中國城鎮(zhèn)化的新思維：

劉奇

黨的十八屆三中全會指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。這為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。讓八九億農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化的重要途徑。但由于長期以來在資源配置及有關(guān)政策方面多向大中城市傾斜，小城鎮(zhèn)發(fā)展一直處于活力不足、成長不快、發(fā)育受限狀態(tài)，而國家在短期內(nèi)也無力改變這一現(xiàn)實。據(jù)美國人口調(diào)查局最新數(shù)據(jù)，美國10萬到20萬人口的城市有131個，3萬至10萬的有878個，數(shù)千至3萬人口的小城鎮(zhèn)3.4萬多個，美國城市中10萬人以下的小城鎮(zhèn)約占城市總數(shù)的99%；而德國，60%的人口都集中在小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)的人口在2000至10萬之間。專家測算，中國城市規(guī)模以25萬至200萬人口為宜，最佳為80萬至120萬人。有關(guān)資料顯示，至2030年，中國人口超百萬的城市將高達200多個，而目前美國僅有9個這樣的城市。因此，充分調(diào)動民間力量、社會力量開發(fā)小城鎮(zhèn)，走大學(xué)帶城、企業(yè)造城、市場興城的路子是中國推進城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展切實可行的新途徑。

一、大學(xué)帶城

古今中外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗表明，大學(xué)對小城鎮(zhèn)發(fā)展具有顯著的拉動作用。創(chuàng)建于1209年的劍橋大學(xué)和創(chuàng)建于1168年的牛津大學(xué)都坐落于鄉(xiāng)間城鎮(zhèn)，其所在地的城鎮(zhèn)在大學(xué)帶動下，人口都在10萬以上。美國的哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院所在的坎布里奇鎮(zhèn)，也是個鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)，在它們帶動下，人口也達到10萬；愛因斯坦在普林斯頓大學(xué)度過了他生命中最重要的22年時光，這所大學(xué)也位于一座別具特色的鄉(xiāng)村都市；我國的西北農(nóng)林科技大學(xué)就坐落在陜西咸陽市楊凌鎮(zhèn)，目前僅教職員工就有3.5萬人，楊凌在這所大學(xué)帶動下城市戶籍人口已達8萬多，從一個西北小鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為一個中國的“農(nóng)科城”。

目前，美國人口3億，大學(xué)有3500所，即平均不到10萬人就有一所大學(xué)。51個州中，只有18個州的城市大學(xué)數(shù)量超過城鎮(zhèn)大學(xué)數(shù)量，且最高超不過2倍，33個州的大學(xué)多分布于城鎮(zhèn)中，其中城鎮(zhèn)大學(xué)數(shù)量高于城市2倍以上的有21個州，還有的州高達10倍以上。日本每個縣都有多所大學(xué)，愛知縣人口710萬、有73所大學(xué)，北海道570萬人口、有62所大學(xué)，櫪木縣人口200多萬、擁有18所大學(xué)。按照美國大學(xué)與人口的比例，我國應(yīng)該創(chuàng)辦1.3萬多所大學(xué)，而現(xiàn)在只有2300多所，也就是說還應(yīng)創(chuàng)辦1萬多所大學(xué)，才能趕上美國現(xiàn)在的大學(xué)擁有水平。如果把這些大學(xué)按照世界許多國家的布局辦到小城鎮(zhèn)去，每所大學(xué)招生5000名，有較高知識層次的教職員工則需500人左右，同時，可直接帶動或吸引周圍一大批人員到小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。按每個城鎮(zhèn)新增2萬人計算，城鎮(zhèn)人口將新增2億人，我國城鎮(zhèn)化率會因此提高15%。

