完善人大代表聯(lián)系群眾制度的對(duì)策

湖南省完善人大代表聯(lián)系群眾制度研究課題組

為貫徹落實(shí)黨的十八大精神，2013年我們就湖南省完善人大代表聯(lián)系群眾制度問(wèn)題進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。4月至6月，赴全省大部分市州及部分縣市區(qū)，通過(guò)聽、看、議等多種方式，與當(dāng)?shù)攸h委、人大常委會(huì)及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人，部分在湘全國(guó)人大代表和省、市州、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表廣泛進(jìn)行交流與探討，了解當(dāng)?shù)厝舜蟠砺?lián)系群眾情況，重點(diǎn)了解代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)情況，聽取各地的意見和建議。7月至9月，向省內(nèi)部分人大代表、人大機(jī)關(guān)干部和基層群眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)出問(wèn)卷8457份，收回7842份。其中，向代表發(fā)出6731份，收回6167份；向人大工作者發(fā)出612份，收回610份；向基層群眾發(fā)出1114份，收回1065份。調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示：所有被調(diào)查對(duì)象中，對(duì)于黨的十八大提出“完善代表聯(lián)系群眾制度”要求，認(rèn)為“非常重要”、“重要”和“比較重要”的高達(dá)99.23%；而對(duì)于現(xiàn)有人大代表聯(lián)系群眾制度，除分別有39.26%、38.57%的認(rèn)為“健全”“比較健全”外，仍有20.58%的認(rèn)為“不具體”或“不完備”。上述數(shù)據(jù)表明，代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)確實(shí)亟待加強(qiáng)。為借鑒外省經(jīng)驗(yàn)，我們于9月初還專程赴廣東省深圳、廣州等地考察了當(dāng)?shù)氐拇砺?lián)系群眾平臺(tái)建設(shè)情況，受到一些啟發(fā)。

在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)真分析了湖南省代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)現(xiàn)狀及代表聯(lián)系群眾方面存在的主要問(wèn)題，研究提出了湖南省完善代表聯(lián)系群眾制度的若干對(duì)策與建議。

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

一直以來(lái)，特別是中共中央以中發(fā)〔2005〕9號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》以來(lái)，湖南省堅(jiān)持在實(shí)踐中探索，努力通過(guò)加強(qiáng)地方立法和出臺(tái)政策文件來(lái)推動(dòng)和保障代表密切與人民群眾的聯(lián)系，收到了良好的效果。

2009年4月，中共湖南省委以湘發(fā)〔2009〕12號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)《中共湖南省人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)省人大代表工作的意見》明確：省人大代表應(yīng)通過(guò)多種渠道與原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，可以通過(guò)由代表小組召開會(huì)議、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取、反映原選舉單位和人民群眾的意見與要求。同時(shí)決定：逐步推行省人大代表向原選舉單位的人大及其常委會(huì)報(bào)告履行職責(zé)情況制度，并建立省人大代表履行職責(zé)登記制度。作為省委12號(hào)文件的配套，省人大常委會(huì)主任會(huì)議同年5月出臺(tái)《湖南省人大代表聯(lián)系原選舉單位和人民群眾的意見》，就省人大代表聯(lián)系原選舉單位和人民群眾的主要內(nèi)容、方式和原則等提出了具體意見和要求，并統(tǒng)一印制了省人大代表年度履職情況登記表。2011年11月，省人大常委會(huì)在修改《湖南省實(shí)施〈全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》時(shí)，增加了代表聯(lián)系群眾方面的規(guī)定，如“代表可以通過(guò)多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾的意見和要求?！薄按響?yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對(duì)代表履職的意見，參加原選區(qū)或者原選舉單位的代表活動(dòng)，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問(wèn)，接受監(jiān)督”等。各地認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央9號(hào)文件、省委12號(hào)文件和修改后的湖南省實(shí)施代表法辦法，積極探索代表聯(lián)系群眾的新舉措、新路徑，取得了一些成效，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。如出臺(tái)文件，就代表聯(lián)系群眾提出具體要求、作出量化規(guī)定，實(shí)行代表固定聯(lián)系群眾、定期接待來(lái)訪等制度，建立并規(guī)范代表聯(lián)系群眾的活動(dòng)場(chǎng)所，開展代表主題活動(dòng)，組織代表向原選區(qū)和原選舉單位述職、接受群眾評(píng)議，等等。

