推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的實(shí)踐與探索
——以荊州市檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐為例

汪存鋒

(荊州市人民檢察院，湖北 荊州 434000)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，一方面，要通過(guò)履行檢察職能推進(jìn)國(guó)家治理；另一方面，也要加強(qiáng)內(nèi)部治理以提升其履職能力，進(jìn)而為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服好務(wù)。

一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的特征、價(jià)值與挑戰(zhàn)

(一)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的特征

“治理”這一概念主要是基于“管理”概念的局限性而提出的。管理與治理雖非截然對(duì)立，但無(wú)論是在理念上還是在實(shí)踐上，都存在著重大的區(qū)別。治理意味著協(xié)商式的管理過(guò)程和多元化的合法性保障，制度保障治理的秩序，網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)適應(yīng)性和彈性。[1]從這一原理出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理具有如下特征：

第一，權(quán)力運(yùn)行的模式由單一向多元化轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)行模式可概括為：檢察官—內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人—副檢察長(zhǎng)—檢察長(zhǎng)—檢察委員會(huì)，這種模式強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一、服從、效率，但靈活性、能動(dòng)性、協(xié)調(diào)性較差。而在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的運(yùn)作模式下，檢察官的辦案能力受到信任，親歷案件的職責(zé)受到重視；賦予內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)于檢察工作行政管理的職責(zé)。其優(yōu)勢(shì)在于：各個(gè)權(quán)力主體按照一定的分配原則各自享有相應(yīng)的權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，從而負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。[2]檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理能增強(qiáng)檢察工作的靈活性、能動(dòng)性、協(xié)調(diào)性。

第二，檢察人員的角色由接受者向參與者轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，檢察人員的職業(yè)追求主要體現(xiàn)為追求行政職級(jí)，這一現(xiàn)實(shí)環(huán)境必然導(dǎo)致檢察人員在檢察活動(dòng)中盲目從上。接受者的身份定位難以激發(fā)檢察人員的工作熱情，難以體現(xiàn)檢察人員的職業(yè)精神。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理要求以執(zhí)法辦案為中心，充分尊重檢察人員的民主權(quán)利，將檢察人員的思想意志融入到檢察工作的方方面面。

第三，執(zhí)法辦案的規(guī)范由控制型向制約型轉(zhuǎn)變。在控制條件下，檢察長(zhǎng)通過(guò)控制副檢察長(zhǎng)和其他班子成員，進(jìn)而控制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和一般檢察人員。其弊端在于：控制層級(jí)過(guò)多，往往是事后控制，效果不佳。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理要求按照檢察權(quán)運(yùn)行的程序化、線性化的特點(diǎn)，將權(quán)力授予每個(gè)程序參與者，并發(fā)揮其作用，將上一程序中不合規(guī)的權(quán)力行為阻擋在程序的運(yùn)行軌道外，避免權(quán)力集中導(dǎo)致的權(quán)力濫用，同時(shí)還可以節(jié)省權(quán)力控制的成本。

第四，檢察治理的手段由強(qiáng)硬性向柔軟性轉(zhuǎn)變。無(wú)論是管理者還是控制者，都是將一種權(quán)力施加于被管理者、被控制者，雙方的關(guān)系呈現(xiàn)出一種強(qiáng)硬性的特征，缺乏緩沖和溝通。這顯然是簡(jiǎn)單的、粗放的管理、控制，雖然被管理者、被控制者也會(huì)努力去執(zhí)行管理者、控制者的指示，卻可能止步于管理者、控制者的基本要求。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理強(qiáng)調(diào)共同的價(jià)值觀、行為規(guī)范的重要作用，將法治理念滲透到檢察人員中去，使充分實(shí)現(xiàn)檢察執(zhí)法辦案的法律效果、政治效果、社會(huì)效果成為檢察人員的自覺(jué)追求。