最近，有一部分中國大學(xué)正躍躍欲試，準(zhǔn)備到海外開分校。據(jù)《國際先驅(qū)導(dǎo)報》2013年6月7日報道，浙江大學(xué)要在英國開分校。事實上，浙江大學(xué)并非第一個打算走出國門開辦分校的中國大學(xué)，早在2013年年初，廈門大學(xué)馬來西亞校區(qū)的建設(shè)就已提上日程。有專家擔(dān)心中國大學(xué)海外辦分校將是一宗賠本的買賣：國家花費巨款到海外辦校，卻不能改變國內(nèi)高校的質(zhì)量。與其把錢拿到國外去花，倒不如先把國內(nèi)的事情辦好，先把國內(nèi)的資源用足。我們完全可鼓勵支持各類大學(xué)的二級學(xué)院，選擇區(qū)位交通優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完善、人文底蘊深厚、經(jīng)濟社會繁榮的小城鎮(zhèn)，到那里去創(chuàng)辦分校或獨立學(xué)院。創(chuàng)辦于1868年的美國加州大學(xué)先后在加州不同地區(qū)設(shè)立了9個分校，每個分校都帶起一座城鎮(zhèn)，每個分校都是該地城區(qū)的核心部分。我國借鑒這條路子，農(nóng)業(yè)大學(xué)和高職院校應(yīng)先行一步，探索路徑，積累經(jīng)驗，再逐步向其他院校推開。這樣既可消解大城市里大學(xué)越辦越大、無限膨脹的現(xiàn)實，又可解決在大城市辦大學(xué)成本過高、不堪重負(fù)的問題，還可改變大學(xué)里大量資源閑置、不能發(fā)揮效用的狀況。大學(xué)創(chuàng)辦可以采取學(xué)校自辦、校鎮(zhèn)共辦、企業(yè)聯(lián)辦等多種方式。國家和省一級應(yīng)出臺相關(guān)政策，在資源配置上給予傾斜，在土地供給上按公益事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)計劃，地方政府做好道路、通訊、供水、供電、供氣、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；動員那些樂于捐資助學(xué)的企業(yè)家出資建設(shè)教學(xué)樓、科技樓、圖書館等設(shè)施，給予其冠名權(quán)；大學(xué)主要謀劃大學(xué)院系，組織教學(xué)科研人才、設(shè)備進駐，力所能及籌措資金投入建設(shè)；中央和省級也可設(shè)立專項資金，專門用于支持大學(xué)到小城鎮(zhèn)創(chuàng)辦分?；颡毩W(xué)院。

長期以來，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使大城市集聚資源的能力越來越強，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。這當(dāng)然有利于經(jīng)濟建設(shè)，但卻不利于社會建設(shè)，因為經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)遵循的是不同的規(guī)律，經(jīng)濟建設(shè)追求集聚資源、提高效率，而社會建設(shè)則要求資源均衡、公平配置。我國城鄉(xiāng)差距的根本表現(xiàn)就是資源配置的懸殊過大，如教育資源，高等教育過度集中于大城市，列入211和985的高校全部集中在大城市，全國2000多個縣，辦有大學(xué)的寥寥無幾。一個地方建一所大學(xué)產(chǎn)生的是立體式帶動效應(yīng)，一個學(xué)者可能帶動一個產(chǎn)業(yè)，一批學(xué)者可能帶動一個產(chǎn)業(yè)集群，大學(xué)潛移默化的滲透、長期持久的影響，必然使所在城鎮(zhèn)成為一個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的制高點、輻射源和加速器。

大學(xué)帶城，校城相長；城因校名，校因城活；校城帶市，市旺城張，互為促進，協(xié)同發(fā)展。一是可以低成本帶動小城鎮(zhèn)擴張。大學(xué)在小城鎮(zhèn)創(chuàng)辦，小城鎮(zhèn)可為大學(xué)提供各種生活服務(wù)及公共交通等，不需要政府大規(guī)模投資，就可帶動當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，進而吸引相關(guān)企業(yè)入駐投資，加快產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，增強小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展活力和能力。二是能夠高檔次帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展。一個城鎮(zhèn)有一所大學(xué)，對城鎮(zhèn)周邊會產(chǎn)生全方位輻射效應(yīng)，將大大提高人口素質(zhì)，一批專家、學(xué)者可為社區(qū)提供各項服務(wù)，如開展成人教育和繼續(xù)教育乃至終身教育；開展技術(shù)推廣和培訓(xùn)服務(wù)；向社會開放 圖書館、博物館、實驗室，實現(xiàn)教育資源共享等等，這既可以彌補對我國多年來農(nóng)村人口文化素質(zhì)不高的不足，又能夠充分發(fā)揮這些在大城市幾乎處于閑置狀態(tài)的資源效用，大大增強城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力。比如美國大學(xué)從殖民地時期就一直是社區(qū)的中心，由于大學(xué)多在鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，政府對大學(xué)和科研的資助是從農(nóng)業(yè)機械開始的。到20世紀(jì)時，大學(xué)更成為當(dāng)?shù)厣鐣妮S心，緊密地服務(wù)于社區(qū)的各種需求，大學(xué)與社區(qū)、民眾、企業(yè)緊密交往互動，融為一體，不僅是知識技術(shù)的高地，還是文化道德的高地。三是大幅度、全方位提升小城鎮(zhèn)的知名度、美譽度。小城鎮(zhèn)擁有一所大學(xué)，就擁有靚麗的名片，對外招商引資、洽談項目就有了支撐，能夠吸引各類人才來小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，從而打造出有自己產(chǎn)業(yè)特色和地域特點的新城鎮(zhèn)。楊凌鎮(zhèn)依托西北農(nóng)林科技大學(xué)，目前已吸引了81個民營性質(zhì)的研究機構(gòu)、56個省部級以上科學(xué)研究平臺，中高級職稱科教人員5000多人、院士13人，成為我國唯一的國家級農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。endprint