同時(shí)，應(yīng)該看到在湖南省，人大代表聯(lián)系群眾離人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求和人民群眾的熱切期盼，仍有較大的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）代表的積極性不高。不少代表認(rèn)為在國(guó)家政治生活中代表的作用不大，有的甚至認(rèn)為自己當(dāng)選代表與群眾沒有直接關(guān)聯(lián)，加之現(xiàn)行法律制度對(duì)代表缺乏有效的激勵(lì)和制約機(jī)制，于是產(chǎn)生了“聯(lián)系與不聯(lián)系一個(gè)樣，聯(lián)系多與聯(lián)系少一個(gè)樣”的消極思想。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，有63.44%的人大工作者和52.02%的基層群眾認(rèn)為代表聯(lián)系群眾的積極性不高，還有44.11%的代表自身也認(rèn)為聯(lián)系群眾的積極性不高。

（二）群眾的認(rèn)同感不強(qiáng)。一些群眾認(rèn)為，人大代表大多是選舉人（包括原選區(qū)選民和原選舉單位人大代表）出于相信組織的提名推薦而選舉出來(lái)的，其實(shí)對(duì)這些代表并不熟悉。不少群眾對(duì)代表的法律地位和作用不了解，認(rèn)為代表只是一種身份、榮譽(yù)而不是一種職務(wù)，對(duì)代表“該做什么、能做什么、做得成什么”心存疑慮。有的則認(rèn)為找代表反映情況沒有作用，甚至有“找代表不如上訪好”的說(shuō)法。據(jù)我們就“是否認(rèn)識(shí)并了解您工作單位或者居住地的人大代表”所做調(diào)查，基層群眾中，有44.73%的表示“認(rèn)識(shí)但不太了解”，還有9.32%的則表示“不認(rèn)識(shí)也不了解”。

（三）聯(lián)系的規(guī)范化不夠。目前，人大代表聯(lián)系群眾的活動(dòng)或方式主要是固定聯(lián)系群眾、集體走訪群眾、接待群眾來(lái)訪和向選民述職以及視察、調(diào)研等?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，代表聯(lián)系群眾的這些活動(dòng)的開展或方式的運(yùn)用，在各地表現(xiàn)不一，許多地方不經(jīng)常、不規(guī)范，隨意性較大；而且，對(duì)間接選舉的代表如何加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系，各地也缺乏探索和創(chuàng)新。從問(wèn)卷調(diào)查的情況看，分別有33.5%的人大工作者、23%的基層群眾、15.72%的人大代表認(rèn)為代表聯(lián)系群眾的活動(dòng)或方式“不多”；另有8.53%的人大工作者、7.12%的基層群眾、3.47%的人大代表則認(rèn)為代表聯(lián)系群眾的活動(dòng)或方式“不規(guī)范”。

（四）聯(lián)系的場(chǎng)所建設(shè)滯后。就全省而言，人大代表聯(lián)系群眾相對(duì)固定的場(chǎng)所建設(shè)目前呈現(xiàn)發(fā)展不平衡狀態(tài)，多數(shù)地方比較滯后。有的定位不準(zhǔn)，僅僅作為代表小組的自身活動(dòng)場(chǎng)所，忽略了聯(lián)系群眾、傾聽民意的功能；有的作用不大，存在重形式、輕內(nèi)容傾向，權(quán)當(dāng)擺設(shè)；有的選址不當(dāng)，將代表聯(lián)系群眾、開展活動(dòng)的場(chǎng)所設(shè)在某代表所在企事業(yè)的辦公樓內(nèi)，不便于群眾來(lái)訪，也不便于代表開展活動(dòng)，其他代表也覺得名不正言不順。不少地方囿于自身?xiàng)l件差，又缺乏有關(guān)方面的指導(dǎo)和扶持，根本就沒有建立代表聯(lián)系群眾、開展活動(dòng)的場(chǎng)所。endprint

（五）聯(lián)系的實(shí)際效果一般。實(shí)踐中，人大代表通過(guò)聯(lián)系群眾收集到的大部分意見和要求，因種種緣由，難以得到有效解決，無(wú)法回應(yīng)群眾期盼，致使代表聯(lián)系群眾的實(shí)際效果不理想。從全省情況看，代表通過(guò)收集群眾意見提出的建議、批評(píng)和意見，得到解決或基本解決的只有四分之一左右。我們收回的調(diào)查問(wèn)卷中，有近三成的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為當(dāng)前代表聯(lián)系群眾實(shí)際效果不理想。