(二)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的價(jià)值

第一，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理有利于體現(xiàn)法律監(jiān)督規(guī)律。從根本上說(shuō)，當(dāng)前檢察權(quán)的運(yùn)行模式同檢察權(quán)運(yùn)作的中立化、親歷性等客觀規(guī)律不相符，嚴(yán)格按照客觀規(guī)律來(lái)重新配置檢察權(quán)，無(wú)論是從理論上還是從實(shí)踐上來(lái)看，都是一個(gè)復(fù)雜而長(zhǎng)期的過(guò)程。按照這一客觀規(guī)律推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理具有現(xiàn)實(shí)可行性，既可以提升檢察權(quán)的運(yùn)行效果，又能為檢察權(quán)的科學(xué)配置創(chuàng)造條件。

第二，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理有利于克服當(dāng)前管理的弊端。當(dāng)前的檢察管理模式具有被動(dòng)性、粗放式和行政化的基本特點(diǎn)。被動(dòng)性主要表現(xiàn)為對(duì)已經(jīng)發(fā)生的辦案行為進(jìn)行管理，粗放式主要表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)監(jiān)督制約不夠全面、有效，行政化主要表現(xiàn)為上命下從、“官本位”。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理與人本管理、流程管理、協(xié)同管理等先進(jìn)管理思想相契合，能有效提升對(duì)人、財(cái)、物等檢察資源的使用效益。

第三，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理有利于提升檢察工作效率。按照馬斯洛的需要層次理論,工作效率不僅取決于工作能力，更取決于動(dòng)機(jī)水平。動(dòng)機(jī)水平不能通過(guò)訓(xùn)練或培養(yǎng)而獲得,只能通過(guò)激勵(lì)而獲得。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理在現(xiàn)有的法律框架下展開(kāi)授權(quán)，尊重檢察人員的意志和勞動(dòng)成果，促使檢察人員把個(gè)人發(fā)展同檢察事業(yè)的發(fā)展融合在一起，其動(dòng)機(jī)水平必然得到提高，在工作水平一定的情況下，工作效率也會(huì)提高。

第四，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理有利于規(guī)范檢察權(quán)力的行使?！耙磺杏袡?quán)力的人都愛(ài)濫用權(quán)力，直到有限制的地方為止?！睂?duì)檢察權(quán)力的控制，限制了檢察人員的能動(dòng)作用，檢察權(quán)力運(yùn)行中的瑕疵甚至漏洞也不能得到及時(shí)糾正。而通過(guò)賦權(quán)賦責(zé)、充分制約，檢察權(quán)的不當(dāng)運(yùn)行將成為下一步程序中的障礙，倒逼上一步程序中的檢察人員正確行使權(quán)力，從而從根本上保證權(quán)力的規(guī)范行使。

(三)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理面臨的挑戰(zhàn)

其一，路徑依賴(lài)的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的檢察管理模式存在的時(shí)間有多長(zhǎng)，其繼續(xù)存在的思維慣性就有多大。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理是一個(gè)新鮮事物，扭轉(zhuǎn)這種思維慣性，可能需要長(zhǎng)時(shí)間堅(jiān)持不懈的努力。

其二，合理授權(quán)的挑戰(zhàn)。推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理，實(shí)質(zhì)在于推進(jìn)檢察權(quán)力的優(yōu)化配置，這一命題依然處在學(xué)術(shù)研究、理論分析的階段，沒(méi)有形成立法上的成果。在這個(gè)問(wèn)題上，理想的效果是在嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的基礎(chǔ)上達(dá)成的，這使得檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的推進(jìn)始終顯得謹(jǐn)小慎微。

其三，人員素質(zhì)的挑戰(zhàn)。同一般意義上的管理相比較，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理具有復(fù)雜性，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者是一個(gè)考驗(yàn)。同時(shí)，由于個(gè)別檢察人員思想素質(zhì)不高，事業(yè)心不強(qiáng)，推進(jìn)內(nèi)部治理尤其是在初級(jí)階段可能會(huì)導(dǎo)致管控的放松，出現(xiàn)混亂局面。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理工作現(xiàn)狀及存在的不足

