省級人大監(jiān)督選題工作的調(diào)研與思考

魏桃清

監(jiān)督法明確規(guī)定了監(jiān)督議題的途徑，但對于監(jiān)督選題的具體依據(jù)、程序和時限要求等缺乏細化規(guī)定，使得地方人大監(jiān)督選題工作做法不一致，選題工作中存在不規(guī)范、不科學(xué)和隨意選題等問題。為此，筆者對2013年省級人大監(jiān)督選題工作進行了調(diào)研，分析了省級人大監(jiān)督選題的現(xiàn)狀、問題及原因，并從規(guī)范化、科學(xué)化、制度化等角度提出增強監(jiān)督工作實效的對策。

一、省級人大監(jiān)督選題工作現(xiàn)狀及存在的問題

監(jiān)督法實施以來，地方人大監(jiān)督工作進入了有法可依的階段，監(jiān)督選題工作呈現(xiàn)出一系列的特點：更加注重計劃性，各地經(jīng)過人大常委會或主任會議通過，制定出常委會年度監(jiān)督工作計劃；更加注重圍繞貫徹落實黨委重大決策部署來選題，使人大工作更好地圍繞中心、服務(wù)大局；更加注重監(jiān)督選題中的公眾參與，既把人民群眾來信來訪反映較為集中和社會普遍關(guān)注的民生問題納入監(jiān)督計劃，又面向社會公開征集監(jiān)督議題，并從制度上規(guī)范監(jiān)督選題中的公眾參與等。但各地在監(jiān)督選題工作中存在一些問題：

1.監(jiān)督工作年度計劃名稱及確定程序不一致。各地在監(jiān)督選題工作上做法不一致，表現(xiàn)在：確定監(jiān)督選題的文件名稱不一致、監(jiān)督選題的確定程序不一致。從所搜集的資料來看，目前全國31個省級人大中，有9個省市區(qū)，如北京、上海、安徽、江西、河南、廣東、海南、西藏、陜西等，其人大常委會年度監(jiān)督工作安排的文件既有總的常委會工作要點（或工作安排），又有專項的常委會監(jiān)督工作計劃；有9個省市區(qū)，如內(nèi)蒙古、吉林、福建、山東、湖南、四川、貴州、青海、寧夏等，其人大常委會年度監(jiān)督工作安排的文件名為監(jiān)督工作計劃；有13個省，如天津、河北、山西、遼寧、黑龍江、江蘇、浙江、湖北、廣西、重慶、云南、甘肅、新疆等，其人大常委會年度監(jiān)督工作安排文件名為工作要點（或工作安排），其中山西、重慶、新疆3省市區(qū)人大在常委會工作要點（或工作安排）主體部分中對監(jiān)督工作有所表達，同時還以附件的形式，將監(jiān)督工作計劃或調(diào)研項目單列出來。監(jiān)督選題的確定程序也不一樣，常委會監(jiān)督工作計劃均由主任會議通過；常委會工作要點（或工作安排）的確定程序分為兩種情況，大部分由常委會通過，只有山西、遼寧、江蘇、重慶4省市由主任會議通過。

2.監(jiān)督議題分布不均衡。一是數(shù)量與時間的分布不均衡。從全國省級人大常委會監(jiān)督選題（以2013年為例）情況綜合表（表一）中可以看出，全國省級人大監(jiān)督總議題數(shù)是662項，平均每個省21個左右，年度監(jiān)督議題數(shù)目最多的省份是云南、海南和重慶，分別是36個、33個和33個，監(jiān)督議題數(shù)目最少的省份是山東和湖南，分別是13個和11個，大部分省份監(jiān)督議題數(shù)在20～30個之間。監(jiān)督議題完成時間不均衡，四分之三左右的監(jiān)督議題要下半年才能完成，四分之一左右的監(jiān)督議題則在上半年完成。二是內(nèi)容與手段的分布上存在“三多三少”的問題。對政府的監(jiān)督多，對法院、檢察院的監(jiān)督少。對政府的監(jiān)督共608項，占91.8%，而對法院和檢察院的監(jiān)督都只有27項，各占4.1%；有3個省份的監(jiān)督工作安排對法院和檢察院進行監(jiān)督的議題數(shù)為0，分別是山西、貴州和西藏；有5個省份，如上海、江蘇、河南、海南和陜西，分別只對法院或檢察院中的一個單位進行監(jiān)督，其他23個省份除了青海和河北外，均只選擇法院和檢察院各一個監(jiān)督議題。對經(jīng)濟和社會建設(shè)監(jiān)督多，對環(huán)境保護監(jiān)督少。對經(jīng)濟建設(shè)的監(jiān)督項目共269項，占40.6%，對社會建設(shè)的監(jiān)督項目共327項，占49.4%，對環(huán)境保護的監(jiān)督項目才66項，占10%；除了遼寧監(jiān)督議題有6個涉及環(huán)境保護領(lǐng)域外，其他大部分省份只有1～3個，其中有2～3個的省份占74.2%，只有1個的省份占16.2%，1個也沒有的省份占6.5%。在監(jiān)督手段的使用上，聽取和審議專項工作報告、專題調(diào)研多，執(zhí)法檢查、專題詢問少，特別是監(jiān)督法明確的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和罷免等三種剛性監(jiān)督手段的使用為零。聽取報告共389項，占58.7%，執(zhí)法檢查共113項，占17.1%，專題調(diào)研和專題詢問分別是137項和23項，占20.7%和占3.5%。31個省份中15個省份開展了1～2次的專題詢問，不到全國省份的一半。

