美國在亞太地區(qū)的“備災減災評估”項目探析

董大亮

“備災減災評估”（DPMA）是由美國太平洋陸軍司令部（USARPAC）發(fā)起的一項災害調(diào)查與防備研究項目。該項目主要用于評估亞太地區(qū)特別是南太平洋島國對自然或人為災害的應對能力，并據(jù)此為太平洋司令部（USPACOM）在該地區(qū)執(zhí)行的人道主義援助任務提供有效的信息、技術支援。同時，這一項目還具有擴大太平洋司令部與亞太地區(qū)國家的軍事接觸，維持美國在該地區(qū)的前沿軍事部署的深層次戰(zhàn)略意圖。本文試圖對“備災減災評估”項目的起源、發(fā)展及任務規(guī)劃做初步了解，對其特點、影響做簡要分析。

一、“備災減災評估”項目的起源與發(fā)展

“備災減災評估”項目源自于1987年美國陸軍西部司令部（WESTCOM，美國太平洋陸軍司令部的前身）制定的“災害防備規(guī)劃調(diào)查”計劃（DPPS）。該計劃由位于俄勒岡州波特蘭市的美國陸軍第364民事旅負責實施，在美國駐太平洋各個島國大使館武官的協(xié)調(diào)下，向各個島國派遣由陸軍預備役人員組成的調(diào)查小組，對各國的災害防備規(guī)劃情況進行調(diào)查研究。然而由于欠缺操作經(jīng)驗，在調(diào)查實施過程中，美軍暴露出諸多組織方面的問題，如“欠缺必要的調(diào)查設備以及民間科研機構的參與、調(diào)查小組成員業(yè)務能力不足、缺少合適的評估專家”等［1］3，嚴重影響調(diào)查結果。有鑒于此，美軍開始策劃規(guī)模更大、組織更為嚴密的災害調(diào)查評估項目。

1998年，改組后的美國太平洋陸軍司令部在“災害防備規(guī)劃調(diào)查”計劃的基礎上，制定了新的“備災減災評估”項目，繼續(xù)向太平洋地區(qū)島國提供災害防備評估。新的“備災減災評估”項目保證向評估團隊提供足夠的設備、合適的人員，并將評估內(nèi)容具體化為五個重點任務領域：評估受援國的災害管理準備情況；收集信息，確保當災害發(fā)生時受援國能及時得到必要的援助；在美國的軍事機構、政府機構、受援國政府以及跨國組織間建立合作關系；提出減緩潛在災害威脅的民事行動或國內(nèi)行動計劃；加快利用美國物資支援受援國的救災努力［1］4。

太平洋陸軍司令部的上級指揮機構太平洋司令部對上述五個重點任務領域給予了充分肯定，并對“備災減災評估”項目做了進一步修改，除了擴大項目評估范圍，還將評估項目劃分為三類：

第一，災害應對演練（DRX）。災害應對演練主要是由美軍指導受援國實施的應對某種特定 （自然或人為）災害的演練活動。這種演練的目的集中在兩個方面：測試、評估、驗證受援國的災害應對能力；幫助受援國發(fā)現(xiàn)其災害應對規(guī)劃中的缺陷與不足。此外，演練中美軍還附帶有為受援國培訓危機處理人員的任務。

第二，災害規(guī)劃援助（DPA）。災害規(guī)劃援助是對受援國現(xiàn)有的災害應對規(guī)劃進行研究、修訂和檢驗，目的是增強亞太地區(qū)國家在災害管理中的自主規(guī)劃能力。一般情況下，只有當受援國已經(jīng)進行了災害應對演練后，才會繼續(xù)實施災害規(guī)劃援助。受援國通過美國大使館向太平洋司令部提出災害規(guī)劃援助申請，得到太平洋司令部的批準后，由太平洋陸軍司令部向受援國派遣專家，在受援國國家災害管理辦公室（NDMO）的充分配合下，評估受援國的災害規(guī)劃。

