我國高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系框架設(shè)計(jì)研究

王春舉1ab,陸秋平

(1.四川大學(xué) a.商學(xué)院,b. 財(cái)務(wù)處，成都 610064；2.四川師范大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，成都 610066)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》頒布實(shí)施以來，國家對(duì)教育的投入不斷增加，我國教育事業(yè)得到了較好的發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力不斷增強(qiáng)。我國高等教育的快速發(fā)展，為高校帶來了發(fā)展的機(jī)遇，同時(shí)也帶來了諸多挑戰(zhàn)[1]。一方面國家加大了對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的投入，另一方面高校經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效的監(jiān)管。高校貪污受賄案件時(shí)有發(fā)生，經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用常有出現(xiàn)，這不僅給國家造成了經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響了高校的聲譽(yù)，也在社會(huì)上造成了不良的影響。究其原因，主要是高校沒有建立科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管薄弱。因此，高校迫切需要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系建設(shè)，提升高校經(jīng)費(fèi)管理水平，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

在國家經(jīng)費(fèi)投入不斷增加、高校經(jīng)費(fèi)來源渠道多元化的背景下，如何規(guī)劃好經(jīng)費(fèi)、用好用活經(jīng)費(fèi)是目前高校面臨的一大難題。近幾年來相關(guān)文獻(xiàn)從不同角度對(duì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管問題進(jìn)行了研究和探索，提出了切實(shí)可行的解決思路和措施。為了加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管，預(yù)防和杜絕經(jīng)費(fèi)使用中的一些違法違規(guī)行為，吳通苗等提出強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、改革教學(xué)資源管理模式、加強(qiáng)財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)等建議[2]。楊墨函等建議通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)法規(guī)體系建設(shè)、抓好教育經(jīng)費(fèi)的全程預(yù)算監(jiān)督、建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等途徑加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)[3]。李克勤等從提高經(jīng)費(fèi)使用績效的角度設(shè)計(jì)了高校經(jīng)費(fèi)使用績效考核評(píng)價(jià)體系[4]。陳金友等基于BSC理論構(gòu)建了高校教學(xué)經(jīng)費(fèi)管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]。陳東霞分析了國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例達(dá)4%后如何合理安排使用教育經(jīng)費(fèi)，提高資金使用績效，加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管[6]。楊梅從經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)、財(cái)務(wù)人力資源建設(shè)和財(cái)務(wù)體制建設(shè)三個(gè)方面，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)科學(xué)化、精細(xì)化管理進(jìn)行了探討[7]。徐春從高等教育經(jīng)費(fèi)配置與使用情況角度進(jìn)行分析，提出建立高校經(jīng)費(fèi)管理信息系統(tǒng)、完善績效評(píng)價(jià)制度等措施，以提高高校教育經(jīng)費(fèi)使用效率[8]。本文擬通過對(duì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在問題的分析，結(jié)合高校建設(shè)和發(fā)展的需要，系統(tǒng)設(shè)計(jì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的基本框架，以推動(dòng)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系建設(shè)，提高高校經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平。

一 高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在的問題分析

國家大力增加對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，也加大了對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管力度，出臺(tái)了一系列經(jīng)費(fèi)管理制度，采取了多種監(jiān)管措施，對(duì)規(guī)范高校的經(jīng)費(fèi)管理起到了積極的作用，但目前高校內(nèi)部在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面仍存在一些亟待解決的問題。

(一)內(nèi)部經(jīng)費(fèi)管理制度不完善

健全完善的經(jīng)費(fèi)管理制度是確保經(jīng)費(fèi)安全、規(guī)范和有效使用的前提。高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)管理制度不完善主要表現(xiàn)在：制度缺乏總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，制度之間存在相互制約或自相矛盾的情況，沒有形成制度的合力；制度設(shè)計(jì)缺乏前瞻性，現(xiàn)行制度滯后于高校內(nèi)部管理的現(xiàn)實(shí)需求，制度修訂不及時(shí)；制度缺乏針對(duì)性，操作性不強(qiáng)，制度與經(jīng)費(fèi)管理流程未能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。此外，高校在經(jīng)費(fèi)管理政策的宣傳、培訓(xùn)和財(cái)務(wù)信息公開等方面做得還不夠，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理制度得不到有效執(zhí)行。