3.監(jiān)督選題中公眾參與效果不明顯。盡管越來越多的省市，如北京、浙江、湖北、上海、江西、福建、廣東等，都在積極開展公開面向社會征集監(jiān)督議題的活動，受到廣大人民群眾的關(guān)注和支持。江西、浙江、重慶、云南等，在地方性法規(guī)中還明文規(guī)定可以面向社會公開征集監(jiān)督議題，公民、法人和其他組織可以提出監(jiān)督議題的建議。但由于公眾參與量太大會給主辦方帶來巨大的工作量，目前人大機關(guān)也沒有足夠的力量，能在短時間內(nèi)迅速處理幾十萬的公民建議，導(dǎo)致存在公眾參與與當(dāng)?shù)厝丝诳偭肯啾?，參與量不大，參與效果也不明顯等問題。如，2006年底，上海市向社會公開征集2007年度監(jiān)督工作建議議題，共收到市民來信和電子郵件100多件，其中市民來信114件，電子郵件9件，共包含92個建議議題。其中一些市民建議人大加強對社保工作的監(jiān)督和對環(huán)保與食品藥品衛(wèi)生的監(jiān)督等，列入了常委會監(jiān)督工作計劃之中，這個例子是作為好的典型得以宣傳與推廣的，但即使是這樣，對于2500萬的上海人口來說，公眾參與量依舊是微乎其微，而且建議的采納率也不超過4%。

二、省級人大監(jiān)督選題工作中存在問題的原因

1.無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，思想觀念都存在誤區(qū)。從目前現(xiàn)狀來看，有些地方無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者對監(jiān)督工作都存在思想認識上的誤區(qū)。一是監(jiān)督者主動監(jiān)督的意識不強。由于受黨領(lǐng)導(dǎo)國家權(quán)力機關(guān)體制的影響，怕監(jiān)督到黨委頭上，影響人大同黨委的關(guān)系，導(dǎo)致部分地方人大在監(jiān)督工作中思想不夠解放，瞻前顧后，畏難情緒較重而放不開手腳，存在“黨委不點頭，不能監(jiān)督；政府不高興，不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，不會監(jiān)督”的苦惱。由于受協(xié)調(diào)思想的影響，人大監(jiān)督政府的目的更多在于支持和協(xié)調(diào)，在監(jiān)督控制政府上起實質(zhì)作用的少，使得部分地方人大在監(jiān)督工作中抱著做“老好人”的態(tài)度，既怕太認真監(jiān)督把與政府的關(guān)系搞僵，擔(dān)心得罪人；又怕超越了自身權(quán)限，怕越權(quán)怕麻煩，人大監(jiān)督工作處于較為被動的局面。二是被監(jiān)督者缺乏自覺接受監(jiān)督的觀念。有的地方認為人大監(jiān)督只是例行公事，或者是沒事找事，只要走程序和走過場就行，因而對人大的監(jiān)督不重視，有些甚至可以說不屑一顧；有的認為人大監(jiān)督是在找麻煩和挑刺，是對其工作的干擾和否定，于是借口人大監(jiān)督影響行政效率和干擾政府辦事，反對和干擾人大對其進行監(jiān)督。由于這些思想認識上的誤區(qū)，導(dǎo)致人大在確定監(jiān)督選題時出現(xiàn)三種情形：第一，監(jiān)督選題工作較被動，操作程序上顛倒了人大與“一府兩院”的關(guān)系。目前，地方人大及其常委會在制定監(jiān)督工作計劃或工作要點時，為了使監(jiān)督工作能取得實效，首先考慮“一府兩院”對監(jiān)督項目的接受度。如果從客觀實際出發(fā)，先了解“一府兩院”對議題辦理的可承受度和可能達到的目標(biāo)，這無可厚非，但目前有些地方人大往往側(cè)重于圍繞“一府兩院”工作計劃中有的或“一府兩院”一段時間要主抓的工作進行選題，較少自主決定一些需要監(jiān)督的議題，使得監(jiān)督選題工作受制于“一府兩院”，被“一府兩院”牽著鼻子走。第二，不敢使用法定的較為剛性的監(jiān)督手段，虛化了法律中的相關(guān)規(guī)定。如，從所搜集的材料來看，從1980年至2010年的30年間，全國人大行使質(zhì)詢權(quán)僅2例，省級人大常委會共計26例，平均每個省不到1例。第三，在確定監(jiān)督內(nèi)容時，存在抓小放大、避重就輕的傾向，對一些小的程序性的問題，大做文章，卻對一些困難的、大的原則性問題不敢監(jiān)督，即使偶爾監(jiān)督，也避重就輕，不愿意觸動一些深層次問題和打破現(xiàn)有利益格局，人大監(jiān)督走過場現(xiàn)象嚴(yán)重，人大權(quán)威性大打折扣。endprint