大學(xué)落戶小城鎮(zhèn)，對大學(xué)發(fā)展也有很強的促進作用。一是有利于學(xué)術(shù)研究。由于遠離喧囂的大城市，專家學(xué)者有了一個相對安靜思考的環(huán)境，更能夠心無旁騖潛心學(xué)問。英國的牛津、劍橋都是沉潛于鄉(xiāng)間市鎮(zhèn)上的哲人庫、思想庫，數(shù)百年來產(chǎn)生出無數(shù)影響世界的思想和世界級名人。美國的麻省理工和哈佛，在小鎮(zhèn)上造就出全球700多名諾貝爾獎得主中的130多位。二是有利于產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。大學(xué)能及時了解所在地企業(yè)、農(nóng)民及社會的實際需求，專家、學(xué)者才能真正做到把論文寫在大地上。科研人員、學(xué)生有了穩(wěn)定的實驗、實習(xí)基地，科技成果才能得以迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。三是有利于培育學(xué)生健康成長。學(xué)生不需到大城市讀書，不僅節(jié)省交通及生活成本開支，免受大城市高消費的干擾，養(yǎng)成良好的節(jié)儉習(xí)慣；而且身處鄉(xiāng)村社會，了解草根生活，減少在大城市讀書時好高騖遠的浮躁，不會產(chǎn)生不切實際的就業(yè)動機，使人才資源的合理配置難度大大減緩。四是有利于形成人才集群和快出成果。我國西北農(nóng)林科技大學(xué)由于貼近實際，在旱作農(nóng)業(yè)、水土保持、小麥雜交育種、生物制藥、細胞克隆、人體干細胞研究等眾多領(lǐng)域相繼產(chǎn)生了一批具有國際水平的成果，成長出一大批這些領(lǐng)域里的拔尖人才。

總之，大學(xué)帶城，政府只須花極少的投資，就能夠以“四兩撥千斤”，迅速帶來成千上萬個新城鎮(zhèn)的崛起、成千上萬個新大學(xué)的誕生。這不僅能從根本上提高小城鎮(zhèn)的競爭能力和資源集聚能力，更重要的是能從源頭上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)資源配置不公的格局，是縮小城鄉(xiāng)差距、徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的釜底抽薪之舉。人們參與市場經(jīng)濟活動，起點是參與能力。參與者的能力是通過消費形成的，消費包括公共消費和私人消費，公共消費即政府向民眾提供的教育、醫(yī)療、社保及公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)消費；私人消費包括食品、娛樂、高等教育等。要避免經(jīng)濟活動中的能力陷阱，對于絕大多數(shù)人來說，私人消費十分有限，政府的公共消費是關(guān)鍵。一個窮人，可以通過政府提供的公共消費獲取基本能力，而這個基本能力的獲取最重要的就是教育。有了這個基礎(chǔ)，窮人就可以在市場競爭中找到脫貧致富的機會，從而使社會的階層流動得以實現(xiàn)。大學(xué)落戶小城鎮(zhèn)為鄉(xiāng)村社會獲取教育資源、提升能力帶來了極大方便，是破除階層固化、推進社會階層流動不斷加快流速、加大流量的根本舉措、治本之策。

