制度嵌入性視角下加強人大全口徑預(yù)決算監(jiān)督路徑研究

黃曄

黨的十八大報告對新時期人大工作提出了“三個加強”的要求，其中之一是加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。這是黨的報告第一次要求人大全方位、不留死角地加強對政府“錢袋子”的監(jiān)督，讓政府每一筆收支都公開透明，此舉引起了強烈的社會反響。在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民，財權(quán)是公民的重要權(quán)力之一。實現(xiàn)人民對預(yù)決算的參與和監(jiān)督，是民眾參與政治的一個實際步驟，是人民當(dāng)家作主的一種實現(xiàn)形式。人大作為國家權(quán)力機關(guān)和民意代表機關(guān)，被賦予預(yù)決算監(jiān)督的權(quán)力，應(yīng)該在預(yù)決算審批和監(jiān)督中發(fā)揮應(yīng)有的作用。但一直以來，由于種種原因，許多政府預(yù)算外收支始終游離于人大監(jiān)督之外，人大對預(yù)決算的監(jiān)督總是步步維艱。如何加強人大對政府預(yù)決算的監(jiān)督？關(guān)于這方面的研究很多，本文嘗試從社會學(xué)制度嵌入性的視角出發(fā)，剖析阻礙政府全口徑預(yù)決算公開和人大預(yù)決算監(jiān)督權(quán)行使的深層制度性因素，特別是以往研究中較少涉及到的非正式制度因素，從而提出人大加強全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的具體路徑。

一、“制度嵌入性”概念與當(dāng)前我國政府全口徑預(yù)決算監(jiān)督的現(xiàn)狀

“嵌入性”是新經(jīng)濟社會學(xué)的一個研究范式，是指行為受到所嵌入環(huán)境的約束。“制度嵌入性”指的是個體的選擇行為受到所嵌入其中的制度（包括正式制度與非正式制度）的約束。正式制度是指成文的規(guī)定，包括法律、法規(guī)、政策、契約等。非正式制度涉及到本土化的因素，如傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念、意識形態(tài)、習(xí)慣習(xí)俗、潛規(guī)則、默契等。一般來說，研究正式制度的運作，不能脫離非正式制度的影響。有些非正式制度會強化正式制度的作用，有些非正式制度則會抵消正式制度的作用。兩種制度會在社會化或再社會化過程中影響個體的行為。

我國政府收支由預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支組成。政府預(yù)算作為一種資源配置的過程，是嵌入到中國大的政治生態(tài)環(huán)境中，同樣受到正式制度與非正式制度的約束。正式制度的不完善、不健全，非正式制度的消極影響，導(dǎo)致長期以來，中國的政府收支管理始終面臨著兩大難題：一是現(xiàn)有政府收支未能全部納入政府預(yù)算，預(yù)算編制不完整，預(yù)算精準(zhǔn)度不夠、透明度不高；二是并非所有已納入預(yù)算管理范疇的政府收支都受到了嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督與控制，人大對政府預(yù)決算的監(jiān)督長期流于表態(tài)的尷尬角色。為此，要徹底解決預(yù)決算管理的難題，真正實現(xiàn)把政府全部預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支都納入各級人大審查范圍的全口徑監(jiān)督，還需從制度上找出根源，對癥下藥。

