從“非殖民”到“國際托管”：羅斯福政府殖民地政策論析（1941—1945）

（東北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，吉林 長春130024）

自門羅主義提出后，美國逐漸形成非殖民外交原則。二戰(zhàn)后，隨著全球戰(zhàn)略逐漸形成，非殖民原則日益遭到削弱，這體現(xiàn)在羅斯福政府關(guān)于殖民地托管問題上的政策演變中。本文試探討羅斯福政府在非殖民原則指導(dǎo)下，從全面托管構(gòu)想到有限托管的演變，以及戰(zhàn)略托管和海外軍事基地制度提出的過程，嘗試從新的視角解讀美國國家安全戰(zhàn)略及全球戰(zhàn)略形成源起。

一、美國外交中非殖民原則的形成與羅斯福的全面托管構(gòu)想

19世紀(jì)，當(dāng)美國在經(jīng)濟(jì)上開始崛起時，歐洲資本主義國家正忙于海外擴(kuò)張與殖民；19世紀(jì)末，當(dāng)美國試圖擺脫孤立主義走向世界時，廣大的亞非拉地區(qū)已被歐洲列強(qiáng)瓜分殆盡。作為一個自稱沒有殖民地的帝國主義國家，門羅主義中的非殖民原則為美國走向世界提供了思想武器。

19世紀(jì)20年代，西班牙的美洲殖民地獨立后，為防止歐洲國家再次殖民美洲，約翰·亞當(dāng)斯于1821年宣布反對英俄在美洲的爭奪，提出“不準(zhǔn)殖民原則”（Non－colonization Principle）［1］98。1823年12月門羅總統(tǒng)在國情咨文中明確提出，“今后，美洲大陸不再是任何歐洲大國殖民的對象”。1845年，詹姆斯·波爾克強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)殖民原則”主要適用于反對“任何歐洲國家在北美洲建立任何新殖民地的企圖。”［1］127此后，“不準(zhǔn)殖民”作為“門羅主義”三原則之一（另兩項原則為“美洲體系”和“不干涉”原則）成美國外交的基石。

1898年美西戰(zhàn)爭標(biāo)志著美國外交走出美洲、走向世界。1899年，國務(wù)卿約翰·海提出了在亞洲建立開放商業(yè)帝國的門戶開放政策，這標(biāo)志著非殖民原則向亞洲擴(kuò)展。一戰(zhàn)后，威爾遜在“十四點計劃”中提出，“對所有殖民地做出自由的、坦率的和絕對公正的調(diào)整，在決定主權(quán)問題時，當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹仨毰c統(tǒng)治權(quán)待決的政府的合理要求同等重視”［2］。非殖民原則被具體化為“民族自決權(quán)”，指向所有歐洲的殖民地。