2.人大監(jiān)督選題工作不規(guī)范，存在“行政化”傾向。目前部分地方人大在監(jiān)督選題上存在以下三種不規(guī)范的情況：第一種是憑長官意志確定監(jiān)督議題。人大作為委員會的制度設(shè)計，是需要集體決策的，每人一票，票值相當(dāng)，但目前有些地方人大工作的行政傾向較為嚴(yán)重，在這種情況下人大領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)于行政首長，人大主要領(lǐng)導(dǎo)的意見建議對確定監(jiān)督議題具有決定性作用。同時，有的地方黨政重要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也會在人大監(jiān)督選題工作中有所體現(xiàn)，黨政重要領(lǐng)導(dǎo)對人大監(jiān)督選題的“建議”，人大不管有沒有進行充分論證，都會將其納入監(jiān)督議題之中。其結(jié)果就是，監(jiān)督選題選準(zhǔn)了，領(lǐng)導(dǎo)滿意，群眾也滿意；即使監(jiān)督選題選得不好，沒有達到群眾的意愿和要求，但領(lǐng)導(dǎo)也未必真的不滿意。這種選題方式與民主集中制的人大工作方式不一致，同時也沒有很好地處理尊重權(quán)威與尊重科學(xué)的關(guān)系。第二種是憑感覺或者經(jīng)驗確定監(jiān)督議題。在確定監(jiān)督議題時，在未對監(jiān)督議題的可行性與必要性進行深入研究的情況下，憑借感覺或經(jīng)驗覺得某項事情很重要，某個方面的問題很嚴(yán)重，需要通過監(jiān)督來推動或更正，就確定為監(jiān)督選題。其實某個方面工作重要，并不意味著就具有了監(jiān)督的必要性，具備了監(jiān)督的成熟條件。這種選題方式是跟著感覺和經(jīng)驗走，容易導(dǎo)致監(jiān)督選題工作的過于主觀性和盲目性。第三種是憑工作關(guān)系選定監(jiān)督議題。除了法律明確規(guī)定每年要進行的法定監(jiān)督議題外，人大各專門委員會在進行監(jiān)督選題時，往往會對平時聯(lián)系緊密、關(guān)系好的單位給予關(guān)照，而不去監(jiān)督其工作。但若是他們自身需要通過監(jiān)督來推動工作的議題則較其他單位的提議容易被選定為監(jiān)督議題。

3.監(jiān)督選題信息公開方式不全面，公眾深度參與缺乏制度保障。由于當(dāng)前各省市公開征求監(jiān)督選題的信息大部分刊登在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w，或通過人大門戶網(wǎng)站發(fā)布，一般要求通過網(wǎng)絡(luò)留言、發(fā)送電子郵件等方式進行，而我國目前擁有聯(lián)網(wǎng)電腦的以年輕人和經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的一小部分為主，加上網(wǎng)絡(luò)資源豐富，上網(wǎng)公民往往會優(yōu)先點擊自己感興趣的網(wǎng)站，海量中能訪問到這一公開征求選題的信息的人就會少而又少，也就是說由于信息公開的方式不全面往往使公眾無法了解到相關(guān)情況。公眾參與積極性不高和深度參與的效果不明顯。由于公眾參與往往不能立馬為參與者帶來好處，加上公眾參與要付出時間成本等，公眾參與熱情不高。有些參與者講不清楚，道不明白，加上對人大監(jiān)督職權(quán)不了解，有時會要求人大行使不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事，因而提出的意見建議無依據(jù)、不具建設(shè)性；參與程序設(shè)計中往往只是由公眾單方面提意見，通過郵件或留言等方式，未邀請公眾參加或旁聽決定監(jiān)督選題的常委會會議或主任會議，使得雙方不能充分溝通、協(xié)商，達不到“官民互動”的效果，使得公眾無法深度參與；實際工作中，公眾意見能否吸收很大程度取決于領(lǐng)導(dǎo)意見，造成公眾參不參加都一樣的錯覺；缺乏對公眾參與的意見反饋機制，公眾的意見建議的吸納情況沒有反饋給公眾，也就是說公眾什么意見被采納或不被采納及其理由沒有向公眾通報，沒有面向社會公開，導(dǎo)致公眾參與效果不明顯。

4.缺少負責(zé)監(jiān)督工作的人大專委會。由于目前各地人大在監(jiān)督選題的具體協(xié)調(diào)工作上，更多地依靠工作部門，如辦公廳（室），而沒有成立負責(zé)監(jiān)督工作的專委會來具體負責(zé)監(jiān)督工作的各項協(xié)調(diào)事務(wù)，作為人大四權(quán)之一的監(jiān)督權(quán)沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)來落實這項工作，這與人大監(jiān)督的法律地位極不相符。各地普遍的做法是由人大各專門委員會、常委會工作委員會提出監(jiān)督計劃建議項目，然后由辦公廳綜合協(xié)調(diào)，形成報主任會議的監(jiān)督計劃初稿，而在這一協(xié)調(diào)的過程中，往往是有取舍的，也就是并不是專委會所有的建議項目都列入監(jiān)督計劃初稿，這就會出現(xiàn)監(jiān)督選題工作中的“行政化”傾向。無論是法律地位、性質(zhì)、機構(gòu)組成方式、工作方法還是職權(quán)職責(zé)來說，人大常委會辦公廳（室）與人大專委會都不相同，首長負責(zé)制的人大工作機構(gòu)不如委員會制的人大專委會更能體現(xiàn)人大集體行使職權(quán)的特征。