(二)二級(jí)單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

我國高等教育受經(jīng)費(fèi)體制和財(cái)政撥款政策等因素的影響較深，高校管理者往往重開源而輕節(jié)流，這使得高校經(jīng)費(fèi)使用績效考核觀念淡薄。很多高校尚未健全和完善與經(jīng)費(fèi)使用管理相關(guān)的激勵(lì)約束機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，更沒有對(duì)二級(jí)單位經(jīng)費(fèi)使用績效進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入效益未得到充分體現(xiàn)。學(xué)院等二級(jí)單位主要負(fù)責(zé)人大多數(shù)是“雙肩挑”干部，忙于日常教學(xué)和科研工作，在經(jīng)費(fèi)管理上投入精力不足，沒有意識(shí)到自己應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，重經(jīng)費(fèi)投入、輕經(jīng)費(fèi)管理，當(dāng)家理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)使用隨意性較大。

(三)財(cái)務(wù)部門經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制不健全

隨著高校經(jīng)費(fèi)投入的大幅增加和科研經(jīng)費(fèi)的快速增長，高校財(cái)務(wù)部門核算業(yè)務(wù)量增長迅速，很多高校都出現(xiàn)報(bào)賬排長隊(duì)和“報(bào)賬難”現(xiàn)象。因此，財(cái)務(wù)部門將大部分精力用在解決師生報(bào)賬服務(wù)方面，而在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面精力投入不夠。同時(shí)，高校會(huì)計(jì)人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平有待進(jìn)一步提高。審核人員對(duì)財(cái)經(jīng)政策的理解和把握不夠準(zhǔn)確，未能嚴(yán)格把好經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的第一關(guān)，復(fù)核和稽核人員的相應(yīng)監(jiān)督職責(zé)沒有真正落實(shí)到位。財(cái)務(wù)部門對(duì)會(huì)計(jì)人員沒有建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而導(dǎo)致相同問題反復(fù)發(fā)生，事后內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)壓力較大。

(四)內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管職能未得到有效發(fā)揮

高校內(nèi)部審計(jì)是加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的一項(xiàng)重要制度安排，是對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督的再監(jiān)督。但目前高校內(nèi)部審計(jì)部門注重事后審計(jì)監(jiān)督，沒有全過程參與到經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用和管理之中。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員大多來自財(cái)務(wù)部門，因長期不在財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)崗位，對(duì)相關(guān)財(cái)經(jīng)政策和實(shí)際經(jīng)費(fèi)管理了解不夠，不能充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。而且，校內(nèi)審計(jì)往往發(fā)現(xiàn)問題后礙于情面而僅要求財(cái)務(wù)部門“內(nèi)部消化”，長此以往造成內(nèi)審權(quán)威性和獨(dú)立性減弱，財(cái)務(wù)問題積重難返，最終引起嚴(yán)重的財(cái)務(wù)犯罪。

(五)相關(guān)部門協(xié)同配合的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制缺失

建立經(jīng)費(fèi)使用、管理和監(jiān)督等相關(guān)部門協(xié)同配合的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，是經(jīng)費(fèi)得到規(guī)范有效使用的保證。但目前高校相關(guān)部門在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面各自為陣，協(xié)同配合作用未得到充分發(fā)揮，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管效果大打折扣。如對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管應(yīng)該是一項(xiàng)由財(cái)務(wù)、審計(jì)、科研、監(jiān)察等部門齊抓共管的工作，但在實(shí)際工作中，各部門存在本位主義思想，缺乏全局觀念，財(cái)務(wù)部門“重決算，輕預(yù)算”，審計(jì)部門“重事后，輕過程”，科研部門“重立項(xiàng)，輕跟蹤”，監(jiān)察部門“重處罰，輕監(jiān)督”，致使科研經(jīng)費(fèi)得不到有效監(jiān)管[9]。

二 高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系框架設(shè)計(jì)

為了改善教職工待遇和引進(jìn)優(yōu)秀人才，高校人員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)計(jì)每年將繼續(xù)以一定速度增長；在多校區(qū)運(yùn)行、辦公條件改善、教學(xué)和學(xué)科建設(shè)投入加大、校園建設(shè)和后勤保障成本上升等條件下，高校辦學(xué)的運(yùn)行成本將不斷提高，而高校的經(jīng)費(fèi)來源不可能有大的增加，高校發(fā)展與所需資金短缺的矛盾十分突出。因此，高校有必要建立一套科學(xué)有效的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，通過建立經(jīng)費(fèi)使用的激勵(lì)約束機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，讓有限的經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，在學(xué)校人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)生資助、后勤保障等方面充分發(fā)揮其“雪中送炭”或“錦上添花”的作用，提高經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的到位性、有效性，確保經(jīng)費(fèi)安全、規(guī)范使用，最大限度地提高辦學(xué)效益。