第三，針對某一特定任務的“備災減災評估”項目。這種評估項目是對亞太地區(qū)國家提出的特定災害評估援助請求的回應計劃。在受援國提出某項災害評估援助請求后，太平洋陸軍司令部將召集一個高級技術組專門研究援救請求，然后派遣評估團隊對受援國進行為期10天的訪問。評估團隊的任務十分廣泛，可能包括審查、修訂國家或地方消防法規(guī)，研究國家或地方治安監(jiān)獄政策，分析地方建筑法規(guī)、抗災建筑標準，評估政府地理信息系統(tǒng)基本設施的能力等［1］5。

此外，太平洋司令部還對相關部門的職責劃分、項目實施細則等具體操作規(guī)程做了進一步說明，并規(guī)定太平洋司令部負責宏觀指導，太平洋陸軍司令部負責任務規(guī)劃。至此，“備災減災評估”項目具備了切實的可操作性，美國開始針對亞太地區(qū)特別是南太平洋島國提供新的、更為全面的災害評估援助。

冷戰(zhàn)結束后美國之所以重新制定 “備災減災評估”項目，主要出于以下兩方面因素：

首先，冷戰(zhàn)結束后，來自非傳統(tǒng)安全領域的威脅如環(huán)境惡化問題成為美軍在亞太地區(qū)重點應對的任務。冷戰(zhàn)結束后美國的主要亞太戰(zhàn)略目標不僅在于確保美國在軍事、政治、經(jīng)濟方面的優(yōu)勢地位不受挑戰(zhàn)，還在于保持亞太地區(qū)的社會穩(wěn)定與民主進程。因此，能夠?qū)喬貐^(qū)社會發(fā)展帶來巨大沖擊的嚴重自然災害就成為美國在亞太地區(qū)的重要應對目標。1998年美國國防部公布的 《東亞太平洋安全戰(zhàn)略報告》明確指出，亞太地區(qū)的環(huán)境惡化問題對這一地區(qū)的安全環(huán)境帶來嚴重威脅，也是美國面臨的重要安全挑戰(zhàn)［2］。

其次，亞太地區(qū)災害頻發(fā)是美軍執(zhí)行人道主義救援活動的重點任務。亞太地區(qū)正處于板塊交界地帶，集中了世界上75%的活火山和休眠火山，火山和地震活動頻繁［3］；同時氣象災害頻發(fā)，經(jīng)常遭受臺風、海嘯的威脅，動輒出現(xiàn)嚴重人道主義危機。特別是在南太平洋地區(qū)，美軍認為該地區(qū)眾多島嶼國家基礎設施薄弱，國民經(jīng)濟脆弱，即使是一般性的人為或自然災害也會給島嶼國家?guī)沓林氐拇驌簦?］2。早在冷戰(zhàn)時期，美軍就曾在亞太地區(qū)執(zhí)行過17次重大災害救助行動［4］。冷戰(zhàn)結束后，當應對自然災害威脅成為美國亞太戰(zhàn)略的重要考慮時，美軍就更為注重在亞太地區(qū)的人道主義救援活動。

二、“備災減災評估”項目的任務規(guī)劃與人員配置

根據(jù)太平洋司令部的統(tǒng)籌安排，“備災減災評估”項目由太平洋司令部本部系統(tǒng)、太平洋陸軍司令部、陸軍民事部隊的第351民事司令部以及第364民事旅共同策劃實施，并分別承擔相應任務。

第一，太平洋司令部本部負責提供宏觀政策指導，確保“備災減災評估”項目與美國的國家安全戰(zhàn)略、太平洋司令部地區(qū)戰(zhàn)略保持一致。具體而言，作戰(zhàn)部（J3）和戰(zhàn)略計劃與政策部（J5）負責審核“備災減災評估”項目的受援國，并根據(jù)利益需要確定受援國的優(yōu)先性。后勤、工程與安全合作部（J4）下屬的安全援助與合作司（J45）負責向“備災減災評估”項目劃撥海外人道主義、災難和民事援助資金（OHDACA），作為項目經(jīng)費。

