涉及我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，也涉及我國如何通過完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律，將我國國民經(jīng)濟(jì)融入到國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，參與國際經(jīng)濟(jì)組織活動并促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。為此，本文就我國經(jīng)濟(jì)法視野下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法予以闡述。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的必要性分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是當(dāng)今國際與國內(nèi)存在的一種客觀現(xiàn)象。所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是指具有鮮明區(qū)域特色的國民經(jīng)濟(jì)，或是以客觀存在的以經(jīng)濟(jì)地域單位為基礎(chǔ)，按照地域分工原則建立起來的具有區(qū)域特點的地域性經(jīng)濟(jì)。按照該觀點，作為一國經(jīng)濟(jì)運行中相對獨立的經(jīng)濟(jì)層次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)是一國國民經(jīng)濟(jì)的縮影，其首先是基于一國行政體制下各地區(qū)行政權(quán)力管轄下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，其次是基于經(jīng)濟(jì)地理上的自然或交通聯(lián)系而形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。而對于國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)來說，鑒于國際經(jīng)濟(jì)行政力量的有限性，國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成主要是以各國經(jīng)濟(jì)地理上的相互聯(lián)系與共同利益互補而形成的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，首先是以保證一國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展為前提的，其次是保證各區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，呼喚切實可行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律

改革開放以來，我國基本形成了東、中、西三大地帶以及長江三角區(qū)、珠江三角區(qū)、津京唐地區(qū)、閩東南地區(qū)等這樣一些有重點、多層次、全方位對外開放的區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊。但是，即使在長江三角區(qū)、珠江三角區(qū)這樣一些發(fā)展相對成熟的地區(qū)，基于行政權(quán)力配置的不合理以及地方經(jīng)濟(jì)立法的沖突，阻礙生產(chǎn)要素自由配置的行政壁壘往往在市域間、省域間形成了一堵“看不見的墻”。因此，要清除行政壁壘，解決地方性法規(guī)間的法律沖突，需要有更權(quán)威的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律的有力調(diào)整，因為各省際間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作急需合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律的支持。

(二)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的社會價值屬性，需要社會本位的立法

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足點，不僅是一省、一市或各個經(jīng)濟(jì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益，更是要從全國經(jīng)濟(jì)的整體利益與大局出發(fā)，才符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宗旨，因此，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整應(yīng)具有極強的社會公益屬性。基于目前我國法律體制的現(xiàn)狀，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整，僅僅依靠傳統(tǒng)的以個體利益為本位的民商法來對市場平等交易關(guān)系的構(gòu)建和破壞這種平等性行為的糾正，或者僅僅依靠以國家利益為本位的行政法對行政權(quán)力的確認(rèn)和規(guī)范，都無法達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的最佳平衡點。社會公共利益日益重要，使以社會利益為本位的經(jīng)濟(jì)法備受關(guān)注[2]，因為經(jīng)濟(jì)法立足于追求社會整體利益，形成協(xié)調(diào)、有序、積極的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，能處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的利益均衡問題，能站在全國一盤棋的高度把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走向，能提供最為宏觀的制度保障。因此，以經(jīng)濟(jì)法為主體的經(jīng)濟(jì)法律的及時調(diào)整，對于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展至關(guān)重要。

二、對國外區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的借鑒

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡作為一個客觀的經(jīng)濟(jì)與社會現(xiàn)象具有一定的普遍性，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家概不例外，區(qū)別只是這種差距的程度、產(chǎn)生的原因、治理時機(jī)的掌握和政策措施的著力點有所不同，借鑒其經(jīng)驗對我國發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)有積極作用。