高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，是整個(gè)高校管理系統(tǒng)的重要組成部分，涉及到人、財(cái)、物、信息的整合，因此在設(shè)計(jì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系時(shí)要系統(tǒng)思考和頂層設(shè)計(jì)，將經(jīng)費(fèi)監(jiān)管與高校預(yù)算體制改革、人事分配制度改革、學(xué)科建設(shè)與發(fā)展等結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)高校管理系統(tǒng)的最優(yōu)[10]。同時(shí)，高校的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)應(yīng)借鑒成熟的企業(yè)內(nèi)部控制理論和思想，通過建立健全經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控制度，將經(jīng)費(fèi)管理制度“嵌入”到經(jīng)費(fèi)管理業(yè)務(wù)流程中，使經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)和流程設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高經(jīng)費(fèi)管理制度的執(zhí)行力。此外，高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系建設(shè)需要有一個(gè)持續(xù)的、不斷優(yōu)化的過程。制訂的制度和流程要與高校具體業(yè)務(wù)相結(jié)合，符合工作實(shí)際，隨著高校業(yè)務(wù)的發(fā)展和改革的深化適時(shí)進(jìn)行修訂，才能取得應(yīng)有的成效。

我們通過認(rèn)真分析我國高校的內(nèi)外環(huán)境和所處的特定發(fā)展階段，嘗試著從經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)思考和頂層設(shè)計(jì)，建立符合高校實(shí)際情況的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系框架，以提高經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的有效性和經(jīng)費(fèi)使用效率。本文擬構(gòu)建的“1234高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管基本框架”如圖1所示。

圖1.1234高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)督基本框架

(一)一個(gè)首要目標(biāo)

一個(gè)首要目標(biāo)是指高校的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管要以績效作為第一目標(biāo)。安全和規(guī)范只是對(duì)經(jīng)費(fèi)使用過程的要求，是基礎(chǔ)性目標(biāo)，是為績效目標(biāo)服務(wù)的。高校經(jīng)費(fèi)投入的最終目的是要促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，因此應(yīng)將績效作為經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的首要目標(biāo)。在確保經(jīng)費(fèi)安全和規(guī)范使用的情況下，高校要建立經(jīng)費(fèi)使用的績效考評(píng)機(jī)制，建立經(jīng)費(fèi)支出績效評(píng)估指標(biāo)，把績效的理念貫穿于高校經(jīng)費(fèi)管理的全過程。

(二)兩重免疫防線

兩重免疫防線是指高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中的財(cái)務(wù)監(jiān)督防線和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督防線(見圖2)。通過建立健全內(nèi)部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管兩重免疫防線，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)費(fèi)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖2.高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管兩重免疫防線

高校財(cái)務(wù)部門監(jiān)督是經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的第一道防線，財(cái)務(wù)部門應(yīng)完善內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)的稽核[11]。通過對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用及管理流程進(jìn)行梳理和再造，將各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成、分配原則、經(jīng)費(fèi)用途、使用范圍和禁止性規(guī)定等以手冊形式印發(fā)校內(nèi)各單位，加強(qiáng)政策宣傳，提高經(jīng)費(fèi)管理制度的執(zhí)行力。財(cái)務(wù)部門要合理設(shè)置內(nèi)部科室和崗位，明確審核、復(fù)核、稽核的崗位職責(zé)，建立激勵(lì)約束機(jī)制，提升會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)報(bào)銷發(fā)票監(jiān)管，確保經(jīng)費(fèi)支出的合法性和真實(shí)性。內(nèi)部審計(jì)是經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的第二道防線，制度化的內(nèi)部審計(jì)是經(jīng)費(fèi)有效使用的保障。因此，高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的作用，提高審計(jì)人員素質(zhì)，為內(nèi)部審計(jì)工作創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，探索提高高校內(nèi)部監(jiān)督的有效辦法。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)將審計(jì)關(guān)口前移，由過去的事后監(jiān)管向事前、事中全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變[12]。內(nèi)部審計(jì)部門除了對(duì)學(xué)校年度財(cái)務(wù)收支進(jìn)行常規(guī)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)外，還應(yīng)參與到經(jīng)費(fèi)開支的具體細(xì)節(jié)中，尤其要加強(qiáng)從經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、執(zhí)行到?jīng)Q算的全過程監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作的全方位介入。此外，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控制度的評(píng)審，對(duì)各種會(huì)計(jì)差錯(cuò)、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的鋪張浪費(fèi)等問題進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，及時(shí)找出失控的原因，提出優(yōu)化、改進(jìn)意見和補(bǔ)救措施，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