二、企業(yè)造城

改革開放以來，我國房地產(chǎn)企業(yè)在城鎮(zhèn)化實踐中，發(fā)揮了重要作用。目前，碧桂園、世紀(jì)金源、萬科、萬達、綠地等房地產(chǎn)大鱷在全國造城數(shù)百。20世紀(jì)90年代初以來，碧桂園的造城版圖從廣東、湖南迅速擴張到湖北、江蘇、安徽、遼寧、內(nèi)蒙古、黑龍江、重慶、天津、廣西、海南等省（市、區(qū)）。迄今，碧桂園已在全國造城100多座，業(yè)主戶數(shù)達到50多萬。世紀(jì)金源也已成功開發(fā)了北京世紀(jì)城、昆明世紀(jì)城、長沙世紀(jì)城、貴陽世紀(jì)城和合肥濱湖世紀(jì)城、北城世紀(jì)城。每個世紀(jì)城投資數(shù)百億，開發(fā)面積500萬平方米左右，居住人口都在10萬人左右。

企業(yè)造城走的是先城后市的路子。房地產(chǎn)企業(yè)根據(jù)有關(guān)規(guī)劃，按照產(chǎn)城一體、職住一體的思路，充分發(fā)揮企業(yè)融資、市場運作、規(guī)劃建設(shè)等優(yōu)勢，選擇靠近園區(qū)、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)位優(yōu)越的城郊或鄉(xiāng)村創(chuàng)建新城，建設(shè)商品住宅、城市綜合體、五星級酒店、文化旅游商業(yè)街、大型購物中心、中小學(xué)和幼兒園、體育中心、城市路網(wǎng)、市政管網(wǎng)、景觀綠化、社區(qū)服務(wù)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)中心，甚至包括濕地公園等。這種企業(yè)造城、先城后市的新模式是我國推進城鎮(zhèn)化進程的好途徑。政府應(yīng)把這些功能齊全的新開發(fā)社區(qū)當(dāng)成獨立的小城鎮(zhèn)，出臺有關(guān)政策給予支持扶植，放手讓企業(yè)組織業(yè)主獨立管理，自我服務(wù)，政府不設(shè)系統(tǒng)的行政管理機構(gòu)，只設(shè)如稅收、治安、消防等少量的派駐機構(gòu)，城鎮(zhèn)管理由企業(yè)組織業(yè)主實行民主選舉產(chǎn)生城鎮(zhèn)管理委員會，主要負(fù)責(zé)物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)和商業(yè)開發(fā)運營等。同時，政府根據(jù)人口數(shù)量，可給予相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、副縣級或縣級各項政策待遇的幫助，具體實施可通過城鎮(zhèn)管理委員會落實，政府只提供必要的支持。房地產(chǎn)商將建成的中小學(xué)和幼兒園、體育中心、城市路網(wǎng)、市政管網(wǎng)、景觀綠化等公共設(shè)施移交給政府管理維護。

企業(yè)造城，一是政府不用花錢，還可從出售土地中獲得收益，增加當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民收入。二是降低行政管理成本。由于不設(shè)系統(tǒng)的行政機構(gòu)，企業(yè)組織業(yè)主民主管理，政府只提供必要的公共服務(wù)，可大大降低行政成本。三是帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和居民集聚，促進當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，拉動當(dāng)?shù)叵M，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與繁榮。四是增強企業(yè)的競爭力。我國一大批房地產(chǎn)企業(yè)，在造城過程中，積累了經(jīng)驗，壯大了經(jīng)濟實力，提高了技術(shù)水平，增強了管理能力，造就出了一批具有國際競爭力的業(yè)界航空母艦。