第二，太平洋陸軍司令部的安全合作與政策處（G5）負責 “備災減災評估”項目的任務規(guī)劃，并擔任執(zhí)行代理（EA）。在太平洋司令部其他軍種和組織、機構的協(xié)調(diào)下，安全合作與政策處主要承擔以下任務：

一是發(fā)起“備災減災評估”項目。主要內(nèi)容包括：制定年度“備災減災評估”項目受援國提名，并上報給太平洋司令部；就“備災減災評估”項目的實施時機，與太平洋特種司令部（SOCPAC）、太平洋司令部作戰(zhàn)部、太平洋陸軍司令部負責國際軍事事務的副參謀長辦公室（ODCSOPS）進行協(xié)調(diào)，保證“備災減災評估”項目能夠?qū)μ窖笏玖畈康摹皯?zhàn)區(qū)安全合作計劃”（TSCP）提供補充和支持等。

二是資金管理。主要內(nèi)容包括：接收來自于太平洋司令部安全援助與合作司的項目經(jīng)費；根據(jù)太平洋陸軍司令部增強與亞太地區(qū)國家關系計劃的要求，制定與 “備災減災評估”項目相關的運營和維護費用（O&MA）或海外人道主義、災難和民事援助資金計劃。

三是為“備災減災評估項”項目的評估團隊提供人力資源服務。主要內(nèi)容包括：向卓越中心（COE）、太平洋災害中心（PDC）、虛擬信息中心（VIC）等組織借調(diào)與評估任務相關的主題研究專家；與訓練部門進行協(xié)調(diào)，對項目涉及的人員進行海外部署培訓；通過太平洋司令部，與美國駐受援國的國家工作隊進行聯(lián)絡，為項目評估團隊辦理通關手續(xù)。

四是為 “備災減災評估”項目提供其他服務支持。主要內(nèi)容包括：與太平洋陸軍公共事務辦公室（PAO）進行協(xié)調(diào)，對“備災減災評估”項目團隊在受援國的活動進行合適的宣傳報道；為項目評估團隊提供完整的任務簡報，以及必要的信息通報；與太平洋陸軍司令部負責情報的副參謀長 （DCSINT）進行協(xié)調(diào)，繪制與項目評估相關的地圖。

五是對“備災減災評估”項目實施監(jiān)督和總結。主要內(nèi)容包括：監(jiān)督項目評估團隊的工作進度；對項目評估團隊的行動總結報告進行審核，判斷評估任務是否成功；在評估項目結束后的120-180天內(nèi)，完成最后的評估報告；對項目評估報告進行審核，修改或刪除任何敏感信息；審核結束后，將評估結果交給第351民事司令部。

第三，第351民事司令部及其下屬的第364民事旅負責“備災減災評估”項目的具體執(zhí)行。第351民事司令部主要負責協(xié)調(diào)太平洋陸軍司令部與項目評估團隊主管官員之間的聯(lián)系，并發(fā)布最后的評估報告。第364民事旅負責項目評估團隊的組建與評估工作的具體展開，其主要職責有：為評估項目制定經(jīng)費安排；根據(jù)評估任務的要求以及經(jīng)費安排，確定評估團隊的規(guī)模和構成，并為評估團隊委派主管官員，選擇合適的主題研究專家；請求351民事司令部下達人員部署指令等。

第四，“備災減災評估”項目評估團隊的人員配置?！皞錇臏p災評估”項目團隊一般由14名成員組成。團隊主管官員由第364民事旅在太平洋陸軍司令部、第351民事司令部的建議下任命。該主管官員一般具有以下條件：軍銜不超過美國駐受援國大使館武官；擔任過主題研究專家，在項目評估上富有經(jīng)驗；擁有海外工作經(jīng)歷，能夠勝任多個領域內(nèi)的工作等。主管官員除了負責項目評估團隊的日常管理，還負責與太平洋陸軍司令部安全合作與政策處就項目評估團隊的行程、物資運輸?shù)葐栴}進行協(xié)調(diào)。