(一)美國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法

美國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域由北部、西部、南部三大區(qū)構(gòu)成，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，嚴(yán)重影響了美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了改變這種情況，首先，聯(lián)邦政府制定了區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，建立健全了區(qū)域開發(fā)法律制度和管理機(jī)構(gòu)，可謂是“區(qū)域開發(fā)未動，立法先行”。自20世紀(jì)60年代起，從羅斯福、約翰遜直到克林頓總統(tǒng)，都相繼頒布了一系列協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)和重要法令，如《地區(qū)再開發(fā)法》、《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》、《加速公共工程法》以及《農(nóng)村發(fā)展法》等。其次，提供財政援助，加大落后地區(qū)的資金投入。再次，充分利用當(dāng)?shù)氐挠欣麠l件，恰當(dāng)選擇開發(fā)重點，制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)人力資源合理流動，以科技推動生產(chǎn)力[3]。經(jīng)過對各區(qū)域進(jìn)行因地制宜的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法調(diào)整，美國原來相對落后的西部、南部終于崛起，成為“陽光地帶”，完成了美國地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)一體化。

(二)日本的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法

同美國一樣，日本也十分注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的制定，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的法律化。日本從20世紀(jì)60年代開始，把促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展、消除經(jīng)濟(jì)布局中的過密或過疏問題、縮小經(jīng)濟(jì)活動的地區(qū)差異等作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的主要目標(biāo)，并通過經(jīng)濟(jì)立法建立了規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，實施了財政投資、融資政策及其相關(guān)措施。首先，早在1950年就制定了作為地區(qū)開發(fā)根本法的《國土綜合開發(fā)法》，后來又相繼制定了《孤島振興法》、《山村開發(fā)法》、《北海道開發(fā)法》等關(guān)于特定落后地區(qū)振興的法律和《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》、《低度開發(fā)地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進(jìn)法》等關(guān)于對產(chǎn)業(yè)的空間布局進(jìn)行引導(dǎo)的法律以及《控制首都圈市區(qū)內(nèi)工廠等新建法》、《工廠立地法》等限制大城市圈工業(yè)布局的法律[4]。其次，還注重全國經(jīng)濟(jì)的布局，1962年制定的《全國綜合開發(fā)計劃》明確指出：“工業(yè)的正確配置必須逐步向投資效果高的地區(qū)集中”[5]。

三、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的效果評價

(一)缺位問題

改革開放以來，黨中央、國務(wù)院針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，先后出臺了包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，取得了舉世矚目的成績。但令人遺憾的是，縱觀改革開放以來我國的經(jīng)濟(jì)立法實踐，有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法仍基本處于分散、無序，且以地方性法規(guī)和規(guī)章為主的狀態(tài)，且行政色彩濃厚，全國性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本法尚屬于空白。這種缺乏統(tǒng)一法律調(diào)整下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不僅不能將黨和國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)化為國家意志，而且由于地方性法規(guī)與政策的隨意性和非連續(xù)性往往還阻礙著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)沖突問題

在區(qū)域間利益尚可相互兼顧時，各地方之間尚可相互協(xié)調(diào)，但在利益沖突顯著的方面，地方政府往往會從保護(hù)本地利益出發(fā)進(jìn)行地方性立法，以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)為名，行地方保護(hù)主義之實[6]，使得區(qū)際、省際貿(mào)易壁壘高筑。地方政府這只“看得見的手”的較量，引發(fā)了區(qū)際、省際法律沖突，同時還導(dǎo)致后發(fā)展地區(qū)的利益得不到必要的照顧和優(yōu)先的財政支持。嚴(yán)重阻礙這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

(三)與國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的不協(xié)調(diào)問題

隨著我國“入世”的不斷深入以及更多地參與國際性區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法與國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)法存在一個協(xié)調(diào)的問題[7]。在此方面突出表現(xiàn)為在對外交往貿(mào)易中，有關(guān)國際區(qū)域組織和WTO所確立的貿(mào)易慣例和政策，是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法中必須要考慮的因素。

四、對完善我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律的思考

目前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法調(diào)整中存在的缺位問題、沖突問題以及與國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的不協(xié)調(diào)問題的形成，與我國法學(xué)界對此方面問題研究不夠深入進(jìn)而使實踐中的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法缺乏理論研究指導(dǎo)有極大的關(guān)系。為此，探討如何完善我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法，也應(yīng)從以下三個方面入手。

(一)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法

針對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法調(diào)整缺乏經(jīng)濟(jì)基本法的問題，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)制定在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于基礎(chǔ)地位的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法，以特定的程序和實體法律明確規(guī)范我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總規(guī)劃、總目標(biāo)、總原則以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所涉及的相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的基本權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并以基本法律的形式表現(xiàn)出來。與此同時，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法應(yīng)注意以下問題。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法應(yīng)具有穩(wěn)定性