三、市場興城

古今中外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗表明，民間力量興建城鎮(zhèn)，都是以市場經(jīng)濟規(guī)律為主導(dǎo)，以民間力量自行管理，因此，充滿活力和動力。我國宋代是城鎮(zhèn)化發(fā)展的高峰期，在城鎮(zhèn)發(fā)展中打破了唐代以來城坊制的舊格局，實行街巷制的新體制，按照社會需求，大力發(fā)展各類手工業(yè)、服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)、廣告業(yè)，同時取消流傳千年的宵禁，大興夜市，城鎮(zhèn)化水平在當(dāng)時全世界領(lǐng)先。其基本經(jīng)驗就是放手讓民間興辦集市，由當(dāng)?shù)赜型氖考澴灾喂芾砑校辉O(shè)完整的國家行政系統(tǒng)，只負(fù)責(zé)稅收、消防、治安等。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，兩宋時期，見于史載的市鎮(zhèn)多達3600多個，其中一部分市鎮(zhèn)，不論人口數(shù)量還是經(jīng)濟發(fā)達程度，都超過一般州縣，工商稅收遠高于農(nóng)業(yè)稅收。西方發(fā)達國家發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)驗就是充分發(fā)揮民間力量，其核心是聘任制和民選的公開監(jiān)督機制。美國城鎮(zhèn)管理機構(gòu)由選民通過選舉產(chǎn)生出城市委員會（也稱市議會），城市委員會聘任市政管理的執(zhí)行機構(gòu)——城鎮(zhèn)開發(fā)代理董事會。選舉產(chǎn)生的市長、委員、董事等成員基本不拿工資，主要是盡義務(wù)，只有市長每月有500美元的補貼。城市開發(fā)代理董事會直接承擔(dān)行政、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)、消防、人才資源和風(fēng)險管理、警察局、公共事務(wù)等。古代和西方現(xiàn)代的做法都值得我們在城鎮(zhèn)化的道路上認(rèn)真借鑒。

20世紀(jì)八九十年代，我國崛起了一大批依市興城的典型，如福建的石獅、浙江溫州的橋頭、河北的白溝等。近年來，我國交通結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，高速鐵路、高速公路、航空、港口快速發(fā)展，農(nóng)村公路也已聯(lián)通成網(wǎng)，“村村通”更使得鄉(xiāng)村流通貿(mào)易空前發(fā)達。在高速鐵路站、高速公路下道口、機場、港口及鄉(xiāng)村交通要道或貨物集散地，自發(fā)形成了一個個輻射能力極強、遠達數(shù)鄉(xiāng)甚至跨縣的露天集市，它們大多有市無場，有的依托村莊交易，有的就在一片空曠的原野上搭建簡易場所進行交易。針對此類市場，各級政府應(yīng)因勢利導(dǎo)，組織專門力量幫助做好規(guī)劃，提供必要的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。放開手腳，讓市場力量充分釋放，讓民間活力充分展示，以此推進一批新興城鎮(zhèn)的崛起。

市場力量興城，應(yīng)推行“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社區(qū)自治、民主管理”的原則。新崛起的城鎮(zhèn)，應(yīng)借鑒西方經(jīng)驗，政府不設(shè)系統(tǒng)的行政機構(gòu)，實行地方自治的做法，管理機構(gòu)由本地居民通過選舉產(chǎn)生城鎮(zhèn)管理服務(wù)委員會。城鎮(zhèn)管理服務(wù)委員會決定并聘任城鎮(zhèn)開發(fā)代理董事會。每年定期開會，商議重大事項；發(fā)生應(yīng)急事件，隨時開會。城鎮(zhèn)開發(fā)執(zhí)行董事長負(fù)責(zé)處理行政事務(wù)、社區(qū)發(fā)展等日常工作。政府負(fù)責(zé)學(xué)校、醫(yī)院、就業(yè)、文化、治安、消防等公共事務(wù)管理與服務(wù)。

市場興城，走的是先市后城的路徑。這種模式，一是具有很強的生命力。自發(fā)生成的市場，自我形成的管理，充滿旺盛的活力，這種活力來自內(nèi)生性的動力，而不是外力的推動，因此，可持續(xù)性強，具有不竭的生命力。二是有利于構(gòu)建政府、市場、社會三駕馬車各司其職、相互配合、互相制衡的多元治理結(jié)構(gòu)，促使政府把那些不該管、管不了、也管不好的事情，該市場的交給市場，該社會的交給社會，符合行政管理體制改革的大方向。三是充分發(fā)揮民間的創(chuàng)造力。民間力量興城，給民間能人搭建了一個施展才華的舞臺，從而大大激發(fā)他們的內(nèi)生動力和創(chuàng)造活力。縱觀我國農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗，無一不是來自基層民間的創(chuàng)造。四是降低行政成本。由于城鎮(zhèn)管理實行民間自治管理，政府不設(shè)系統(tǒng)的行政管理機構(gòu)，公務(wù)開支將大大降低。endprint