項目評估團隊中的其他成員是各類主題研究專家和技術專家。前者提供科學分析，后者提供技術、設備支持。當項目評估團隊抵達受援國正式展開評估工作時，評估團隊會被分成如下兩個部分：一是主題研究專家團。該專家團按照任務領域進一步劃分為公共安全組、公共健康組、公共工程組和專家組。公共健康組關注受援國的醫(yī)療、環(huán)境健康；公共安全組關注受援國消防和治安部門的反應能力、搜救能力、危險品管理能力以及海岸警備隊的基礎設施；公共工程組考察受援國在運輸、建筑、電力設施、水處理設施以及通訊設施上的災害應對計劃和減災能力；專家組提供地震學、海洋學、地質(zhì)學等領域的知識能力。二是支援團。支援團由后勤專家和業(yè)務人員組成，包括地理信息系統(tǒng)（GIS）專家和全球定位系統(tǒng)（GPS）團隊，主要任務是為主題研究專家提供設備支持。支援團成員通常由美國陸軍民事和心理戰(zhàn)司令部的現(xiàn)役軍士組成［1］6-11。

三、“備災減災評估”項目的特點及影響

自1998年以來，太平洋陸軍司令部相繼在亞太地區(qū)策劃、實施多起“備災減災評估”項目。如評估菲律賓、印尼的火山、地震、臺風應對能力，越南的食品問題和抗臺風能力，帕勞群島的風暴預警能力，蒙古的災害風險以及臺灣地區(qū)的地震和減災能力等。在近年來美國不斷加強其在亞太地區(qū)的人道主義援助活動，并積極推行亞太“再平衡”的戰(zhàn)略背景下，太平洋陸軍司令部的“備災減災評估”項目凸顯出以下特點：

第一，強調(diào)對災害的預防?！皞錇臏p災評估”項目是一項長期實施的、以災害預防為主旨的預防性人道主義援助項目。與美軍在亞太地區(qū)實施的各種臨時性災害救助活動有所不同，該項目著眼于災害發(fā)生之前，對受援國面臨的潛在災害風險以及災害管控能力實施全面的評估與分析，指出其存在的缺陷和不足，進而幫助受援國改進現(xiàn)有的災害應對計劃、提升災害應對能力。

第二，跨機構協(xié)調(diào)性?！皞錇臏p災評估”項目的策劃和實施，充分體現(xiàn)了軍隊和民間組織、政府組織之間的跨機構合作，具有高度的軍內(nèi)協(xié)調(diào)、軍民協(xié)調(diào)和軍政協(xié)調(diào)性。評估項目通常會得到太平洋陸軍工程部隊提供的測繪支持，第322民事旅、美國內(nèi)政部下屬的地質(zhì)調(diào)查局和商業(yè)部下屬的國家海洋和大氣管理局等部門提供的各類主題研究專家，太平洋災害中心、南太平洋地球應用科學委員會、虛擬信息中心等機構提供的地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)以及其他數(shù)據(jù)支持［5］。這種跨機構協(xié)調(diào)與合作，使得項目評估能夠充分利用預備役部隊和民間非政府組織的技術與人力資源，適應執(zhí)行多樣化的災害評估任務的需要。

第三，潛在應用價值巨大?！皞錇臏p災評估”項目不僅幫助受援國提高災害應對能力，還為美國太平洋司令部在亞太地區(qū)執(zhí)行的人道主義援助和災害救助任務提供必要的信息、技術支持。評估項目最后的報告中包含有受援國的背景信息、基礎設施狀況、衛(wèi)星圖像以及各種地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，因此成為太平洋司令部制定災害響應計劃的第一手材料來源。同時，執(zhí)行具體災害救助任務的美軍聯(lián)合特遣隊司令也會根據(jù)評估報告中的數(shù)據(jù)分析，來決定災害救助任務的側重點和主要內(nèi)容［1］14。