三、提高省級人大監(jiān)督選題工作實效的對策

（一）從宏觀理念層面，要處理好三個關(guān)系，把握好兩個原則

1.處理好三個關(guān)系。一是正確處理人大監(jiān)督選題與黨委的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨對中國的領(lǐng)導(dǎo)是歷史與人民的選擇，也是人大開展一切工作的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則落實到監(jiān)督選題上，就需要地方人大在確定監(jiān)督議題要及時向黨委匯報，加強與黨委溝通交流，確保黨委的決策和主張落到實處。二是正確處理人大監(jiān)督選題與“一府兩院”的關(guān)系。人大與“一府兩院”的關(guān)系，是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。地方人大在選擇監(jiān)督議題的過程中，應(yīng)事先調(diào)查研究掌握基本情況，避免對“一府兩院”的匯報聽之任之，讓人家牽著鼻子走，把握住人大監(jiān)督選題的主動權(quán)。要加強與“一府兩院”的溝通，如果“一府兩院”在現(xiàn)有情況下無論如何也不可能實現(xiàn)的目標(biāo)，就不要勉為其難，否則只會損害人大監(jiān)督的權(quán)威。三是正確處理人大監(jiān)督選題與人民的關(guān)系。人大要順應(yīng)人民群眾的期待開展監(jiān)督工作，在選擇監(jiān)督選題時要把群眾反映強烈的熱點難點問題作為重點，在選題機制上充分吸收公眾參與等。

2.把握好兩個原則。一是在人大監(jiān)督議題的選擇上要把握“度”的原則。彭真同志1985年擔(dān)任全國人大常委會委員長時指出，國家權(quán)力機關(guān)的工作應(yīng)當(dāng)是“重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事”，也就是說人大工作要“抓大放小”，要學(xué)會“彈鋼琴”，這就需要人大在監(jiān)督選題時要講究“度”的藝術(shù)。要從經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍性和全局性的重大問題與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的角度“精選”監(jiān)督議題，做到“少而精”、效果好，對監(jiān)督重點和議題數(shù)量有一個“度”的把握，提高監(jiān)督工作的針對性和實效性。二是在人大監(jiān)督議題的確定上要堅持集體負責(zé)制和群眾路線兩條原則。彭真同志曾說過，人大是集體有權(quán)、個人無權(quán)，即使作為委員長，也只有一票之權(quán)。由于人大與黨委、政府等不同，人大及其常委會在選擇監(jiān)督議題時，要堅持集體負責(zé)制，而不是首長負責(zé)制，要集體選擇監(jiān)督議題，集體決定監(jiān)督工作計劃，避免出現(xiàn)監(jiān)督選題工作的“行政化”傾向。人大在選擇監(jiān)督議題時，要走群眾路線，以實現(xiàn)人民的意志和愿望為目的，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，在確定監(jiān)督議題上盡量多地吸收公眾參與，條件允許的話，盡可能讓公眾參與確定監(jiān)督選題的人大常委會或主任會議，有序擴大公眾對人大監(jiān)督選題工作的參與。endprint

（二）從工作要素的層面，要健全監(jiān)督選題主體，均衡監(jiān)督對象，突出監(jiān)督重點，強化監(jiān)督手段

1.設(shè)立專門負責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機構(gòu)。建議在實踐中探索在人大設(shè)立專門負責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機構(gòu)，來具體落實監(jiān)督選題工作，對各方面意見進行跟蹤處理，防止監(jiān)督選題中各自為政、重復(fù)監(jiān)督或監(jiān)督真空等問題的出現(xiàn)，并定期總結(jié)、評估人大監(jiān)督選題工作，避免監(jiān)督流于形式或脫離實際。從人大集體行使職權(quán)的要求來看，專門負責(zé)監(jiān)督事務(wù)的機構(gòu)最好是委員會制的，但可根據(jù)各地的實際情況來設(shè)立。目前全國有兩個省市作了兩種嘗試，可供借鑒。一種是青海模式，青海于2008年設(shè)立監(jiān)督工作辦公室，專門承辦監(jiān)督工作的服務(wù)協(xié)調(diào)工作，并定期對人大監(jiān)督工作進行總結(jié)和評估。一種是北京模式，2008年北京市人大建立了監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會議制度，統(tǒng)一開展監(jiān)督工作選題和效能評價等，對于受編制等因素制約，專門機構(gòu)一時難以設(shè)立的情況，可以參考借鑒這種模式。

2.注重對“兩院”的監(jiān)督。要糾正對司法監(jiān)督的錯誤認識，更加重視對“兩院”的監(jiān)督。人大司法監(jiān)督與司法獨立并不相背離，人大監(jiān)督只要在法定職權(quán)范圍和程序內(nèi)進行監(jiān)督，就不會侵犯司法機關(guān)依法獨立行使權(quán)力，而且兩者還有共同的目的，即確保司法權(quán)的正確有效行使。要找準(zhǔn)司法監(jiān)督的切入點，提高監(jiān)督選題的針對性。一是要以司法解釋、審判指導(dǎo)規(guī)范為切入點，把法律實施情況的監(jiān)督作為監(jiān)督選題的重點。對于地方人大來說，就是要對法院發(fā)布的與法律實施有關(guān)的規(guī)范性文件，如對審判工作規(guī)范、上級法院出臺的審判指導(dǎo)文件、在轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的決議、批示、指導(dǎo)性案例等，進行合法性審查。二是要以處理涉法涉訴信訪為切入點，把人民來信來訪中反映的重點問題作為監(jiān)督選題的重點。要注意從信訪工作中挖掘和發(fā)現(xiàn)問題，并以此為契機加強對司法的監(jiān)督。三要以推動建立法官辦案責(zé)任制為切入點，把推動司法改革解決辦案工作“行政化”傾向作為監(jiān)督選題的重點。目前，法院內(nèi)部決策過程、法官之間的行政化色彩濃厚，表現(xiàn)在：審判委員會對案件具有最終決定權(quán)；法院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的等級化；不同審級法院之間的監(jiān)督關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等等，要解決這些問題，按照十八屆三中全會加強對司法管理體制改革的精神，人大要加強監(jiān)督，以推動建立法官辦案責(zé)任制，克服司法管理中的行政化傾向。