富蘭克林·羅斯福繼承了威爾遜的思想，將“非殖民”原則發(fā)展為反對殖民主義。1933年當(dāng)選總統(tǒng)后，他多次要求國會給予美西戰(zhàn)爭后被美國占領(lǐng)的菲律賓和波多黎各以自治地位，并促使國會通過了1934年《菲律賓獨立法》（該法承諾菲律賓在10年過渡期后實現(xiàn)獨立，1946年菲律賓實現(xiàn)獨立，此謂非殖民化的“菲律賓模式”）。1941年3月15日，針對日本發(fā)動侵華戰(zhàn)爭，羅斯福在白宮演講中說，“不應(yīng)有任何民族凌駕于另一個民族之上……我們相信，任何民族，無論大小都有‘天然權(quán)利’”［3］69。1941年8月，羅斯福與丘吉爾簽署的《大西洋憲章》指出：“不希望看到任何與有關(guān)人民自由表達(dá)的意志不相符合的領(lǐng)土變更”、“尊重所有民族按照自己意愿選擇政府形式之權(quán)利，曾經(jīng)被武力剝奪主權(quán)及自治權(quán)的民族應(yīng)重新獲得主權(quán)與自治”［4］。這一憲章被認(rèn)為是羅斯福反殖民主義的重要標(biāo)志。從歷史上看，羅斯福的反殖民主義是服務(wù)于門戶開放這一核心政策的①認(rèn)為門戶開放是羅斯福政府核心政策的觀點論作見：Lloyd C.Gardner，Economic Aspects of New Deal Diplomacy，Madison，WI：University of Wisconsin.1964；A.P.Dobson，Economic Diplomacy at the Atlantic Conference，Review of International Studies，10（2）；L.S.Pressnell，External Economic Policy since the War，vol.1：The Postwar Financial Settlement，London，HMSO.1986.另見羅斯福的政策顧問威爾斯和國務(wù)卿赫爾的回憶錄：Sumner Welles，An Intelligent American's Guide to the Peace，Dryden Press，1945.pp.75－177；Sumner Welles，Where are We Heading？New York and London：Harper ＆ Brothers.1946，pp.7－8，pp.12－16；Cordell Hull，The Memoirs of Cordell Hull，vol.2，New York：Macmillan Co.1948.。但他的門戶開放對象顯然已由亞洲擴(kuò)展到全球（包括殖民地），其目標(biāo)是保證美國的安全，在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)“和平條件下的無障礙貿(mào)易”［5］81，結(jié)束“18世紀(jì)英國政治家們締造的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”［6］38。羅斯福的國際托管構(gòu)想就是在這一背景下提出來的。

1938年，羅斯福首次提出由泛美聯(lián)盟對日本委任統(tǒng)治下的太平洋島嶼②一戰(zhàn)后，根據(jù)國聯(lián)的委任統(tǒng)治制度，日本委任統(tǒng)治原德國占領(lǐng)下的太平洋島嶼屬地——密克羅尼西亞群島（Micronesia islands），日本襲擊珍珠港時曾在此補(bǔ)給。本文中“太平洋島嶼”均指此群島。進(jìn)行托管，以保護(hù)當(dāng)?shù)匾吧锛坝糜谧匀豢茖W(xué)研究［7］135。1939年，他在談到南極地區(qū)問題時提出，將托管作為“一種新的主權(quán)形式”［8］272。1940年5月德國進(jìn)攻西歐后，羅斯福提出“泛美洲托管”（the Pan American Trusteeship），以接管歐洲國家在美洲的殖民地［8］314。隨后的美洲國家會議確定將殖民地由“美洲領(lǐng)土管理委員會”（Inter－American Commission for Territorial Administration）管理［9］35。美國卷入二戰(zhàn)后，羅斯福及其決策者們相信，殖民地的自治和獨立問題必將成為戰(zhàn)后政治的主要因素［5］1601。在反法西斯聯(lián)盟建立的過程中，羅斯福設(shè)想中的美洲委員會托管修改為“國際托管”［10］189，并納入到他的“聯(lián)合國藍(lán)圖”中。在二戰(zhàn)走向勝利和聯(lián)合國籌建過程中，國際托管從理論走向?qū)嵺`。

二、從“全面托管”到“有限托管”的轉(zhuǎn)變

《大西洋憲章》簽署后，羅斯福的全面托管構(gòu)想逐漸清晰。主要表現(xiàn)在：第一，明確托管的范圍是針對所有殖民地。羅斯福多次在不同場表達(dá)“所有民族都有選擇自己政府的權(quán)利”的主張，即“民族自決權(quán)”適用于所有殖民地。1942年11月28日，羅斯福說，大西洋憲章“適用于所有民族”［11］437，后又解釋說，憲章“不但適用于大西洋兩岸的那些地區(qū)，也適用于全世界；適用于解除侵略者的武裝，也適用于各個國家和民族的自決”［12］177。第二，按照“菲律賓模式”，在大國托管過渡期結(jié)束后實現(xiàn)殖民地獨立。國務(wù)卿赫爾曾說，“總統(tǒng)和我都希望所有殖民地人民盡快獨立，我們處理菲律賓問題的路線，就是想把它當(dāng)成一個合作處理殖民地問題而為自由做必要的準(zhǔn)備，我們把它當(dāng)作向所有其他殖民地示范的榜樣”［5］1491。1942年5月，在與蘇聯(lián)外長莫洛托夫的會談中，羅斯福提出剝奪日本對太平洋島嶼的控制，但不應(yīng)出現(xiàn)擴(kuò)展主義者，英法不應(yīng)該控制這些島嶼，美國也不會控制，應(yīng)由3—5個國家組成委員會實施國際托管，使之走向自治［13］573－574。