(一)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理工作現(xiàn)狀

2013年以來(lái)，荊州市檢察院對(duì)如何有效開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理工作進(jìn)行了探索，針對(duì)當(dāng)前工作中存在的重大而又突出的問(wèn)題，在隊(duì)伍、案件、權(quán)力、經(jīng)費(fèi)、車(chē)輛五個(gè)方面推進(jìn)內(nèi)部治理，取得了初步成效。

第一，推進(jìn)隊(duì)伍內(nèi)部治理。大力營(yíng)造“愛(ài)讀書(shū)、讀好書(shū)”的良好風(fēng)氣，通過(guò)建立學(xué)習(xí)交流制度、成立讀書(shū)學(xué)習(xí)小組等方式，推動(dòng)干警不斷提升文化素養(yǎng)。舉辦“推典型、曬實(shí)績(jī)、樹(shù)十型*即為積極發(fā)現(xiàn)、推介先進(jìn)典型而開(kāi)展的評(píng)選“信用型、學(xué)習(xí)型、務(wù)實(shí)型、創(chuàng)新型、專(zhuān)業(yè)型、服務(wù)型、合作型、廉潔型、果敢型、文明型”等“十型”檢察官活動(dòng)?！被顒?dòng)，形成“肯干事、能干事、會(huì)干事、干成事”的良好風(fēng)氣。建立科學(xué)、公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重點(diǎn)培養(yǎng)德才兼?zhèn)?、業(yè)績(jī)突出的青年干警，為他們提供展示才能的平臺(tái)。培養(yǎng)“烈馬與良駒、義犬與狼狗”*“烈馬”精神要求在工作中敢于堅(jiān)持原則，不畏權(quán)貴，不趨炎附勢(shì)，能堅(jiān)持真理，不以領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移，勇于提出自己的觀點(diǎn)?！傲捡x”精神要求提升綜合素質(zhì)，打仗是千里馬，負(fù)重不吭聲，有優(yōu)秀的工作能力，能夠完成任務(wù)，辦出精品案件?！傲x犬”精神要求忠誠(chéng)，忠于黨，忠于人民，忠于法律，忠于檢察事業(yè)?！袄枪贰本褚蠊ぷ鲿r(shí)有種干練勁和兇猛勁，敢于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)，威風(fēng)凜凜，不怒自威，體現(xiàn)出辦案的威勢(shì)。精神，增強(qiáng)檢察人員職業(yè)自豪感，提升檢察事業(yè)成就感。建立檢察官協(xié)會(huì)、女檢察官協(xié)會(huì)等群團(tuán)組織，發(fā)揮群團(tuán)組織的作用。

第二，推進(jìn)案件內(nèi)部治理。加強(qiáng)案件管理中心建設(shè)，做到案件管理與案件辦理相分離，實(shí)行統(tǒng)一收案、歸口分流、流程監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析的案件管理辦法。建立“4+3”辦案模式，在辦理職務(wù)犯罪案件中，檢察長(zhǎng)、分管檢察長(zhǎng)、反貪(瀆)局長(zhǎng)、處(科)長(zhǎng)“四長(zhǎng)”和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、檢察技術(shù)部門(mén)、司法警察部門(mén)等三個(gè)部門(mén)必須同時(shí)到位，對(duì)執(zhí)法辦案進(jìn)行“項(xiàng)目化管理、鏈條式推進(jìn)、責(zé)任化分工”。完善檢察委員會(huì)議事規(guī)則，建立基層院擬作不訴、撤案處理職務(wù)犯罪案件雙報(bào)三審制*即為進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)基層院擬作不訴、撤案處理職務(wù)犯罪案件，基層院公訴部門(mén)向市院公訴部門(mén)報(bào)送審查報(bào)告，基層院自偵部門(mén)向市院自偵部門(mén)報(bào)送偵結(jié)報(bào)告和處理意見(jiàn)。市院公訴部門(mén)、自偵部門(mén)和檢委會(huì)專(zhuān)職委員對(duì)案件各自展開(kāi)審查，在檢委會(huì)上分別提出意見(jiàn)，供會(huì)議討論決定。。