3.突出監(jiān)督重點。一是要明確法定監(jiān)督議題的重點。按照憲法法律的規(guī)定，人大每年必須對計劃、預(yù)算、決算等開展監(jiān)督，這屬于法定議題，人大必須納入監(jiān)督工作計劃內(nèi)容中。重點要加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，“全口徑”就是指政府所有部門收了錢、花了錢就必須受到監(jiān)督和控制，也就是說在預(yù)算決算管理上不能有例外；要加強對政府預(yù)算編制的監(jiān)督，建議學(xué)習(xí)美國的做法，通過把執(zhí)法檢查的情況與預(yù)算管理掛鉤，也就是通過執(zhí)法檢查，了解各行政區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，對于執(zhí)行得好的區(qū)域，通過增加預(yù)算的方式，調(diào)動各地依法行政的積極性；應(yīng)將政府重大建設(shè)項目、大額資金使用和政府債務(wù)作為監(jiān)督選題，推動地方人大的財政預(yù)算監(jiān)督由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。二是對于自選議題，要把社會普遍關(guān)注的、群眾反映強烈的熱點難點問題作為監(jiān)督議題。要加強對民生問題的監(jiān)督，群眾最關(guān)心，要求最迫切，反映最強烈的突出問題很多，主要集中在就業(yè)難、住房難、教育難、行路難、醫(yī)療難、養(yǎng)老難“六難”和食品安全、環(huán)境保護“兩大問題”上。要加強對環(huán)境保護的監(jiān)督，人大要從全局的角度高瞻遠矚，加大對環(huán)境保護的監(jiān)督力度，將大氣污染、水資源保護、水土流失等內(nèi)容作為監(jiān)督的選題，并開展持續(xù)的數(shù)年的監(jiān)督，以推動政府采取切實措施來保護環(huán)境。要發(fā)揮人大在推動政府轉(zhuǎn)變職能和促進行政體制改革中的積極作用，在監(jiān)督選題時，要將政府的行政審批改革工作和政務(wù)公開等重要工作，作為人大的重點監(jiān)督議題；要加強對《行政許可法》執(zhí)法情況的檢查監(jiān)督，或者按“職權(quán)法定”的原則，圍繞政府行政審批工作開展監(jiān)督，促進政府規(guī)范行政審批工作，進一步清理、取消和調(diào)整行政審批事項，減少審批事項，減少直接管理和介入微觀經(jīng)濟活動，將政府的權(quán)力還權(quán)于市場、還權(quán)于社會。

4.強化監(jiān)督的剛性手段。很多地方人大對于法律明確規(guī)定的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和罷免撤職等剛性監(jiān)督手段的態(tài)度是：能躲則躲，能拖則拖，能束之高閣就束之高閣，出現(xiàn)這種情況的原因主要有兩方面：一方面是法律后果普遍缺位。監(jiān)督法共9章，卻沒有專門的“法律責(zé)任”一章。由于人大工作法律性、程序性、原則性都很強，講求“程序嚴(yán)謹，操作規(guī)范，行必依法”。沒有法律責(zé)任專章，導(dǎo)致法律后果缺位，人大監(jiān)督應(yīng)有的剛性因缺乏法律規(guī)范的保障而嚴(yán)重不足，若被監(jiān)督對象在監(jiān)督中不積極配合，甚至故意干擾、阻撓、妨礙監(jiān)督程序的正常進行，人大卻不能依法采取相應(yīng)制裁措施，最終必然導(dǎo)致監(jiān)督無效。另一方面，公共財政管理體制錯位。從形式上看，政府每年向人大匯報財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況，但政府在財力上支配著人大的活動，也就是說人大在人事權(quán)上聽命于黨委，在財權(quán)上受制于政府，因而不敢采取太過剛性的監(jiān)督手段，使得剛性監(jiān)督成了空中樓閣。人大必須樹立正確的監(jiān)督觀念，大膽啟用剛性監(jiān)督手段，敢于破難點，善于抓重點，專于解熱點，勇于碰硬點，該調(diào)查的調(diào)查，該罷免的罷免，該撤職的撤職，決不能手軟。當(dāng)然在大膽啟用法律規(guī)定的剛性監(jiān)督手段的同時，建議全國人大修改完善監(jiān)督法，在監(jiān)督法中專設(shè)“法律責(zé)任”一章，使剛性監(jiān)督真正落到實處，補位柔性和剛性監(jiān)督的法律后果。建議重構(gòu)當(dāng)前的公共財政管理體制，使人大真正控制財權(quán)，掌握公共財政的運轉(zhuǎn)，從而讓人大毫無顧慮地監(jiān)督政府，這樣的人大監(jiān)督才會真正出實效。