按照上述原則，1943年初，羅斯福指示國務(wù)院擬定一個適用于所有殖民地及國聯(lián)委任地的全面國際托管計劃。1943年3月9日，美國國務(wù)院擬定了“聯(lián)合國關(guān)于獨立問題的宣言草案”，建議給予殖民地人民以“政治獨立”（political independence），并采取一些促進(jìn)措施，制定“獨立時間表”［14］21。

羅斯福關(guān)于殖民地全面托管的設(shè)想對英法等國的殖民制度構(gòu)成了挑戰(zhàn)。英國成為這一計劃的主要反對者。丘吉爾反對羅斯福對憲章適用范圍的解釋，他在回復(fù)羅斯福1942年3月11日要求英國在憲章原則下促進(jìn)印度自治的要求時說，“我們不應(yīng)以放棄我們的責(zé)任的方式給予印度獨立，把無政府狀態(tài)和鎮(zhèn)壓留給他們”［15］219。1942年10月，針對羅斯福稱“憲章適用于所有殖民地”的說法，丘吉爾指出，“大西洋憲章不適用于印度及緬甸，及其他英國殖民地，僅適用于被德國占領(lǐng)下的歐洲地區(qū)”［16］123，［17］75－76。11月11日，丘吉爾又補(bǔ)充說，“我還沒有得到國王的命令清算英帝國”［18］。1943年3月27日，英國外長艾登再次向羅斯福明確：“不喜歡任何關(guān)于殖民地的國際化設(shè)想”，但贊成美國接管并完全控制日本的國聯(lián) 委任地［13］713，［16］430。丘吉爾的主 張實際上代表了歐洲殖民國家的利益和主張。南非在1942年將西南非洲并入南非聯(lián)邦，公開反對羅斯福的殖民地獨立主張。荷蘭、比利時和法國等西歐國家雖然由于被德國占領(lǐng)無法參與戰(zhàn)后問題的商討，但可以確定的是，全面托管計劃不符合這些國家的利益，從戰(zhàn)后這些國家在殖民地問題上的反應(yīng)來看也說明了這一點。

蘇聯(lián)和中國則完全贊成羅斯福的主張。1942年5月，羅斯福與蘇聯(lián)外長莫洛托夫會談時就國際托管問題征求其意見，得到了莫洛托夫的贊成［13］572。會談中，羅斯福還暗示戰(zhàn)后應(yīng)該剝奪日本對太平洋島嶼的控制，但不應(yīng)出現(xiàn)擴(kuò)展主義者，英法不應(yīng)該控制這些島嶼，美國也不會控制，應(yīng)由3—5個國家組成委員會實施國際托管，使之走向自治，莫洛托夫表示贊同［13］573－574。德黑蘭會議和開羅會議上，羅斯福的托管計劃得到了斯大林和蔣介石的支持［5］1478，1597。