(三)三項(xiàng)協(xié)同機(jī)制

要提高經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的有效性，必須整合各方力量，建立內(nèi)外部監(jiān)管相結(jié)合的協(xié)同機(jī)制(見圖3)，構(gòu)建覆蓋經(jīng)費(fèi)管理全過程的制度化、常態(tài)化的高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。內(nèi)外部監(jiān)管相結(jié)合的協(xié)同機(jī)制包括部門業(yè)務(wù)協(xié)同、內(nèi)部監(jiān)管協(xié)同、外部監(jiān)管協(xié)同三個(gè)方面。

圖3.高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管三項(xiàng)協(xié)同機(jī)制

首先是部門業(yè)務(wù)協(xié)同。高校經(jīng)費(fèi)的使用和管理涉及到學(xué)校財(cái)務(wù)、人事、教務(wù)、科研、資產(chǎn)等多個(gè)職能部門，需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與其他職能部門業(yè)務(wù)的有效銜接，規(guī)范各種經(jīng)費(fèi)的支出程序、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等，在經(jīng)費(fèi)使用和管理方面建立協(xié)同機(jī)制，形成職能部門監(jiān)管的合力。如在人員經(jīng)費(fèi)管理方面，財(cái)務(wù)部門與人事部門應(yīng)通力配合，根據(jù)學(xué)校實(shí)際，制訂合理的績效考核辦法，通過強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，貫徹按勞分配、優(yōu)勞優(yōu)酬的原則，將人員經(jīng)費(fèi)發(fā)放與工作性質(zhì)、工作量和工作績效掛鉤，重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)工作量付出多、工作表現(xiàn)優(yōu)秀和業(yè)績貢獻(xiàn)大的人員，改變歷史形成的津貼補(bǔ)貼名目繁多、發(fā)放隨意以及節(jié)假日、慶典日等節(jié)假日福利發(fā)放的現(xiàn)象，以維護(hù)收入分配秩序，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)工作的健康發(fā)展。目前，有些高校一方面由于經(jīng)費(fèi)不足，普遍存在教學(xué)用房緊張、設(shè)備陳舊落后的現(xiàn)象；另一方面又存在著設(shè)備分散、重復(fù)配備、“小而全”、利用率不高等情況[13]。為提高學(xué)校大型儀器設(shè)備和公房利用率，避免重復(fù)投資與浪費(fèi)，學(xué)校財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等相關(guān)職能部門應(yīng)密切配合，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過利用經(jīng)濟(jì)約束等手段實(shí)現(xiàn)資源有償使用和大型儀器設(shè)備共享，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用效益最大化。

其次是內(nèi)部監(jiān)管協(xié)同。高校在經(jīng)費(fèi)使用管理上要充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、教代會(huì)、工代會(huì)及師生員工等的監(jiān)督作用，整合和協(xié)同各方面的監(jiān)督力量，建立經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)考核機(jī)制、信息公開機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。將經(jīng)費(fèi)管理情況納入各單位主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和班子考核內(nèi)容，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效果好的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)經(jīng)費(fèi)使用違規(guī)和效益差的單位和個(gè)人，給予相關(guān)責(zé)任人相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分或扣減績效獎(jiǎng)勵(lì)，以強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的效果。為加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管，形成部門聯(lián)動(dòng)的經(jīng)費(fèi)長效監(jiān)管機(jī)制，高校可成立由審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門參與的內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組，加大對(duì)經(jīng)費(fèi)管理和使用情況的監(jiān)督檢查，并定期向全校各單位通報(bào)檢查發(fā)現(xiàn)的典型案例，以規(guī)范校內(nèi)單位財(cái)經(jīng)行為，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。