（三）從工作機制的角度，要健全監(jiān)督選題規(guī)劃、收集、論證和評價機制

1.規(guī)范監(jiān)督選題的規(guī)劃機制。一是規(guī)范年度監(jiān)督工作計劃。如前所述，各地年度監(jiān)督工作計劃的名稱、通過的程序等都不統(tǒng)一，各地不一致的做法從某種程度上說會影響年度監(jiān)督工作計劃的規(guī)范性與嚴(yán)肅性。年度監(jiān)督計劃無論是以常委會的工作要點還是專門的監(jiān)督計劃出現(xiàn)，都必須詳細具體，如，監(jiān)督重點、負責(zé)單位、監(jiān)督時限要求等，要便于群眾了解并接受群眾的監(jiān)督。若是以常委會工作要點出現(xiàn)，往往會不太具體，以專門的監(jiān)督工作計劃出現(xiàn)會更清晰明了，或者采取山西、重慶、新疆的做法，監(jiān)督工作計劃的具體要求以附件的形式在人大常委會的工作要點中得以體現(xiàn)。人大常委會主任會議是處理常委會重要日常工作的機構(gòu)，由主任、副主任和秘書長組成，采取的也是集體討論決定問題，在降低會議成本和時間緊迫的情況下，人大年度監(jiān)督工作計劃由主任會議通過也是可行的。但由于是人大常委會的年度監(jiān)督工作計劃，常委會所有組成人員，特別是不駐會的常委會組成人員應(yīng)該對人大當(dāng)年監(jiān)督工作安排了然于心，才能更好安排工作，并為審議各項監(jiān)督議題作準(zhǔn)備，所以說，人大年度監(jiān)督工作計劃最好統(tǒng)一由人大常委會通過。二是編制五年監(jiān)督工作規(guī)劃。建議借鑒各地人大編制五年立法規(guī)劃的成功經(jīng)驗，相應(yīng)確定地方人大監(jiān)督工作五年規(guī)劃。監(jiān)督工作五年規(guī)劃能夠整合一段時間內(nèi)的監(jiān)督總需求，并確定監(jiān)督工作的主要目標(biāo)與重點，具有長遠性、方向性和戰(zhàn)略性的特點，年度監(jiān)督工作計劃要以五年規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照輕重緩急的要求來具體落實五年規(guī)劃，并適當(dāng)補充一些議題。也就是說，要讓年度監(jiān)督工作計劃與五年規(guī)劃很好地銜接，既考慮監(jiān)督工作的年度需要，又考慮一些需要長期推動解決的重大問題與熱點問題，從長遠來考慮和安排。編制五年監(jiān)督工作規(guī)劃，需要加強對工作的調(diào)查研究，通過深入基層與群眾，了解一段時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展和社會管理中的重點難點問題、廣大人民群眾關(guān)心的熱點問題，這些問題的解決往往不是一年兩年的事，需要長期逐步推動解決，也就是需要一個持續(xù)和連續(xù)監(jiān)督的過程，才能取得實實在在的效果，將這些內(nèi)容作為五年規(guī)劃的項目，從長遠來考慮、來安排，有利于提高人大監(jiān)督工作的實效。endprint

2.建立監(jiān)督議題收集機制。長期以來，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的信息不對稱，監(jiān)督者不能完全及時、系統(tǒng)、全面、真實地了解人民群眾意愿，成為困擾地方人大監(jiān)督選題工作的重要因素。為此，需要按照監(jiān)督法第九條所列6個方面的問題，充分利用各種可能的議題資源，建立和完善人大監(jiān)督議題收集機制。一是推進公開征集監(jiān)督選題工作規(guī)范化、制度化。如前所述，盡管少部分省份將公開征集監(jiān)督選題工作寫入地方性法規(guī)，但對公開征集監(jiān)督選題工作的具體程序和相關(guān)規(guī)定并不具體，各地的做法也不一致，所以需要推進公開征集監(jiān)督選題工作的規(guī)范化和制度化。要讓公眾能夠廣泛參與監(jiān)督選題工作，除了在宣傳手段上，要更加多地利用電視、報紙等傳統(tǒng)媒體以及微博、短信、微信等現(xiàn)代手段，使更多有意愿參與的公眾掌握相關(guān)信息，使公民對人大征集監(jiān)督議題活動產(chǎn)生可見預(yù)期，并很清楚地知道詳細經(jīng)過，能夠清楚便捷地表達意愿。同時，要探索建立快速反應(yīng)機制，靈活迅速地調(diào)配人員和資源，高效處理參與公眾提出的意見建議；要完善公眾參與監(jiān)督選題工作機制，如采取公眾辯論制、公眾意見反饋機制等，對公眾參與情況給予反饋，將意見吸收情況和未被吸收的原因等反饋情況向社會公開，從制度層面規(guī)范公開征集監(jiān)督議題活動。二是注重搜集網(wǎng)絡(luò)民意。隨著民主政治建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的雙向推進，人大在監(jiān)督工作中搜集、把握和重視民意的任務(wù)越來越重要。地方人大應(yīng)轉(zhuǎn)變與更新觀念，將網(wǎng)絡(luò)所帶來的公眾直接參與政治作為代議制的人民代表大會制度的有益補充，高度重視網(wǎng)絡(luò)民意，積極把握網(wǎng)絡(luò)特點，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)民情，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺在監(jiān)督選題工作中的重要作用。一方面，人大要在監(jiān)督選題中重視網(wǎng)絡(luò)政治平臺，科學(xué)梳理網(wǎng)絡(luò)民情，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟社會發(fā)展的方位和大局，把握源頭，找準(zhǔn)關(guān)鍵，占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)時代人大工作的制高點，拓展監(jiān)督議題資源。另一方面，人大要加強自身門戶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷擴大網(wǎng)絡(luò)的開放性，擴大公眾的參與度。同時還應(yīng)完善地方人大監(jiān)督選題中的網(wǎng)絡(luò)溝通與反饋制度，完善人大常委會組成人員聯(lián)系群眾傾聽民意制度，不斷優(yōu)化民意基礎(chǔ)。