二、存在問(wèn)題的原因

（一）代表聯(lián)系群眾的法律規(guī)定不完善。以專門規(guī)范代表權(quán)利義務(wù)和履職行為的代表法為例，第四條（五）規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)；第二十條規(guī)定代表可以通過(guò)多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求；第四十五條第一款規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對(duì)代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問(wèn)，接受監(jiān)督；第四十五條第二款規(guī)定由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況等。這些規(guī)定，對(duì)于密切代表與人民群眾的聯(lián)系，無(wú)疑是具有普遍約束力的。但是，無(wú)論從規(guī)定本身抑或?qū)嵤┣闆r看，其“可執(zhí)行性和可操作性”都還不強(qiáng)。湖南省相關(guān)地方性法規(guī)同樣存在這一問(wèn)題，過(guò)于原則，不便操作，難以管用。

（二）代表聯(lián)系群眾的政策措施不配套。為落實(shí)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，促進(jìn)代表與群眾聯(lián)系，如前所述，湖南省各級(jí)黨委和人大常委會(huì)先后出臺(tái)了一些文件、制定了一些政策。這些政策文件發(fā)揮了積極作用，但是依然存在不完備、不配套問(wèn)題，政策規(guī)定又缺乏有力度的約束力，代表聯(lián)系群眾的方式、步驟、措施等還缺乏全省性的、可操作、可執(zhí)行的具體規(guī)定。

（三）代表聯(lián)系群眾的工作要求不具體。調(diào)查顯示，湖南省各地抓代表聯(lián)系群眾的工作發(fā)展還不平衡，不少地方提出的有關(guān)工作要求不具體，過(guò)于空泛、過(guò)于原則，力度不大，作用也就不大。

（四）代表聯(lián)系群眾的思想認(rèn)識(shí)不到位。實(shí)踐表明，當(dāng)沒有看到問(wèn)題，沒有把問(wèn)題看清看準(zhǔn)時(shí)，是不可能拿出有效解決問(wèn)題的措施與辦法的。代表聯(lián)系群眾及相關(guān)制度建設(shè)，存在這樣那樣不盡如人意的問(wèn)題，說(shuō)到底，是思想認(rèn)識(shí)不到位。對(duì)代表聯(lián)系群眾的重大意義和重要作用缺乏足夠的認(rèn)知與宣傳，忽視了對(duì)代表聯(lián)系群眾存在問(wèn)題的分析研究，更遑論對(duì)代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和系統(tǒng)考量。

三、對(duì)策與建議

（一）完善代表選舉產(chǎn)生機(jī)制

1.進(jìn)一步擴(kuò)大直選范圍。隨著我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，特別是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作出了一系列重大決策和部署，我們有理由相信，現(xiàn)在進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉的范圍，有了更加扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，也有了更加堅(jiān)定的政治理論自信和執(zhí)政自信。實(shí)踐也證明，直接選舉產(chǎn)生的代表比間接選舉產(chǎn)生的代表，與人民群眾聯(lián)系面更廣，人民群眾的認(rèn)同感更強(qiáng)。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，有52.93%的被調(diào)查對(duì)象主張“進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉范圍”。鑒于此，可以考慮由湖南省選舉的全國(guó)人大代表向全國(guó)人大提出有關(guān)議案或建議，根據(jù)黨中央“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”的原則，將人大代表的直接選舉范圍先行擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，并在經(jīng)濟(jì)、政治、文化相對(duì)發(fā)達(dá)的北京、上海、天津等直轄市進(jìn)行省級(jí)人大代表直接選舉試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推動(dòng)直接選舉范圍的擴(kuò)大，最終達(dá)到各級(jí)人大代表一律直接選舉的目標(biāo)。

2.進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。差額選舉的實(shí)施，相對(duì)于1953年開始的等額選舉是一次巨大進(jìn)步，為選舉人依法行使選舉權(quán)提供了選擇余地，在對(duì)候選人的選擇上形成了相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。介紹和公布代表候選人情況、組織代表候選人與選區(qū)選民見面并回答提問(wèn)等制度，提高了代表選舉的民主程度，調(diào)動(dòng)了人民群眾參加選舉的積極性，增強(qiáng)了人民當(dāng)家作主的責(zé)任感，同時(shí)提高了候選人（代表）與選舉人（群眾）的關(guān)聯(lián)度。進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要是要細(xì)化選舉法第三十一條關(guān)于選舉委員會(huì)“公布”代表候選人基本情況的規(guī)定，明確規(guī)定有關(guān)公布的渠道或方式，如媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)和張榜、印發(fā)紙質(zhì)資料等，以便于選民了解候選人情況。要完善選舉法第三十三條有關(guān)規(guī)定，在直接選舉中，允許公民通過(guò)合法途徑自薦為代表候選人，并允許候選人在選舉委員會(huì)組織其與選民見面時(shí)發(fā)表競(jìng)爭(zhēng)演說(shuō)、作出陳述和履職承諾；在直接選舉和間接選舉中，允許推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和聯(lián)名的選民、代表向全體選舉人介紹所推薦的候選人的情況，允許候選人借用視頻等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，按照統(tǒng)一要求向有關(guān)選民小組或代表小組會(huì)議乃至代表團(tuán)會(huì)議進(jìn)行自我介紹。

