從治理到服務(wù)的流動(dòng)商販管理模式探析

王冰

長(zhǎng)久以來，人們存在著對(duì)流動(dòng)商販認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。大多數(shù)時(shí)候，流動(dòng)商販都與價(jià)廉質(zhì)酢、臟亂差、暴力抗法聯(lián)系起來，是執(zhí)法部門嚴(yán)打的對(duì)象，是城市落后的象征。由此也使得流動(dòng)商販們不得不東躲西藏，與執(zhí)法人員“打游擊”，大大增加了管理難度和執(zhí)法成本，成為城市管理的“三害”之一。然而，在漢堡、紐約等國(guó)際化大都市同樣有大量流動(dòng)商販的存在，在這里，流動(dòng)商販?zhǔn)浅鞘形幕囊徊糠?，是政府公共服?wù)供給的有益補(bǔ)充，對(duì)于展示城市形象，方便居民生活作出了有益的貢獻(xiàn)。因此，重新審視過往流動(dòng)商販管理方式，校準(zhǔn)對(duì)流動(dòng)商販的定位，探索以柔性執(zhí)法、自我管理、主動(dòng)服務(wù)為核心的管理模式不僅僅是一種人文關(guān)懷，更是政治文明的具體體現(xiàn)。

一、傳統(tǒng)的流動(dòng)商販治理模式

我國(guó)一直采取的是“大政府小社會(huì)”的社會(huì)管理模式，權(quán)力高度集中，政府成為社會(huì)事務(wù)的唯一主導(dǎo)者，職權(quán)囊括社會(huì)生活方方面面，承擔(dān)并履行近乎所有的社會(huì)職責(zé)。這也就導(dǎo)致管理部門在解決流動(dòng)商販問題時(shí)，秉承維護(hù)政府權(quán)威，個(gè)體服從大局建設(shè)的理念，采取以治理、整改為出發(fā)點(diǎn)的強(qiáng)制性手段。雖然從最初以《行政處罰法》進(jìn)行強(qiáng)制性取締，到近些年來各城市紛紛出臺(tái)《城市治理?xiàng)l例》進(jìn)行模糊性治理，治理手段發(fā)生了很大的進(jìn)步，流動(dòng)商販的個(gè)人權(quán)益得到了一定程度的維護(hù)，然而大部分舉措仍僅是在執(zhí)法形式上進(jìn)行改變，避免使用暴力手段，更注重彈性執(zhí)法、柔性執(zhí)法，而對(duì)流動(dòng)商販身份合法性的法理否定仍未得到改變，執(zhí)法部門秉承的以治為主的管理理念仍未改變，在管理過程中存在的弊端也依然存在。一是治理的低效性與反復(fù)性。流動(dòng)商販迫于生計(jì)，往往與執(zhí)法人員“打游擊”，城管到，商販逃，城管走，商販回。執(zhí)法人員來回奔波，費(fèi)盡心力卻收效甚微，陷入“整頓—回潮—再整頓—再回潮”的怪圈。二是執(zhí)法部門公眾形象的負(fù)面性。由于流動(dòng)商販多為失業(yè)人員和殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體，在發(fā)生執(zhí)法人員和商販沖突時(shí)，公眾基于同情弱者的心理，不自覺的便會(huì)產(chǎn)生對(duì)執(zhí)法人員的排斥和敵視，而部分城管的粗暴執(zhí)法更是進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)公憤，將執(zhí)法部門推入最不利的處境，使其舉步維艱、如履薄冰，執(zhí)法工作愈發(fā)處于孤立和被動(dòng)。三是政策反饋過程的缺失。一方面，流動(dòng)商販群體缺乏參與渠道，利益訴求無法得以充分表達(dá)；另一方面，政府治理過分依賴剛性手段，忽視非營(yíng)利組織、福利機(jī)構(gòu)、群眾團(tuán)體等社會(huì)力量，以單中心制實(shí)施管理，造成政策反饋渠道單一，反饋信息不完整、存在延遲等，同時(shí)又有大量社會(huì)資源閑置。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的執(zhí)法困境

在流動(dòng)商販管理工作陷入兩難，亟需破局手段的形勢(shì)下，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深入，大量失地農(nóng)民失去了賴以謀生的手段，而加入到流動(dòng)商販的大軍之中，使得流動(dòng)商販的管理出現(xiàn)了新的變化，變得更加復(fù)雜和困難。