1943年，羅斯?！奥?lián)合國藍(lán)圖”的宏大構(gòu)想正在擬定中，為了使其構(gòu)想得以實施，羅斯福要求修改最初的全面托管計劃。4月以后，國務(wù)院修改了原計劃中關(guān)于“政治獨立”的最終目標(biāo)及“獨立時間表”。國務(wù)院負(fù)責(zé)殖民地問題的格瑞西（Benjamin Gerig）提出，殖民地可以選擇保留與宗主國聯(lián)系的同時享有“自治”（self－government）權(quán)利，實際上是“內(nèi)部自治”，將“自治”作為“政治獨立”的一種形式，淡化“政治獨立”的要求［16］183。對于羅斯福來說，“內(nèi)部自治”不僅有利于托管計劃獲得英法等國的支持，也將使美國對波多黎各、維珍尼群島、關(guān)島、夏威夷和阿拉斯加等地的占領(lǐng)合法化。此后不久，當(dāng)一個議員質(zhì)疑美國上述屬地問題時，助理國務(wù)卿威爾斯（Summer Welles）回答說，這些地區(qū)已基本實現(xiàn)了“自治”［16］236。而當(dāng)被問到關(guān)于各殖民地的獨立期限問題時，威爾斯回復(fù)說“如比屬剛果可能需要100年以上，而葡萄牙的帝汶島則需要1 000年以上?！保?6］237這表明，羅斯福政府放棄了原來的立場，而期望根據(jù)個體情況決定殖民地的獨立形式及時間。

雖然國務(wù)院將“政治獨立”修改為“自治”，放棄了獨立時間表的計劃，但將所有殖民地均列入托管之下的全面托管計劃還是遭到英法等國的強(qiáng)烈抵制。在1944年1—2月召開的布拉柴維爾

會議上，法國代表提出反對在法蘭西帝國之外的任何自治或主權(quán)變更［16］43－47。1944年8—10月敦巴頓橡樹園會議期間，羅斯福決定暫不公開預(yù)先擬定的托管方案。其主要原因：一是擔(dān)心英國反對托管計劃而影響聯(lián)合國構(gòu)想的實現(xiàn)；二是羅斯福擔(dān)心盟國在托管問題上的分歧可能影響戰(zhàn)爭結(jié)束的進(jìn)程［14］22，311－312；三是國務(wù)院與軍方在托管問題上的爭論。1945年2月雅爾塔會議上，由于丘吉爾幾乎是“咆哮般地”反對全面托管制度［12］191－192，羅斯福最終同意全面托管不適用于英法等國的殖民地。雅爾塔會議最終確定將三類地區(qū)置于國際托管之下：“國聯(lián)現(xiàn)存委任地”、“脫離于敵國的領(lǐng)土”及“自愿被置于托管之下的任何地區(qū)”，并決定“在即將召開的聯(lián)合國大會將不討論具體每個托管地問題，待以后由相關(guān)國家簽署協(xié)定確定”［14］135，194，212，349，351.［19］。根據(jù)會議宣言，具體地區(qū)的托管由受托國（一個或幾個）和托管地共同簽署托管協(xié)定的方式納入聯(lián)合國的國際托管體制中。這標(biāo)志著羅斯福政府正式放棄了全面托管的計劃，確立了對國聯(lián)委任地的有限的、片面的托管計劃。