3.進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。密切代表與群眾的聯(lián)系，要求優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，保證有更多的基層群眾進(jìn)入代表的行列?，F(xiàn)行選舉法的相關(guān)規(guī)定，仍然存在著張德江委員長(zhǎng)指出的“不可執(zhí)行和不可操作”問(wèn)題，難以有效保證代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。現(xiàn)行代表的分類和選舉后各方面代表的結(jié)構(gòu)、比例不科學(xué)也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。前一輪換屆選舉后，湖南省基層代表比例有所上升，但絕對(duì)占比依然偏低，離人民群眾的愿望還有較大差距。從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果看，73.87%的被調(diào)查對(duì)象主張“進(jìn)一步擴(kuò)大基層代表比例”，而持此觀點(diǎn)的基層群眾占了75.49%。建議全國(guó)人大常委會(huì)及其有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究解決以下三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：

一是科學(xué)劃分和定義代表結(jié)構(gòu)。劃分和定義代表結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)代中國(guó)實(shí)際和選舉工作需要?？梢越梃b中科院歷時(shí)三年于2001年完成的《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究》中關(guān)于十大社會(huì)階層劃分的成果，將代表結(jié)構(gòu)劃分為九類，各類及其范圍是：（1）國(guó)家與社會(huì)管理者代表；（2）經(jīng)理人員代表；（3）私營(yíng)企業(yè)主與個(gè)體工商戶代表；（4）專業(yè)技術(shù)人員代表；（5）辦事人員代表；（6）產(chǎn)業(yè)工人代表；（7）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者代表；（8）商業(yè)、服務(wù)業(yè)員工代表；（9）其他代表，指無(wú)固定職業(yè)人員。其中，4至8類按選舉法用語(yǔ)可統(tǒng)稱為“基層代表”。此外，按選舉法規(guī)定還有四類代表：即婦女代表；少數(shù)民族代表；歸僑代表；軍人代表。他們與上述九類代表在代表結(jié)構(gòu)劃分上不重復(fù)。endprint

二是依法確定各類代表比例。在分配代表名額時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照選舉法規(guī)定，提高基層代表、婦女代表比例，保證少數(shù)民族代表、歸僑代表比例，適當(dāng)安排軍人代表，降低其他代表比例，做到科學(xué)確定各類代表所占比例，且不搞交叉計(jì)算。建議基層代表（指產(chǎn)

業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員和商業(yè)、服務(wù)業(yè)員工代表）應(yīng)不低于50%、婦女代表應(yīng)不低于23%，其他代表的比例，應(yīng)在依法安排少數(shù)民族代表、歸僑代表及軍人代表的名額外，酌情予以安排。

在具體分配代表名額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮黨派因素，可根據(jù)換屆選舉有關(guān)文件精神，明確各類代表中的中共黨員和各民主黨派、工商聯(lián)成員的比例。

三是實(shí)行分類差額投票選舉。參照解放軍單獨(dú)選舉的做法，以代表結(jié)構(gòu)的劃分為標(biāo)準(zhǔn)，按照依法分配的各類代表名額和依法確定的各類代表名額的差額數(shù)，分類進(jìn)行投票選舉，以保證代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4.進(jìn)一步完善提名機(jī)制。優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，增加基層代表，需要改進(jìn)現(xiàn)行代表候選人提名推薦機(jī)制：一是切實(shí)保證兩個(gè)法定提名主體（一個(gè)是單獨(dú)或聯(lián)合提名代表候選人的政黨、團(tuán)體，一個(gè)是聯(lián)名提名推薦代表候選人的選民或代表）的法律地位平等，將現(xiàn)行做法，即先拋出政黨、團(tuán)體提出的候選人名單供選民或代表醞釀、協(xié)商，再由選民或代表依法聯(lián)名提出新的候選人的做法，改為將兩個(gè)法定提名主體依法提出的候選人同時(shí)交選民或代表醞釀、協(xié)商，在此基礎(chǔ)上依法確定正式候選人并進(jìn)行投票選舉。二是兩個(gè)法定提名主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類代表應(yīng)選名額數(shù)和差額數(shù)，依照法定程序分別提出含有應(yīng)選數(shù)和差額數(shù)的代表候選人。三是當(dāng)依法提出的各類或某類代表候選人人數(shù)超過(guò)該類代表候選人差額數(shù)的最高限額時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過(guò)反復(fù)醞釀、協(xié)商甚至預(yù)選來(lái)確定正式候選人，而不應(yīng)事先內(nèi)定或私下做工作來(lái)確定“陪選人員”。