第一，主體構(gòu)成更加復(fù)雜，城中村居民成為主力軍。在鄭州大學(xué)高校園區(qū)周邊，大多數(shù)城中村居民依靠房屋租賃、開設(shè)商店、小吃店等手段謀生，而隨著土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷，他們喪失了基本的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，為了尋找新的收入來源，他們選擇加入到流動(dòng)商販群體之中，并在區(qū)域內(nèi)形成基數(shù)龐大的商販聯(lián)合體。同時(shí)，原本依托城中村從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)的部分外來人員，不愿放棄長(zhǎng)久以來形成的品牌效應(yīng)和區(qū)域認(rèn)可度，采取流動(dòng)攤點(diǎn)的方式繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。此外，大量小本經(jīng)營(yíng)者、夜市商人、職業(yè)投機(jī)商人也因看好高校周邊的區(qū)域商機(jī)，紛紛云集至此，加之傳統(tǒng)商販共同組成復(fù)雜、龐大的流動(dòng)商販群體。各個(gè)群體截然不同的利益訴求與經(jīng)營(yíng)方式，使得粗放型的管理越來越難以適應(yīng)。

第二，群體年輕化趨勢(shì)明顯。在對(duì)鄭州市高新區(qū)100位流動(dòng)商販的隨機(jī)走訪中，約40%為19歲至29歲之間的青年，30歲至39歲的受訪者比例居第二位，約占36%，而60歲以上的擺賣者寥寥無幾。可見，隨著主體構(gòu)成的改變，越來越多的年輕人加入到流動(dòng)商販群體當(dāng)中，其中不乏接受過高等教育者。在100位受調(diào)查者中，就有5人擁有大專及其以上教育經(jīng)歷，而完成高中教育者的比例業(yè)已占到了45%。年輕化的趨勢(shì)加之一定程度的受教育背景，使得流動(dòng)商販群體的政治參與熱情與利益表達(dá)的迫切需求有了顯著的提高，這也為流動(dòng)商販群體增加了更多的抗?fàn)幮?，群體性事件的爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。

第三，社會(huì)輿論的敏感性。隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，輿論媒體在社會(huì)事務(wù)監(jiān)督中發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，因其開放性、便捷性和匿名性，成為對(duì)執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)督、曝光的主要平臺(tái)。一時(shí)間，真假信息紛至沓來，無從分辨。而由于新聞競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，為了追求轟動(dòng)性與刺激性，攫取商業(yè)利益，大眾媒介的議程設(shè)置功能和商業(yè)屬性決定了媒體會(huì)選擇迎合受眾心理，過度報(bào)道執(zhí)法人員的負(fù)面形象，進(jìn)行最不利于執(zhí)法部門的媒介審判。根據(jù)《城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告》顯示，在與城管相關(guān)的新聞報(bào)道中，負(fù)面新聞?wù)紦?jù)了44.7%，正面報(bào)道和中立報(bào)道分別為32.6%、22.7%，并且負(fù)面新聞更容易獲得轉(zhuǎn)載，其新聞轉(zhuǎn)載量占據(jù)總轉(zhuǎn)載量的40.16%，遠(yuǎn)高于正面新聞26.6%的轉(zhuǎn)載量。這也無形中使人們對(duì)執(zhí)法人員形成了刻板印象，一有商販與執(zhí)法人員的沖突出現(xiàn)，立刻傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，開始對(duì)執(zhí)法人員的全民聲討，給執(zhí)法工作增添了許多困難。

第四，非理性聯(lián)合體產(chǎn)生。隨著流動(dòng)商販主體人群的復(fù)雜化，商販與商販之間的摩擦與矛盾逐漸增多。為了保護(hù)自己的利益不被侵害，商販間開始自發(fā)的聚集在一起，形成一個(gè)個(gè)松散的商販聯(lián)合體。其中以各個(gè)城中村居民形成的聯(lián)合體最為龐大。各個(gè)商販聯(lián)合體并沒有明確的領(lǐng)導(dǎo)人，但是無論是商販之間的矛盾調(diào)解還是與執(zhí)法人員的抗?fàn)?，?lián)合體都扮演著重要的角色。當(dāng)發(fā)生沖突時(shí)，同一個(gè)聯(lián)合體內(nèi)的成員便自發(fā)地聚集起來，同仇敵愾，一致對(duì)外。而這種聯(lián)合體內(nèi)的團(tuán)結(jié)是盲目的、非理性的，并且由于聯(lián)合體沒有領(lǐng)導(dǎo)人，產(chǎn)生糾紛時(shí)無法進(jìn)行良好的溝通協(xié)商，因此解決問題往往是通過非合理途徑。對(duì)于執(zhí)法部門而言，這意味著執(zhí)法過程中的強(qiáng)弱轉(zhuǎn)換，稍有不慎，就會(huì)釀成群體性事件。