二、 影響人大對政府預(yù)決算監(jiān)督的制度性因素

影響政府預(yù)決算行為的正式制度包括相關(guān)的政治權(quán)力制度、法律規(guī)范、預(yù)算制度等。首先，政府預(yù)決算管理行為是嵌入我國黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治體制之中。現(xiàn)實中政府總是越過人大直接向黨委負(fù)責(zé)，人大監(jiān)督權(quán)力被邊緣化，本該屬于人大的預(yù)算權(quán)力由黨政主導(dǎo)。同時，由于人大和政府始終同屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)，二者有著共同利益和目標(biāo)，人大對政府的監(jiān)督更多是為了支持和促進政府的工作，因而對財政預(yù)決算無法做根本上的否定。其次，規(guī)范預(yù)決算行為及其監(jiān)督的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、存在漏洞。在我國，規(guī)范政府預(yù)決算行為的法律法規(guī)有憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法等。其中，憲法只是籠統(tǒng)地規(guī)定縣級以上的各級人民代表大會依法審查和批準(zhǔn)本級政府的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告以及預(yù)算執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案。監(jiān)督法則進一步規(guī)定了計劃和預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容與程序。專門針對政府預(yù)決算行為進行較為全面規(guī)范的是預(yù)算法。但預(yù)算法從1995年實施以來，仍存在不少漏洞，對人大審查預(yù)決算的內(nèi)容規(guī)定不夠完善，對人大行使預(yù)算審批權(quán)的程序、審批方式規(guī)定不明確，對人大監(jiān)督預(yù)算外資金的規(guī)定不夠明確、法條之間存在矛盾和歧義等，直接導(dǎo)致了執(zhí)行過程中存在一些無法操作的模糊地帶，使得預(yù)算法規(guī)定的監(jiān)督審批程序流于形式，削弱了人大對預(yù)算的審批、監(jiān)督職能。再次，中國尚未建立完善的現(xiàn)代公共預(yù)算制度。中國的預(yù)算改革始于1999年。十余年的預(yù)算改革使中國基本上建立了現(xiàn)代公共預(yù)算制度的基本框架，但由于改革之初，政府面臨非常大的資金困難，允許各個部門自己籌集資金，導(dǎo)致預(yù)算外財政膨脹，財政部門的支出權(quán)力被分散，預(yù)算制度仍不健全，人大監(jiān)督頗為困難。最后，人大及其常委會自身的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、審查程序的不完善使得對政府預(yù)決算的審批粗淺而隨意。如就審查和批準(zhǔn)每年一度的財政預(yù)決算而言，在初審階段，人大財經(jīng)委受限于人員知識、數(shù)量、技巧和時間，對“草案”的初審只能是修正式的。而提交到人民代表大會會議后，由于大會會期較短，往往不足一周，每位代表同樣受制于有限的知識、洞察力和時間，要審查通過包括財政預(yù)算和決算在內(nèi)的十幾個甚至幾十個草案是很困難的事情，于是草案總是自然而然就通過了，達不到好的監(jiān)督效果。

正式制度的不完善，為非正式制度的滲透提供了各種機會。政治學(xué)家在研究中發(fā)現(xiàn)，中國的政治過程充滿著非正式制度，在正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)展不成熟且缺乏法治的政治體系中，非正式制度將會滲透進正式的政治結(jié)構(gòu)、程序和規(guī)則中。在政府預(yù)決算過程中，一方面，預(yù)算編制存在人為因素，政府部門和個別領(lǐng)導(dǎo)的價值偏好與習(xí)慣會對預(yù)算支配施加影響，如在省級層面，省級分管領(lǐng)導(dǎo)較多，每個人都擁有政策制定權(quán)，總會尋求與自己的政策制定權(quán)相一致的非正式支出權(quán)，于是會通過“批條子”的方式介入預(yù)算資金的分配，要求財政部門為一些他們喜歡或者支持的項目或部門提供資金。在預(yù)算執(zhí)行過程中，總會因為某些部門的爭取或領(lǐng)導(dǎo)的批示而調(diào)整原來預(yù)算。這些預(yù)算支出自然不能明明白白公之于眾，在呈報給人大審批時就會有所保留，增加監(jiān)管難度。另一方面，預(yù)決算監(jiān)督存在人情因素。中國現(xiàn)代法治的落后，使中國社會長期是人治社會，預(yù)算監(jiān)督難以按照法制化的軌道進行。加上幾千年中國傳統(tǒng)社會形成的官本位和人情關(guān)系文化，使人大監(jiān)督往往礙于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和人情關(guān)系，不敢較真、挑刺，怕撕破臉、得罪人，影響今后關(guān)系，因此造成了大家對預(yù)算外支出都心知肚明，但卻沒人去深究或擺到臺面上來發(fā)難，預(yù)算監(jiān)督只是走過場，流于形式。

三、加強人大全口徑預(yù)決算監(jiān)督路徑探索

針對影響政府預(yù)決算行為的制度性因素，人大加強全口徑預(yù)決算監(jiān)督，關(guān)鍵要逐步建立健全規(guī)范預(yù)決算編制及監(jiān)督的正式制度，以法治化、制度化的管理將任何人為、人情因素拒之門外，使整個政府預(yù)決算過程在公開、透明、規(guī)范的制度框架內(nèi)進行。為此，須做到以下幾點：endprint

一是完善預(yù)決算監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)，建立健全現(xiàn)代財政預(yù)決算制度。要進一步修訂預(yù)算法，嚴(yán)格界定預(yù)算編制程序，細(xì)化全口徑預(yù)決算管理、公開的范圍，將全部政府收支都納入管理和監(jiān)督；明確規(guī)定人大預(yù)決算監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容、行使形式和程序、行使時間等，特別要給予人大及其專委會充足的時間來審查報告，確保審議質(zhì)量；明確規(guī)定財政部門需向人大有關(guān)機構(gòu)提交的資料內(nèi)容，人大審查的內(nèi)容、重點、程序、步驟和參加人員；規(guī)定不依法接受人大監(jiān)督要承擔(dān)的法律后果等，使人大在預(yù)算過程中各個環(huán)節(jié)的權(quán)力得以明確，為人大全口徑預(yù)決算監(jiān)督確立法律依據(jù)。此外，要規(guī)定人大礙于官本位或人情關(guān)系不作為的法律責(zé)任，迫使人大及其常委會依法公正履行職責(zé)。