（二）完善代表聯(lián)系群眾工作機(jī)制

1.健全代表接訪和走訪群眾制度。代表定期接待群眾來(lái)訪和上門走訪群眾，是一些地方創(chuàng)新閉會(huì)期間代表活動(dòng)方式，探索代表聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾路徑的有益嘗試。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“建立健全代表接訪、走訪群眾制度”的占78.11%，有超過(guò)八成的基層群眾表達(dá)了這一愿望?？梢酝ㄟ^(guò)出臺(tái)規(guī)范性文件，建立一套全省通行的制度，明確規(guī)定：湖南省地方各級(jí)人大代表接待原選區(qū)或原選舉單位的人民群眾來(lái)訪，每個(gè)月應(yīng)不少于一次；直接選舉的代表到原選區(qū)走訪人民群眾，每個(gè)季度應(yīng)不少于兩次；間接選舉的代表到原選舉單位走訪人民群眾，每個(gè)季度應(yīng)不少于一次。接訪和走訪，主要是聽取和收集群眾對(duì)各方面工作的意見和要求。代表應(yīng)當(dāng)在有關(guān)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，認(rèn)真分析群眾的意見和要求，并作出相應(yīng)的回應(yīng)：有的可作為代表建議、批評(píng)和意見依法提出，按照法律規(guī)定程序辦理；有的可由代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)及時(shí)轉(zhuǎn)交并負(fù)責(zé)督促有關(guān)機(jī)關(guān)和單位辦理；有的則需要向群眾作有關(guān)法律或政策的宣傳解釋工作。對(duì)于轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)和單位辦理的意見與要求，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究辦理，并與有關(guān)代表進(jìn)行溝通，聽取代表意見，半個(gè)月內(nèi)答復(fù)代表，代表在收到答復(fù)后一個(gè)星期內(nèi)應(yīng)當(dāng)向群眾反饋。

2.完善代表專題調(diào)研和視察制度。專題調(diào)研和視察是法律規(guī)定的代表在閉會(huì)期間的主要活動(dòng)，也是代表密切同人民群眾聯(lián)系的一個(gè)重要方式和途徑，在國(guó)家政治生活中產(chǎn)生了廣泛而積極的影響，但仍需在實(shí)踐中探索，在探索中完善，以進(jìn)一步增強(qiáng)其實(shí)效：⑴為尊重代表主體地位、發(fā)揮代表主體作用，出臺(tái)規(guī)范性文件，明確代表的專題調(diào)研和視察活動(dòng)原則上由代表小組自行安排，選題由代表自行確定，改變過(guò)去過(guò)多地由本級(jí)人大常委會(huì)或原選舉單位的人大常委會(huì)“包辦”組織的做法。專題調(diào)研一般應(yīng)由代表本人主動(dòng)提出選題，由各代表小組集體研究后按照法律規(guī)定開展；視察活動(dòng)亦主要由各代表小組自行組織，有關(guān)的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作。⑵嚴(yán)格執(zhí)行代表法關(guān)于代表視察的規(guī)定，通過(guò)修改有關(guān)地方性法規(guī)或者出臺(tái)規(guī)范性文件，細(xì)化視察規(guī)定，規(guī)范視察行為，確保代表參加統(tǒng)一安排的視察時(shí)須依法“約見本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”， 確保代表能依法“持代表證就地進(jìn)行視察”，確保代表視察時(shí)“不直接處理問(wèn)題”。⑶修改省有關(guān)地方性法規(guī)，賦予代表在專題調(diào)研報(bào)告中或者視察報(bào)告中所提意見和建議，與代表向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出的“對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見”具有同等重要的法律地位，同樣按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定予以辦理，并向群眾反饋。⑷修改省有關(guān)地方性法規(guī)，量化關(guān)于代表專題調(diào)研和代表視察的規(guī)定，如明確規(guī)定代表在一屆任期內(nèi)參加專題調(diào)研應(yīng)不少于3次，參加集中視察應(yīng)不少于4次。