三、“戰(zhàn)略托管”和聯(lián)合國托管制度的確立

美國軍方（包括戰(zhàn)爭部、海軍部及參謀長聯(lián)席會議）反對在太平洋島嶼的國際托管，主張“絕對控制權(quán)”，包括軍事駐防［14］312－315。國務(wù)院則認(rèn)為這與《大西洋憲章》中不謀求領(lǐng)土擴(kuò)張的聲明相違背，也會使英國堅持對中東地區(qū)的完全控制而影響“美國的石油及安全利益”［14］160.198。另外，由于國聯(lián)委任統(tǒng)治制度確定了禁止在委任地進(jìn)行軍事駐防的規(guī)則，如何以托管的名義占領(lǐng)太平洋島嶼并建立軍事基地成為美國面臨的難題。1944年7月，曾負(fù)責(zé)起草國聯(lián)委任統(tǒng)治制度的吉爾克里斯特（Huntington Gilchrist）在《外交事務(wù)》中發(fā)文提出在關(guān)鍵性的戰(zhàn)略地區(qū)實施“戰(zhàn)略托管”的建議，他提出將托管地分成戰(zhàn)略托管地及非戰(zhàn)略托管地兩類，出于“維持地區(qū)和世界和平的目的，受托管國可在戰(zhàn)略托管地實行軍事駐防”［20］635－643。軍方立即接受“戰(zhàn)略托管”計劃，提出將與美國安全利益密切相關(guān)的太平洋島嶼置于“戰(zhàn)略托管”之下［19］135。此后，軍方進(jìn)一步建議：戰(zhàn)略托管地由聯(lián)大授權(quán)，戰(zhàn)略托管由安理會授權(quán)，以確保美國在戰(zhàn)略托管問題上的決定權(quán)。“戰(zhàn)略托管”的提出終止了國務(wù)院與軍方之間在托管問題的持續(xù)幾個月爭論。

建立海外軍事基地的計劃源于羅斯?！熬靽奔啊皣H警察部隊”的構(gòu)想。日本襲擊珍珠港事件發(fā)生后，羅斯福指示軍方劃定“全球?？哲娀亍钡膽?zhàn)略地區(qū)，作為由美、蘇、英、中四個“警察國”組成的“國際警察部隊”（International Police Force）駐防基地，以維護(hù)世界和平。1943年3月聯(lián)合戰(zhàn)略審查委員會（The Joint Strategic Survey Committee，JSSC）將全球分成三個區(qū)域：由美國管理的美洲區(qū)域、由蘇聯(lián)和英國管理的歐洲非洲和中東地區(qū)、由美、蘇、英、中國共同管理的遠(yuǎn)東區(qū)域［21］21。并在遠(yuǎn)東地區(qū)劃定了一條從夏威夷、經(jīng)小笠原群島，沿太平洋西岸到達(dá)菲律賓的海空軍基地鏈［16］236，太平洋島嶼恰好在這一條防御鏈上。但是，隨著美國全球戰(zhàn)略的形成，羅斯福設(shè)想中的國際警察部隊?？哲娛禄劓溩罱K變成了美國的?？哲娛禄劓?。1944年1月，羅斯福批準(zhǔn)了參聯(lián)會提出了“美國對外國領(lǐng)土上空軍基地、設(shè)施及行動權(quán)的要求”（編號為JCS 570/2），這個文件被稱為“基地圣經(jīng)”（Base Bible）［22］86。文件提出，將美國的軍事邊疆延伸到太平洋和大西洋沿岸，建立作為戰(zhàn)略緩沖區(qū)的美國軍事基地鏈［22］82－83。

1945年4月18日，剛剛繼任總統(tǒng)的杜魯門批準(zhǔn)國務(wù)院和軍方共同擬定的關(guān)于托管問題文件。按照雅爾塔會議的約定，18—24日美、蘇、英、法、中五國在正式會議召開前專門就托管問題召開預(yù)備會議，會議就美國擬定的托管方案（包括“戰(zhàn)略托管”）達(dá)成了共識，包括托管的基本原則和托管理事會的相應(yīng)規(guī)定。在4月25至6月26日召開的舊金山會議上，上述共識被寫入聯(lián)合國憲章中第12章、13章，這標(biāo)志著聯(lián)合國托管制度的形成。

聯(lián)合國成立后，1947年2月26日，美國向安理會提交了一個托管協(xié)定草案，擬由美國作為唯一管理國將太平洋島嶼劃為戰(zhàn)略托管地，4月2日，安理會通過了該協(xié)定［23］258－278。在戰(zhàn)略托管下，美國最終獲得了對太平洋島嶼的“絕對控制權(quán)”，并“有權(quán)出于安全原因關(guān)閉部分地區(qū)”。戰(zhàn)略托管使原來日本不合法的占領(lǐng)和駐防變成了美國的合法占領(lǐng)和駐防。此后，美國在太平洋島嶼建立了軍事基地。1950年代，美國根據(jù)與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等國簽署的防御條約獲得了太平洋沿岸的軍事基地，構(gòu)建了環(huán)太平洋防御體系。太平洋成為“美國湖”。