除了具備上述特點，“備災減災評估”項目的實施還有助于美國實現(xiàn)其擴大與亞太地區(qū)國家的軍事接觸、維持美軍前沿部署的戰(zhàn)略企圖。

首先，“備災減災評估”項目能夠擴大美國與亞太地區(qū)其他國家的軍事接觸。美國2010版《國家安全戰(zhàn)略報告》強調(diào)了作為戰(zhàn)略手段的“全面接觸”的重要性，指出美軍“將繼續(xù)增強與其他國家軍隊的協(xié)作能力，對他國安全部隊進行訓練和援助，并尋求與眾多的政府建立軍事聯(lián)系”［6］11?！皞錇臏p災評估”項目的指導綱要就反映了這一戰(zhàn)略企圖。太平洋司令部規(guī)定，在選擇項目評估受援國時，除了考慮該國面臨的災害風險性，更要注重能否通過評估項目拓展與那些同美國沒有保持傳統(tǒng)交流或合作的國家的關系，能否與那類國家的政治軍事領導人建立積極的聯(lián)系［1］17。因此，“備災減災評估”項目的實施，能夠使美國借助人道主義援助領域的合作擴大與亞太地區(qū)相關國家的軍事接觸，完善其對這一地區(qū)的“全面接觸”。

其次，“備災減災評估”項目有利于美國維持在亞太地區(qū)的前沿部署。美國早在2002年《軍事戰(zhàn)略報告》中就指出了海外軍事存在的重要意義，認為“海外軍事存在有助于確保進入關鍵地區(qū)，加速危機時期的力量投送”［7］22。2011 年《軍事戰(zhàn)略報告》則明確指出美軍將“保持前沿軍事存在，保持進入公共空間、基地、港口的能力”［8］?！皞錇臏p災評估”項目通過向其他國家派遣非戰(zhàn)斗人員，實際發(fā)揮了維持和擴展美國在亞太地區(qū)的前沿軍事部署的作用，以非軍事行動的方式推動了美國國家軍事戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。不僅如此，在更深層次戰(zhàn)略考量中，“備災減災評估”項目在維持美國前沿部署的同時，也在擠壓中國在亞太地區(qū)人道主義援助事務領域的活動空間，從而扮演著對中國實施低烈度、非對抗性的軍事遏制的角色。因此，美國在亞太地區(qū)實施的“備災減災評估”項目應受到中國的更多關注。

[1]William H，LaFontaine.Disaster Preparedness Mitigation Assessments “A USPACOM Theater Engagement Tool”[DB/OL].[2013-01-01].http：//www.dtic.mil.

[2]Department of Defense：The United States Security Strategy For The East Asia-Pacific Region 1998[EB/OL].[2014-01-31].http：//fas.org/man/docs/easr98.html.

[3]U.S.Pacific Command Southeast Asia Seismic Disaster Preparedness Conference，Support to Civil Authority in Seismic Disasters： Regional Initiatives[DB/OL].[2014-01-31].http：//www.dtic.mil.

[4]Naval History and Heritage Command：A Sampling of U.S.Naval Humanitarian Operations[EB/OL].[2014-03-01].http：//www.history.navy.mil/library/online/humanitarian.htm.

[5]United States Army Pacific，Disaster Preparedness Mitigation Assessments Program[DB/OL].[2014-03-31].http：//www.dtic.mil.

[6]Whitehouse： National Security Strategy， 2010[EB/ON].[2014-04-01].http：//www.whitehouse.gov/issues/homeland-security/.

[7]Department of Defense，The National Military Strategy of the United States of America， 2002[EB/OL].[2014-03-01].https：//www.hsdl.org/?collection&id=4.

[8]Joint Chief of Staff，U.S.National Military Strategy Report 2011[EB/OL].[2014-03-01].http：//www.defense.gov/pubs/.