3.完善監(jiān)督議題篩選、論證機制。一是對選題的可行性、時效性等進行論證。可行性是指所擬選定的監(jiān)督議題能不能切實可行，監(jiān)督對象及社會對此具有可接受度，它關(guān)系到監(jiān)督目標(biāo)能否實現(xiàn)的問題，自然也會影響到人大監(jiān)督的權(quán)威與效力。人大監(jiān)督選題時要特別對監(jiān)督的可行性問題進行論證，要通過充分的調(diào)研，廣泛聽取意見，既要聽取社會公眾的意見，也要聽取專家學(xué)者的意見，還要聽取被監(jiān)督者的意見，條件允許的情況下，召開監(jiān)督議題聽證會、論證會，讓各種觀點在辯論中交鋒。時效性主要針對監(jiān)督選題是不是適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要，是不是在最恰當(dāng)?shù)臅r間進行的監(jiān)督，具不具現(xiàn)實的可行性和可操作性。這就需要人大在監(jiān)督選題過程中把握時機要求，適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，選擇的監(jiān)督議題能夠使監(jiān)督收到事半功倍的效果。這里主要有兩種時機：一種是黨委、政府根據(jù)形勢的發(fā)展，對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在的較為嚴(yán)重的問題已經(jīng)有了足夠的認識，并正試圖努力解決。如，目前各地人大將黨委的重大決策部署的落實作為監(jiān)督選題，這實際上就是順應(yīng)了黨委的要求。另一種是目前社會高度關(guān)注的問題，如突出事件、網(wǎng)絡(luò)高度關(guān)注的熱點難點問題等，這些問題引起人大注意的同時，黨委政府也會高度重視。人大將其作為監(jiān)督選題，既能得到黨委政府的支持，又能滿足人民群眾的意愿，人大監(jiān)督起來往往也會收到事半功倍的效果。在時效性把握上面，我們不能操之過急，要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，不能提出一些讓政府無論怎么努力都達不到的意見和要求，這樣，不但會損害人大監(jiān)督工作的權(quán)威性和實效性，還會誤導(dǎo)政府制定出一些不合時宜的政策措施。二是對選題的價值進行評估。從價值取向方面來說，監(jiān)督選題要體現(xiàn)民主、科學(xué)、公平的價值取向。民主的價值取向是指監(jiān)督在選題、論證、調(diào)研和實施的過程中，應(yīng)當(dāng)符合最廣大人民的根本利益，具體就是指監(jiān)督選題工作要充分吸收公眾參與，如向社會公開征集監(jiān)督議題，或召開監(jiān)督選題聽證會等，同時還要將監(jiān)督選題、調(diào)研和監(jiān)督全過程的信息公開，對于公眾參與監(jiān)督選題的情況，如意見建議的綜合情況、意見建議的反饋情況、意見建議吸納的情況和意見建議不被采納的原因理由等，都應(yīng)該向社會公開，將監(jiān)督選題等工作徹底置于公眾監(jiān)督之下?？茖W(xué)的價值取向指監(jiān)督選題的全過程必須遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，要與經(jīng)濟社會內(nèi)外在條件保持高度一致，既不能超過科學(xué)發(fā)展規(guī)律超前監(jiān)督，也不能違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)重滯后或不去監(jiān)督。同時在選定監(jiān)督議題時要制度化、規(guī)范化、程序化，避免人為因素的干擾，無論是監(jiān)督選題涉及對象、手段還是內(nèi)容，都要使監(jiān)督議題均衡分布。公平的價值取向是指監(jiān)督選題時應(yīng)當(dāng)秉承公正、無偏私、平等對待各方主體，無論是人大專委會的意見、政府的意見，還是公眾的意見，都要平等對待。從選題效果的角度來說，監(jiān)督選題要體現(xiàn)經(jīng)濟價值、社會價值和環(huán)境價值等的相統(tǒng)一。當(dāng)今社會，由于人與自然的緊張關(guān)系，需要高度重視并重新審視人與自然的關(guān)系、人在自然界中的地位。人大在進行監(jiān)督選題時，需要在處理環(huán)境價值與經(jīng)濟價值、社會價值的關(guān)系時，根據(jù)各種不同形態(tài)價值的輕重緩急進行排列和實施，作出正確的選擇，從而找到經(jīng)濟價值、社會價值和環(huán)境價值之間的結(jié)合點，使監(jiān)督工作既保護環(huán)境又推動社會持續(xù)健康發(fā)展。三是對選題的成本收益進行核算。是指在進行監(jiān)督選題時，要對選題實施后所獲得的收益與所花費的成本進行核算。人大在監(jiān)督選題時要考慮成本因素，要看監(jiān)督某個選題的錢花得值不值，做到最有效利用各種監(jiān)督資源，以最小的監(jiān)督成本獲得最大的監(jiān)督收益。人大監(jiān)督選題時要考慮兩個成本：一個為執(zhí)行成本，這是對地方人大這一監(jiān)督主體而言的。地方人大在實施這一監(jiān)督選題時所耗費的成本，主要有人大工作部門的運轉(zhuǎn)成本、監(jiān)督活動產(chǎn)生的業(yè)務(wù)成本和機會成本等，如，地方人大要成立調(diào)研組，召開人大常委會會議等。另一個為依從成本，這是對被監(jiān)督者這一監(jiān)督客體而言的。被監(jiān)督者所耗費的資源，如地方人大實地調(diào)查、召開座談會等需要被監(jiān)督者配合所花的經(jīng)費等。人大監(jiān)督選題要考慮收益問題，在某種程度上說，人大通過對某個監(jiān)督選題的監(jiān)督，的確找準(zhǔn)了老百姓們急切想要解決的一系列突出問題，并推動相關(guān)部門切實解決了這些問題，就說明地方人大監(jiān)督工作是有收益的，也就是說監(jiān)督推動解決的批量問題越多、越徹底，就說明地方人大的監(jiān)督選題產(chǎn)出的效益越高。監(jiān)督選題時要對成本與收益提前進行核算，若是監(jiān)督工作中花費少少的成本，能夠收獲大大的監(jiān)督效果的話，那么這個監(jiān)督選題是選得準(zhǔn)的，是具有較強的監(jiān)督收益的；否則，就會相反，花費很大的成本，卻使監(jiān)督收益很低，那么這個監(jiān)督選題就選得不好。endprint