3.落實(shí)代表列席會(huì)議和參加活動(dòng)制度。建議進(jìn)一步修改代表法，主要是將柔性要求改為剛性規(guī)定，增強(qiáng)可執(zhí)行性和可操作性，防止隨意性。應(yīng)當(dāng)考慮量化有關(guān)規(guī)定，增加規(guī)定：在一屆任期內(nèi)，間接選舉的代表列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議不得少于一次，列席原選舉單位的人大會(huì)議不得少于三次，列席原選舉單位的人大常委會(huì)會(huì)議不得少于一次；直接選舉的代表列席原選區(qū)有關(guān)會(huì)議不得少于四次。同時(shí)，增加規(guī)定：代表在列席會(huì)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議議題發(fā)表意見或提出建議，確保發(fā)言充分反映民意，并遵守會(huì)議議事規(guī)則。

（三）完善代表聯(lián)系群眾保障機(jī)制

1.加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)組織建設(shè)。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的精神，為進(jìn)一步加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)、完善代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)功能、發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)作用指明了方向。代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)作為代表履職服務(wù)的機(jī)構(gòu)，要適應(yīng)新時(shí)期新任務(wù)新要求，不僅要按照代表法規(guī)定，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供可靠的參謀服務(wù)保障，而且要按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的要求，為代表聯(lián)系群眾做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)。建議省人大常委會(huì)黨組報(bào)請(qǐng)省委研究，切實(shí)加強(qiáng)全省各級(jí)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)職責(zé)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制、配足配強(qiáng)人手、保證工作經(jīng)費(fèi)；其中，尤其對(duì)縣級(jí)人大常委會(huì)的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)要加強(qiáng)。同時(shí)，要按照黨的十八大提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”的要求，將湖南省各級(jí)人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)，統(tǒng)一更改為本級(jí)人大選舉任免聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，使之成為專門委員會(huì)，以便于更直接更有效地為代表聯(lián)系群眾、履行職責(zé)提供服務(wù)保障。endprint

2.加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾場(chǎng)所建設(shè)。建議湖南省認(rèn)真總結(jié)提煉湘西自治州和長(zhǎng)沙市等地的做法，借鑒外省的經(jīng)驗(yàn)，在全省統(tǒng)一建設(shè)代表聯(lián)系群眾場(chǎng)所，即：在縣一級(jí)建立“代表聯(lián)系群眾工作室”，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道一級(jí)建立“代表聯(lián)系群眾工作站”（如有必要，也可在園區(qū)、社區(qū)或村里建立“代表聯(lián)系群眾工作點(diǎn)”），轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)人大代表均以工作室或工作站（點(diǎn)）為聯(lián)系群眾相對(duì)固定場(chǎng)所?？h級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應(yīng)當(dāng)在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，為工作室或工作站（點(diǎn)）選配熟悉或熱心代表服務(wù)工作的兼職工作人員，有條件的地方可以配備專門工作人員，并組建志愿者團(tuán)隊(duì)，為代表開展聯(lián)系群眾工作做好服務(wù)。工作室或工作站的主要功能應(yīng)當(dāng)是：定期接待群眾來(lái)訪，集中研究和處理來(lái)訪群眾所提意見；收集并向群眾反饋意見處理結(jié)果；匯集代表個(gè)別走訪群眾情況并研究處理意見；研究擬向本級(jí)人大常委會(huì)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出的建議、批評(píng)和意見。應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定工作室或工作站（點(diǎn)）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，工作室或工作站（點(diǎn)）可以與現(xiàn)有代表活動(dòng)室等場(chǎng)所相結(jié)合，但須區(qū)分各自功能、張掛各自牌匾、明確各自規(guī)程。

3.加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾經(jīng)費(fèi)保障。代表聯(lián)系群眾是一項(xiàng)持續(xù)的、長(zhǎng)期的工作，沒有一定的物質(zhì)條件是難以為繼的。建議各級(jí)財(cái)政在按法律要求逐步增加代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，撥出一定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于代表聯(lián)系群眾場(chǎng)地、設(shè)備等基礎(chǔ)建設(shè)，并嚴(yán)格保證?？顚Ｓ谩?/p>