第三，推進(jìn)權(quán)力內(nèi)部治理。推進(jìn)開(kāi)放式?jīng)Q策，鼓勵(lì)檢察人員參與檢察管理，重大工作安排應(yīng)在充分聽(tīng)取檢察人員意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，通過(guò)民主集中制的方式做出決策。積極推動(dòng)主辦檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)工作，對(duì)主辦檢察官進(jìn)行授權(quán)要具有合法性、合理性；完善執(zhí)法辦案責(zé)任體系，使主辦檢察官的工作責(zé)任與其職權(quán)相適應(yīng)。

第四，推進(jìn)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部治理。推行經(jīng)費(fèi)的部門(mén)預(yù)算，根據(jù)過(guò)往三年的經(jīng)費(fèi)使用情況，確定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)，保證經(jīng)費(fèi)滿足日常工作的需要，由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定經(jīng)費(fèi)的使用與否，保證經(jīng)費(fèi)使用的合理性。財(cái)務(wù)管理部門(mén)根據(jù)財(cái)經(jīng)政策，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用情況予以制約，保證經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性。對(duì)于日常工作以外的經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“一事一議”，確保不因經(jīng)費(fèi)的限制而貽誤工作。

第五，推進(jìn)車(chē)輛內(nèi)部治理。實(shí)行警用車(chē)輛集中管理，將全市檢察機(jī)關(guān)170輛警車(chē)納入統(tǒng)一調(diào)配和集中管理范圍，并運(yùn)用GPS定位系統(tǒng)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，堅(jiān)決杜絕警用車(chē)輛私用、亂停亂放現(xiàn)象。同時(shí)，推行經(jīng)費(fèi)內(nèi)部治理的自主模式，放權(quán)由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定警用車(chē)輛的使用與否，并成立車(chē)輛治理機(jī)構(gòu)，滿足內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的用車(chē)需求。

(二)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理工作存在的不足

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理工作還存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的理論研究還有待深入，荊州市檢察院實(shí)施的相關(guān)措施，主要由黨組會(huì)或檢委會(huì)研究形成決議，仍處于在實(shí)踐中摸索的初級(jí)階段。其次，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理是一個(gè)涉及到檢察工作方方面面的系統(tǒng)工程，隊(duì)伍、案件、權(quán)力、經(jīng)費(fèi)、車(chē)輛只是當(dāng)前檢察工作中最重要、最迫切需要治理的方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理還涉及到檢察機(jī)關(guān)去行政化、去地方化等方面的外部障礙，這也使得檢察機(jī)關(guān)難以從根本上實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理的現(xiàn)代化。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理工作的鞏固、發(fā)展與深化

第一，注重有效管控，激發(fā)活力。一方面，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力不足、執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象還沒(méi)有從根本上得到解決，檢察人員八小時(shí)以內(nèi)和八小時(shí)以外樹(shù)立的公共形象同社會(huì)公眾對(duì)檢察隊(duì)伍的要求還不相符。因此，對(duì)保證辦案安全、樹(shù)立良好形象等當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理中特別重要的內(nèi)容必須進(jìn)行有效管控。另一方面，要做到從嚴(yán)治檢與從優(yōu)待檢的有機(jī)結(jié)合。檢察權(quán)的性質(zhì)決定了執(zhí)法行為貫穿著檢察人員的自主判斷，因此，必須確保檢察人員執(zhí)法辦案的相對(duì)獨(dú)立性，賦予檢察人員對(duì)抗非法指令權(quán)，尊重檢察人員在其所辦案件上的發(fā)言權(quán)。

第二，注重制度建設(shè)和文化建設(shè)。推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)制度建設(shè)，形成全面化、科學(xué)化的檢察工作制度。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理不能滿足于制度規(guī)范的形成，要關(guān)注執(zhí)行制度規(guī)范的人。由什么樣的人去執(zhí)行制度規(guī)范，則屬于檢察文化的功能范疇。檢察文化能規(guī)范和指引檢察機(jī)關(guān)和檢察工作人員的行為……幫助和引導(dǎo)檢察工作人員實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值與職業(yè)價(jià)值的融合統(tǒng)一，使整個(gè)檢察系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和不斷發(fā)展的同時(shí)，形成巨大的凝聚力和向心力。[3]檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理必須從制度治理上升為文化治理，使內(nèi)部治理理念內(nèi)化為全體檢察干警的自覺(jué)信念。要善于運(yùn)用檢察文化的無(wú)形力量指引方向、約束行為，以提升治理的層級(jí)，增強(qiáng)治理的實(shí)效，進(jìn)而推動(dòng)檢察事業(yè)的發(fā)展和檢察制度的完善。[4]