4.健全監(jiān)督選題的評價機制。監(jiān)督選題過程本身就包含一種選擇與判斷，對監(jiān)督議題采取何種監(jiān)督方式，對誰進行監(jiān)督以及監(jiān)督的重點內(nèi)容是什么等，這一系列的選擇和判斷過程其效果如何，需要發(fā)揮評價機制的作用。有效的評價機制能夠使地方人大適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展變化的需要，及時確定監(jiān)督選題，調(diào)整監(jiān)督對象與內(nèi)容，完善監(jiān)督方式與程序，增強監(jiān)督工作實效。但如前所述，從目前各級人大的情況來看，我國人大缺乏專門負責(zé)監(jiān)督事務(wù)的工作機構(gòu)，更不要說專門的評價機構(gòu)了，監(jiān)督選題的評估方式和評估標(biāo)準(zhǔn)也無法制度化，監(jiān)督評價機制的建立尚處于探索階段，這就需要探索建立監(jiān)督議題選定效果評價機制，主要從以下三個方面入手：一是由誰評估，評估主體建議以人大系統(tǒng)內(nèi)部評估為主，適當(dāng)引入第三方參與評估。人大監(jiān)督權(quán)的運行過程本身就包含了一定的評價因素，如人大在常委會會議上對監(jiān)督選題進行審議的過程就是一個不斷評議和選擇的過程。同時上級人大依法撤銷下級人大的不適當(dāng)決議和命令，這也意味著上級人大可以評價下級人大工作?？梢姡舜蟊O(jiān)督議題選定效果的評價主體應(yīng)以人大系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)為主。建議如前所說，逐步在縣級以上人大中設(shè)立專門的負責(zé)監(jiān)督事務(wù)的委員會，定期對人大監(jiān)督選題工作進行評價。由于人大系統(tǒng)內(nèi)部的評估也就是自我評估，往往有王婆賣瓜之嫌，導(dǎo)致評價存在不夠科學(xué)和不具備足夠說服力的問題，加上人大是受人民委托行使權(quán)力的，人大自然要受到人民的監(jiān)督，因此，在監(jiān)督選題評估中要適當(dāng)引入第三方參與評估，如邀請公民代表、技術(shù)專家、咨詢員、被監(jiān)督對象、弱勢群體和行政相對人等參與到監(jiān)督選題的評估中，也是很有必要的。二是如何評價，建議從“三個有利于”的角度建立規(guī)范的評價方式。“三個有利于”是指監(jiān)督議題的選擇要有利于維護憲法法律的尊嚴(yán)與權(quán)威、有利于維護人民的合法利益、有利于促進具體問題的解決。從“三個有利于”的角度規(guī)范評價方式，既要對事前某一時間內(nèi)人大監(jiān)督選題的整體進行全方位的評析和判斷，針對某個具體選題進行評價與判斷，也要對事后，也就是監(jiān)督議題實施后的情況進行總結(jié)和評價。與此同時，還要在評估中注意評價程序的完整性，對評價結(jié)果的提交、審議、整理和運用等程序進行細化，避免評估工作流于形式。三是評估的標(biāo)準(zhǔn)如何，要以“三大標(biāo)準(zhǔn)”作為評估結(jié)論的依據(jù)。對人大監(jiān)督選題進行評估不應(yīng)是任意的，而應(yīng)該有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。盡管很多學(xué)者從價值判斷角度，如民意、正義、效益、效率等，對評價標(biāo)準(zhǔn)作了一些闡述，西方議會對此有許多相關(guān)的實踐，他們將評估標(biāo)準(zhǔn)分為三類，即合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，這同時適應(yīng)于人民代表大會制度下的監(jiān)督選題標(biāo)準(zhǔn)。地方人大在監(jiān)督選題時不僅要實體合法，也必須程序合法，即使是法律明文規(guī)定要監(jiān)督的項目即法定項目，在選題過程中也要程序合法，否則也是不行的。地方人大在監(jiān)督選題時要以符合民意和是否公正為主要評斷標(biāo)準(zhǔn)，雖然有些監(jiān)督行為在某些情況下是符合法律規(guī)定的，但卻與人民意志相違背，這種情況也是不行的，這也就是說要堅持合理性標(biāo)準(zhǔn)。地方人大監(jiān)督選題要改變傳統(tǒng)的監(jiān)督選題方式，要從節(jié)約、效益、效果等角度來提高監(jiān)督的效率，追求監(jiān)督選題成本效益的最大化，這也就是說要堅持技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

[1]表中數(shù)據(jù)和內(nèi)容全部來自官方媒體或文件資料，表格經(jīng)歸納匯總而成。

（作者系廣東省人大常委會辦公廳研究室副主任）endprint