（四）完善代表聯(lián)系群眾監(jiān)督機(jī)制

1.建立健全代表信息公開制度。代表聯(lián)系群眾，首先要保證群眾知曉代表、認(rèn)可代表，暢通聯(lián)系渠道。據(jù)我們以“是否認(rèn)識(shí)并了解您工作單位或者居住地的人大代表”為題，對(duì)部分人大工作者和基層群眾所作的問(wèn)卷調(diào)查，表示“認(rèn)識(shí)并非常了解”的只有45.62%，表示“認(rèn)識(shí)但不太了解”的有45.13%，另有9.25%則表示“不認(rèn)識(shí)也不了解”?？梢娙藗儗?duì)身邊人大代表的知曉度是不高的。從另一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果看，包括人大代表、人大工作者和基層群眾在內(nèi)，有高達(dá)75%的被調(diào)查對(duì)象主張“建立代表信息公開制度”。這充分說(shuō)明，公開代表信息是大多數(shù)人的共同期盼。應(yīng)當(dāng)根據(jù)直接選舉和間接選舉的實(shí)際，在全省建立統(tǒng)一的代表信息公開制度，以便全省各級(jí)一體遵循、規(guī)范運(yùn)作。間接選舉的代表由原選舉單位的人大常委會(huì)按姓氏筆畫公布，直接選舉的代表由所在地的縣級(jí)人大常委會(huì)按選區(qū)公布。公布的代表信息，原則上應(yīng)當(dāng)包括代表的姓名、性別、聯(lián)系方式、供職單位（無(wú)供職單位的可公布其常住地）；代表信息應(yīng)當(dāng)在所在行政區(qū)域中適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)公開，并通過(guò)當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視、官網(wǎng)等主流媒體公布。這樣，便于群眾聯(lián)系，也便于群眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)代表與群眾的無(wú)縫對(duì)接。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)代表書面告知公開代表信息的有關(guān)規(guī)定。如有不愿意公開其基本信息的，有關(guān)的人大常委會(huì)可以建議其辭去代表職務(wù)，也可以向該代表的原選區(qū)選民或者原選舉單位通報(bào)。

2.建立健全代表履職公開制度。為有效實(shí)現(xiàn)群眾的監(jiān)督，保證代表履職特別是會(huì)議期間的工作能夠依法真實(shí)代表原選區(qū)選民或者原選舉單位的利益，當(dāng)原選區(qū)選民或者原選舉單位的利益與人民的整體利益不一致甚至發(fā)生矛盾沖突時(shí)，又能夠做到局部利益服從整體利益，建議建立健全代表履職公開制度?？梢钥紤]借鑒省人大常委會(huì)連續(xù)三屆對(duì)任命新一屆省人民政府組成人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播的經(jīng)驗(yàn)，由省人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)合省委組織部、省委宣傳部出臺(tái)規(guī)范性文件，由電視、廣播和官網(wǎng)及時(shí)公布代表提出的議案和建議，及時(shí)報(bào)道代表參加審議、表決和選舉等情況，便于群眾及時(shí)了解代表履職情況；

同時(shí)，探索代表對(duì)某些議題行使表決權(quán)時(shí)實(shí)行記名的辦法，以確保代表按照人民的意愿行使職權(quán)。

3.建立健全代表履職登記制度。建議由省人大常委會(huì)研究并統(tǒng)一印制適用全省各級(jí)的人大代表履職登記簿（本）。代表在完成履職登記后應(yīng)當(dāng)及時(shí)交由所在代表小組組長(zhǎng)簽字。省、市（州）人大代表的履職登記情況，分別由其原選舉單位的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)匯總綜合，并報(bào)該級(jí)人大常委會(huì)備案；縣級(jí)人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職登記情況，分別由縣級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席負(fù)責(zé)匯總綜合，并統(tǒng)一交由所在縣（市區(qū)）的人大常委會(huì)備案。代表的履職登記情況備案以后，由各該級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公布。代表履職情況，應(yīng)當(dāng)作為連任提名的重要參考。

4.建立健全代表述職評(píng)議制度。代表向原選區(qū)選民或者原選舉單位述職即報(bào)告履職情況，并接受評(píng)議，是代表接受群眾監(jiān)督的最直接的、最有效的形式。完善這一監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、可行、務(wù)實(shí)原則。建議省人大常委會(huì)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定或指導(dǎo)市（州）、縣（市區(qū)）人大常委會(huì)制定述職評(píng)議的程序和測(cè)評(píng)項(xiàng)目。這里需要明確幾點(diǎn)：