第三，注重內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部制約。毋庸置疑，內(nèi)部監(jiān)督對(duì)于規(guī)范檢察權(quán)具有至關(guān)重要的作用。然而，“在權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系里，監(jiān)督往往是單向的，而制約卻是雙向的；監(jiān)督更多的意味著存在不平等關(guān)系權(quán)力運(yùn)行的引導(dǎo)與修正，而制約卻是在平等權(quán)力主體之間的相互規(guī)制與約束；監(jiān)督意味著監(jiān)督者不受被監(jiān)督者的約束，而制約卻往往帶來(lái)被制約者的反向制約。”[5]要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行細(xì)化，明確每一流程中的權(quán)力行使者與責(zé)任承擔(dān)者，堅(jiān)決杜絕案件帶“病”運(yùn)行。要以規(guī)范程序?yàn)槭侄?，建立?guī)范統(tǒng)一、過(guò)程控制的流程管理模式。要完善全程監(jiān)控、定期考評(píng)的制約體系，構(gòu)建符合政策、符合法律、符合規(guī)律和符合實(shí)際的檢察制約工作平臺(tái)。

第四，注重結(jié)果控制和節(jié)點(diǎn)控制。對(duì)于檢察管理而言，“人治”、“法治”與“機(jī)治”三者都相當(dāng)重要，缺一不可，因此，要堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)制度規(guī)范建設(shè)，充分利用信息化手段?！叭酥巍笔歉荆胺ㄖ巍笔潜Ｕ?，“機(jī)治”是動(dòng)力，應(yīng)將三者有機(jī)結(jié)合，使之發(fā)揮最大效應(yīng)。結(jié)果控制是針對(duì)外在化的工作成果的控制。就檢察工作而言，這固然是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理的重要內(nèi)容。然而，就檢察工作的特點(diǎn)而言，檢察機(jī)關(guān)的工作成果往往會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，如人身自由的喪失、個(gè)人名譽(yù)的損害等。因此，要引入現(xiàn)代管理方法，加強(qiáng)案件管理的過(guò)程控制。要運(yùn)用現(xiàn)代科技成果，如案件流程查詢系統(tǒng)、同步錄音錄像系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)從“人管”向“機(jī)管”的轉(zhuǎn)變，努力根除節(jié)點(diǎn)控制的隨意性等弊端。

第五，注重業(yè)績(jī)驅(qū)動(dòng)和精神驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)普遍采取績(jī)效考核的辦法對(duì)檢察人員進(jìn)行驅(qū)動(dòng)，這種辦法促使檢察人員自加壓力，消除惰性，職責(zé)更加明確，工作更加勤奮，是檢察管理上的巨大進(jìn)步。然而，在當(dāng)前檢察管理環(huán)境下，以業(yè)績(jī)驅(qū)動(dòng)的方式對(duì)檢察人員進(jìn)行管理仍有一定的局限性。檢察權(quán)行使不應(yīng)僅僅停留在國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)層面和制度保障層面，還應(yīng)體現(xiàn)為一種對(duì)人類(lèi)自由意志的關(guān)愛(ài)和尊重，以及對(duì)檢察權(quán)所蘊(yùn)含的法治精神的信仰。這是檢察權(quán)的至高境界，也是檢察權(quán)獨(dú)立不可或缺的精神要素。[6]因此，必須加強(qiáng)以“忠誠(chéng)、公正、清廉、文明”為核心的職業(yè)道德建設(shè)，從內(nèi)心深處激發(fā)檢察人員的職業(yè)良知，著眼于守護(hù)公平正義的最后一道防線，推動(dòng)檢察工作不斷向前發(fā)展。

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