綜上所述，在二戰(zhàn)結(jié)束前的世界格局轉(zhuǎn)變過程中，羅斯福針對所有殖民地的全面托管計劃最終變成了僅針對國聯(lián)委任地的有限托管和戰(zhàn)略托管，通過對這一歷史演變的深入探討，可以得出如下結(jié)論：

第一，非殖民原則失去光環(huán)。國際托管構(gòu)想在實踐中從全面托管演變?yōu)橛邢奁娴耐泄?，并衍生出“?zhàn)略托管”，使托管制度失去了非殖民原則的光環(huán)，美國的殖民主義以戰(zhàn)略托管方式在一定程度上得以復(fù)興。非殖民原則在戰(zhàn)后美國外交實踐中逐漸削弱，甚至消失，使殖民地人民試圖藉美國和聯(lián)合國擺脫殖民主義、實現(xiàn)民族獨立的夢想幻滅。雖然聯(lián)合國憲章第11章《未自治地區(qū)的宣言》是針對一般殖民地的宣言，但宣言僅呼吁管理國促進(jìn)殖民地自治發(fā)展，未明確將自治或獨立作為其目標(biāo)。直到1960年，聯(lián)大通過《給予殖民地國家和人民獨立宣言》（《非殖民化宣言》）才明確提出“消滅一切形式的殖民主義”，確認(rèn)民族自決權(quán)。片面托管使聯(lián)合國在戰(zhàn)后非殖民化進(jìn)程中并未充分發(fā)揮作用。

第二，非殖民原則作為美國外交理想主義觀念繼續(xù)發(fā)揮不可替代的作用。在戰(zhàn)后的美國外交史中，非殖民原則并未從此而銷聲匿跡，而是作為美國外交中理想主義的“溫情面紗”在很大程度上掩飾了美國冷戰(zhàn)反共外交的赤裸與冷酷，并為美國外交走向世界、以“美國治下的和平”取代“英國治下的和平”披上了道義的外衣，這與美國冷戰(zhàn)時期對第三世界的國際教育政策有著異曲同工的效果［24］。冷戰(zhàn)時代，杜魯門、艾森豪威爾、肯尼迪甚至約翰遜總統(tǒng)無不以口頭支持“民族自決”和非殖民化試圖掩蓋其全球霸權(quán)的野心。

第三，美國并非因在非殖民原則上對英國的讓步而損害國家安全利益。相反，美國以此換取英法等國支持其對太平洋島嶼的“戰(zhàn)略托管”并建立軍事基地。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國以在太平洋和大西洋及其沿岸建立軍事基地的方式實現(xiàn)了戰(zhàn)后利益的最大化，并最終形成了全球戰(zhàn)略。

第四，美國在托管問題上政策轉(zhuǎn)變的根本動因在于美國整體對外戰(zhàn)略從門戶開放向戰(zhàn)后全球戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。在歷史上，美國外交經(jīng)歷了從孤立主義到門戶開放，再到全球戰(zhàn)略的演變過程，每一個戰(zhàn)略對前一戰(zhàn)略都是繼承和擴(kuò)展，門戶開放是將針對美洲的孤立主義原則擴(kuò)大到亞洲，全球戰(zhàn)略則是將針對亞洲的門戶開放擴(kuò)展到全世界。如前文所述，在國務(wù)卿赫爾關(guān)于“和平條件下的無障礙貿(mào)易”的論述足以說明戰(zhàn)后的全球戰(zhàn)略實際上是針對全球的“門戶開放”。

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