我國關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的政策較為成熟，也先于區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法而產(chǎn)生。從這一點出發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法首先是將現(xiàn)行的區(qū)域政策法律化。經(jīng)濟(jì)法是國家政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)生活外部所進(jìn)行的超經(jīng)濟(jì)干預(yù)，上升為國家意志的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法不能朝令夕改[8]。通過制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法，以確定、穩(wěn)定的法律，明確界定中央和地方的權(quán)限，是協(xié)調(diào)區(qū)域間利益的原則、方式、方法，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)、穩(wěn)定，從而改變目前政策調(diào)整的不穩(wěn)定性與非連續(xù)性。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法應(yīng)制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，對全國經(jīng)濟(jì)合理布局

高瞻遠(yuǎn)矚統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是應(yīng)時之舉，應(yīng)根據(jù)黨和國家的發(fā)展規(guī)劃將適合我國國情的長期區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃反映在區(qū)域經(jīng)濟(jì)法中，樹立全國一盤棋的思想，將中西部開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等項目納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法的調(diào)整范圍，有計劃、有步驟地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，形成合理的區(qū)域分工、經(jīng)濟(jì)布局。

3.建立全國性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題涉及領(lǐng)域廣，工作難度大，涉及社會的方方面面和政府的多個部門。應(yīng)在設(shè)立國家級有權(quán)威的跨地區(qū)的開發(fā)管理委員會的基礎(chǔ)上設(shè)立全國性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，既可以使若干職能部門通力合作形成合力，減少扯皮，還可以使專門機(jī)構(gòu)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)間利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展態(tài)勢，不至于使區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本法成為空談。

(二)進(jìn)行制度創(chuàng)新，解決經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的法律沖突

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)立法的實踐，造成經(jīng)濟(jì)區(qū)域間的法律沖突，實際上是由經(jīng)濟(jì)區(qū)域法律調(diào)整的二元結(jié)構(gòu)所必然導(dǎo)致的[8]。一方面，從宏觀經(jīng)濟(jì)法律調(diào)控角度分析，作為中觀經(jīng)濟(jì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)本身應(yīng)屬于宏觀經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象，其發(fā)展首先必須服從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)；另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)與中央和地方分權(quán)立法的體制下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)的法律調(diào)整問題又屬于中觀經(jīng)濟(jì)法的范疇，其中屬于行政管轄范圍內(nèi)的法律調(diào)整由地方性法規(guī)實現(xiàn)；屬于跨地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)之法律調(diào)整則主要通過不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議予以實現(xiàn)。因此，基于不同區(qū)域合作所產(chǎn)生的法律調(diào)整出自各自的利益極有可能產(chǎn)生法律沖突。為此，建立對不合理區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的糾正程序就顯得極其必要。此方面的制度創(chuàng)新可以從兩方面進(jìn)行：一是在全國最高立法機(jī)關(guān)建立對區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的審查制度，授權(quán)專門機(jī)構(gòu)對地方性立法和跨地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)議，實行事先或有人提出異議時的立法審查，對不合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法予以糾錯；二是建立對區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的司法審查制度，即在對己發(fā)生的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法產(chǎn)生異議時，啟動國家最高司法機(jī)關(guān)(最高人民法院)的訴訟機(jī)制，對相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的有效性進(jìn)行裁決，以維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的應(yīng)有秩序。

(三)注重國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)法與國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法的協(xié)調(diào)

首先，在理論研究領(lǐng)域，要打破基于部門法與學(xué)科界限，加強國際經(jīng)濟(jì)法與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的相互聯(lián)系，綜合研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律問題，通過專題研討，提出對區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法有指導(dǎo)意義的意見。其次，在具體區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的實踐與立法審查中，應(yīng)將國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法與國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的銜接問題作為重點關(guān)注與審查內(nèi)容予以考慮，只有這樣，才能使我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法符合世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律調(diào)整的要求，進(jìn)而促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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