二是理順黨委、政府、人大之間在政府預(yù)決算過程中的關(guān)系，爭取黨委對人大預(yù)決算監(jiān)督的支持。黨的十八大報告主動提出人大要加強對政府全口徑預(yù)決算的監(jiān)督，體現(xiàn)了黨執(zhí)政理念的變化，執(zhí)政黨的支持與主動“分權(quán)”，為人大監(jiān)督創(chuàng)造了條件。筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建一種黨委、政府、人大在預(yù)決算過程中制度化的運作模式。在中國現(xiàn)有政治體制下，可由黨委負(fù)責(zé)制定宏觀的、對政府預(yù)算有指導(dǎo)性的方針政策，政府則負(fù)責(zé)根據(jù)黨委的預(yù)算指導(dǎo)方針編制政府預(yù)算，人大對政府預(yù)算進行審查時，一方面考慮預(yù)算是否充分體現(xiàn)了黨委的政策意圖，另一方面衡量預(yù)算是否符合國情民意。對有個別高層領(lǐng)導(dǎo)介入財政預(yù)算的現(xiàn)象，人大要積極爭取黨委的支持，通過促成黨委內(nèi)部發(fā)文或領(lǐng)導(dǎo)批示等形式予以杜絕。

三是完善人大常委會預(yù)決算監(jiān)督的機構(gòu)和人員配置、預(yù)決算審批程序等。在機構(gòu)設(shè)置上，目前財經(jīng)委承擔(dān)的法定職責(zé)較多，人員有限，對預(yù)決算的審查力量不足。要實現(xiàn)從議事到議財、從程序性監(jiān)督到實質(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，應(yīng)增設(shè)預(yù)算工委，配備專業(yè)化的人員，集中力量更有針對性地對政府財政預(yù)算進行監(jiān)督。在程序上，應(yīng)在延長審查時間、充分發(fā)揮人大各專門委員會作用方面進行改革，提高審查質(zhì)量。比如，對于全國和省級預(yù)算，可考慮讓預(yù)算編制部門提前更長一段時間向人大提交正式的預(yù)算草案，人大各專門委員會通過召開專家座談會、聽證會、實地調(diào)研等方式，對所聯(lián)系部門的預(yù)算草案進行審查，初步審查結(jié)果匯總至預(yù)算工委，預(yù)算工委遴選專家并邀請公民代表參與預(yù)算審查，及時發(fā)現(xiàn)、反映問題，公開預(yù)算審查結(jié)果，確保審查細(xì)致深入、不流于形式。

四是主動、充分地行使人大職權(quán)，增強人大預(yù)決算監(jiān)督的剛性。要敢于主動介入、跟蹤調(diào)查預(yù)算外收支。作為被監(jiān)督方，政府由于客觀上統(tǒng)計的無意遺漏和失誤，或主觀上為掩蓋不合理的收支，會對預(yù)決算信息進行有意地刪減和調(diào)整。針對這種刻意隱瞞信息的行為，人大不能僅停留于通過聽匯報、看材料的間接方式進行監(jiān)督，而要主動掌握信息資源，通過參與財政部門的預(yù)算編制工作會，制定與財政工作部門的聯(lián)系方法，定期召開與對口部門工作聯(lián)系會，視察調(diào)研等方式，進行跟蹤了解，提前介入編制的各個環(huán)節(jié)。要敢于運用職權(quán)，遇到政府不配合的情況，可通過行使人事任免權(quán)或啟動特定問題調(diào)查權(quán)，對預(yù)算和執(zhí)行中的機會主義行為進行制約，增強監(jiān)督剛性。

五是努力推行預(yù)算公開，積極發(fā)揮公眾作用，實現(xiàn)公眾多渠道、全面參與預(yù)算監(jiān)督。雖然在預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，人大擁有憲法法律賦予的立法資源以及作為人民代言人的合法性資源，但是要想真正在傳統(tǒng)的“黨政”預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中占有一席之地并發(fā)揮實質(zhì)性作用，還須爭取更多的資源，其中最重要的就是公眾資源。只有將完整的預(yù)算編制過程、政府收支信息置于公眾監(jiān)督之下，讓廣大公眾有效參與監(jiān)督，才能真正預(yù)防腐敗和提高資金使用效率。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）endprint