三、服務(wù)型管理模式的建立

在傳統(tǒng)模式中，由于遵循流動(dòng)商販的身份非法性，執(zhí)法部門采用的是治理、取締的管理方式。而隨著城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，流動(dòng)商販的非法性越來越受到質(zhì)疑，大眾對(duì)于流動(dòng)商販的認(rèn)可度越來越高，流動(dòng)商販的群體越來越大，成員構(gòu)成也越來越復(fù)雜。流動(dòng)商販不再作為一種特別現(xiàn)象存在，而成為社會(huì)中不可忽視的一大群體，而且與以往迫于無奈成為流動(dòng)商販不同，在現(xiàn)階段，多數(shù)情況下流動(dòng)商販?zhǔn)亲鳛橐环N職業(yè)被選擇，即微本經(jīng)營(yíng)的商人，甚至成為了年輕人創(chuàng)業(yè)的一個(gè)重要選擇途徑。因此，對(duì)其采取治理、取締的管理模式已不再合適，將其納入合法化管理，推行服務(wù)為本的管理模式勢(shì)在必行。endprint

實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)型，就必須實(shí)現(xiàn)政府職能的重新定位，重新界定政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)間的相互關(guān)系，將部分職能回歸社會(huì)，尋求一種能夠調(diào)動(dòng)各種力量和資源以達(dá)到“善治”的管理體制，如“六位一體”的共同參與模式。

“六位一體”的共同參與模式分為內(nèi)外兩核，內(nèi)核主要為現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)圈層，外核主要為監(jiān)管圈層。在內(nèi)核，執(zhí)法人員和流動(dòng)商販?zhǔn)腔?dòng)主體，執(zhí)法人員不再是管理者，而成為服務(wù)者，以服務(wù)商販和方便市民為原則，幫助協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，巡視抽檢經(jīng)營(yíng)許可，避免非法經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)等情況出現(xiàn)。商販以聯(lián)盟、協(xié)會(huì)等方式進(jìn)行自我管理，作為管理主體積極表達(dá)自己的訴求，同時(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)執(zhí)法部門的反向制約作用。市民則存在雙重角色，一方面作為行為主體參與到事務(wù)管理當(dāng)中，與執(zhí)法人員形成良好互動(dòng)，監(jiān)督、舉報(bào)非法經(jīng)營(yíng)；另一方面作為管理的對(duì)象評(píng)估管理效果，通過各種渠道積極提出建議，改善管理效果。在外核，司法部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)和大眾傳媒協(xié)同合作，共同構(gòu)成管理的主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法部門的監(jiān)督和制約。大眾傳媒作為監(jiān)督的最主要平臺(tái)，擔(dān)負(fù)著向公眾宣傳報(bào)道，對(duì)商販的行為進(jìn)行教育引導(dǎo)，促進(jìn)公眾參與，加強(qiáng)內(nèi)核互動(dòng)的重要任務(wù)。社會(huì)機(jī)構(gòu)可以提供全方位的服務(wù)，諸如管理外包承接、公共服務(wù)產(chǎn)品供給、商販協(xié)會(huì)的組建、困難商販幫扶、技能培訓(xùn)等。司法部門主要負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法部門的執(zhí)法過程進(jìn)行司法監(jiān)督，確保執(zhí)法部門依法行事、文明執(zhí)法，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)商販群體的司法援助，發(fā)揮其保護(hù)公民權(quán)益，維護(hù)公平正義的功能。內(nèi)核與外核相互作用、相互影響，構(gòu)成了全方位、多路徑的管理模式，調(diào)動(dòng)了最為廣泛的社會(huì)力量。

這種良好的共同參與模式的確立將改變傳統(tǒng)單中心制的管理模式，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與到社會(huì)事務(wù)管理當(dāng)中，這也是城市管理現(xiàn)代化的必然要求。政府的一部分職責(zé)回歸社會(huì)，以市場(chǎng)這個(gè)最公正的裁判來進(jìn)行選擇，以社會(huì)機(jī)構(gòu)承接外包、商販協(xié)會(huì)自我管理、市民參與監(jiān)管監(jiān)督等多種途徑來完成管理工作。同時(shí)在管理部門內(nèi)部進(jìn)行職責(zé)的進(jìn)一步分化和細(xì)化，改變粗放型管理的作風(fēng)，成立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行精細(xì)化管理，對(duì)流動(dòng)商販的可經(jīng)營(yíng)區(qū)域進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，分區(qū)域劃定可經(jīng)營(yíng)的時(shí)間段，簡(jiǎn)化審批流程，針對(duì)個(gè)人頒發(fā)長(zhǎng)期有效的流動(dòng)營(yíng)業(yè)許可號(hào)牌等。由此一來，不僅可減少暴力沖突事件發(fā)生的可能，而且可大大減輕執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)，管理也將變得更有效率。然而，要完全實(shí)現(xiàn)這種管理模式，需要執(zhí)法人員、流動(dòng)商販、市民、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、大眾傳媒“六位一體”的共同努力，協(xié)調(diào)合作，政府職能轉(zhuǎn)變是前提， 社會(huì)組織的培育、流動(dòng)攤販自我管理的實(shí)現(xiàn)是基礎(chǔ)， 市民的積極有效參與是關(guān)鍵。endprint