一是代表述職的內(nèi)容應(yīng)是代表的履職情況，即代表法規(guī)定的“（會(huì)議期間的）代表工作和（閉會(huì)期間的）代表活動(dòng)”情況。

二是聽取代表述職并對(duì)其進(jìn)行評(píng)議的對(duì)象應(yīng)是選舉人。也就是說(shuō)，間接選舉的代表向原選舉單位的代表述職并接受其評(píng)議，而不能像有的地方那樣，向原選舉單位的人大常委會(huì)述職和接受其評(píng)議；直接選舉的代表則是向原選區(qū)選民述職并接受其評(píng)議。

三是參加述職的范圍須根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況確定，即對(duì)于因工作需要由上級(jí)政黨、團(tuán)體提名而當(dāng)選的代表，只要求其按時(shí)向原選區(qū)或者原選舉單位提交履職情況書面報(bào)告；對(duì)于其他代表，則應(yīng)當(dāng)規(guī)定其面對(duì)面地報(bào)告履職情況，“回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問(wèn)”，接受評(píng)議。

四是述職評(píng)議的時(shí)段宜實(shí)行年度述職評(píng)議制，即代表在任期內(nèi)于每年年底或第二年年初，向原選區(qū)選民或者原選舉單位書面述職并接受評(píng)議。

五是述職評(píng)議的組織應(yīng)由各級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席全權(quán)負(fù)責(zé)，即由各級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席負(fù)責(zé)做好述職評(píng)議大會(huì)的各項(xiàng)準(zhǔn)備和會(huì)務(wù)組織工作，引導(dǎo)選舉人對(duì)代表履職情況進(jìn)行客觀公正的評(píng)議和測(cè)評(píng)；述職評(píng)議情況可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體或張貼公告等方式向社會(huì)公布。

5.建立健全代表退出機(jī)制。代表退出機(jī)制，指的是代表不再具有代表資格或代表身份，對(duì)代表來(lái)說(shuō)是一種頗具威懾作用的處置機(jī)制。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，主張“強(qiáng)化代表退出機(jī)制”的人大代表占57.43%，人大工作者占69.51%，基層群眾占64.69%。也就是說(shuō)，有近六成的被調(diào)查對(duì)象希望強(qiáng)化代表退出機(jī)制。依照代表法規(guī)定，代表可以辭去其代表職務(wù)；原選區(qū)選民或者原選舉單位依法罷免自己選出的代表；代表資格審查委員會(huì)依法按照不同的情形報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，暫時(shí)停止其執(zhí)行代表職務(wù)，或者終止其代表資格。據(jù)調(diào)查，這些規(guī)定中有兩個(gè)規(guī)定還需進(jìn)一步明確：一是在代表任期內(nèi)，被暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形消失后，“恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)”的規(guī)定需要細(xì)化，明確“恢復(fù)”的操作程序。二是“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”其代表資格終止的規(guī)定需要完善?！皟纱螘?huì)議”是指一屆任期內(nèi)連續(xù)的兩次人大會(huì)議，還是指一屆任期內(nèi)任意的兩次人大會(huì)議，法律規(guī)定的指向還不明確。實(shí)踐中，未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席人大會(huì)議的情形不多，比較多的是未經(jīng)批準(zhǔn)多次缺席會(huì)議期間的全體會(huì)議或者代表團(tuán)會(huì)議及分組討論。為此，建議全國(guó)人大進(jìn)一步修改代表法，或者由省人大常委會(huì)先行修改省實(shí)施代表法辦法，從嚴(yán)細(xì)化此項(xiàng)規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從法律上明確代表履職與代表退出的因果關(guān)系，進(jìn)一步增強(qiáng)選舉人對(duì)自己選出的代表的監(jiān)督力度，可以考慮增加規(guī)定：代表不依照法定權(quán)限和法定程序執(zhí)行代表職務(wù)的，不按有關(guān)規(guī)定和要求參加閉會(huì)期間代表活動(dòng)的，不主動(dòng)聽取人民群眾對(duì)代表履職的意見的，不向原選區(qū)選民或者原選舉單位報(bào)告履職情況和接受評(píng)議或測(cè)評(píng)不合格的，可以依法終止其代表資格，或者建議其主動(dòng)提出辭去代表職務(wù)，也可以由原選區(qū)選民或者原選舉單位依法予以罷免。

（本課題組成員：王 剛、姚 偉、符喬蔭、張揚(yáng)軍、蔣勝蘭、李 勇。執(zhí)筆：李 勇）endprint