最后是外部監(jiān)管協(xié)同。外部監(jiān)管部門包括上級(jí)主管部門、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等政府部門。高校內(nèi)部監(jiān)管雖具有針對(duì)性和及時(shí)性，但由于內(nèi)部監(jiān)管缺乏獨(dú)立性、本位主義觀念和礙于情面等原因限制，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)管部門對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題處理不夠及時(shí)和堅(jiān)決、整改不夠徹底等現(xiàn)象，這時(shí)就必須通過外部監(jiān)管力量對(duì)內(nèi)部監(jiān)督實(shí)行再監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管效力。學(xué)校財(cái)務(wù)和審計(jì)等部門可通過借“東風(fēng)”的方式，利用外部監(jiān)管部門每一次檢查的契機(jī)，理順校內(nèi)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范校內(nèi)各單位經(jīng)費(fèi)管理行為。同時(shí)，外部監(jiān)管部門也應(yīng)改變多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、讓高校頻繁應(yīng)付各種檢查的現(xiàn)象，減輕高校負(fù)擔(dān)。建議由財(cái)政部門來協(xié)同各方監(jiān)管部門的力量，從不同角度、不同環(huán)節(jié)和不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)Ω咝＝?jīng)費(fèi)使用進(jìn)行監(jiān)管，充分發(fā)揮綜合財(cái)政監(jiān)管的作用，提高外部監(jiān)管的效果。

(四)四大保障措施

高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的保障措施包括改善內(nèi)部環(huán)境、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、完善制度流程、促進(jìn)信息溝通四個(gè)方面(見下頁圖4)。首先是改善高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)部環(huán)境，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，并進(jìn)一步完善制度和流程，通過建立健全信息溝通機(jī)制，反饋經(jīng)費(fèi)監(jiān)管過程中的相關(guān)信息，再進(jìn)入下一循環(huán)。

圖4.高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管四大保障措施

1.改善內(nèi)部環(huán)境

良好的內(nèi)部環(huán)境是高校實(shí)施經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、提高監(jiān)管有效性的基礎(chǔ)。經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)部環(huán)境主要包括高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)、預(yù)算管理、大學(xué)文化、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)等。與提高經(jīng)費(fèi)監(jiān)管有效性相關(guān)的高校內(nèi)部環(huán)境主要有以下四個(gè)方面。

一是全面推行總會(huì)計(jì)師制度，提升高校財(cái)務(wù)管理的職業(yè)化水平?！督逃?guī)劃綱要》明確提出要在高校設(shè)立總會(huì)計(jì)師崗位，提升經(jīng)費(fèi)監(jiān)管和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平。目前教育部已在16所直屬高校開展了總會(huì)計(jì)師試點(diǎn)，一些地方高校也在地方教育主管部門的規(guī)劃下開始了設(shè)立總會(huì)計(jì)師的探索。從各校試點(diǎn)情況來看，建立總會(huì)計(jì)師制度，對(duì)于提高高校內(nèi)部管理效能，優(yōu)化資源配置，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)秩序，提升財(cái)務(wù)運(yùn)營能力，保障學(xué)校事業(yè)可持續(xù)發(fā)展等都具有重要意義。因此有必要在高校全面推行總會(huì)計(jì)師制度，提升高校經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平。

二是科學(xué)劃分校院兩級(jí)財(cái)權(quán)，明確各單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任。由于學(xué)校教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等工作主要由學(xué)院承擔(dān)，要充分調(diào)動(dòng)學(xué)院積極性，學(xué)校必須下放財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，并制訂激勵(lì)政策，讓學(xué)院自主當(dāng)家理財(cái)，改變向?qū)W?！暗?、靠、要”的思想。除校級(jí)財(cái)力負(fù)擔(dān)的支出外，學(xué)校分配給學(xué)院的預(yù)算經(jīng)費(fèi)以及創(chuàng)收分配經(jīng)費(fèi)，原則上應(yīng)由學(xué)院在預(yù)算經(jīng)費(fèi)額度內(nèi)按規(guī)定自主支配使用。為嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高財(cái)務(wù)管理水平，學(xué)校要與校內(nèi)各單位簽訂經(jīng)濟(jì)責(zé)任書，明確校內(nèi)各單位行政主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，規(guī)范財(cái)經(jīng)行為，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)本單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，并自覺接受財(cái)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)。目前，我國各高校正深入探索校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革，建立健全注重效益、節(jié)約資源的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)管理重心下移，調(diào)動(dòng)學(xué)院積極性，使校院兩級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，實(shí)現(xiàn)做事與花錢、責(zé)任與利益的結(jié)合，增強(qiáng)辦學(xué)活力、競爭力與實(shí)力。

三是合理籌劃學(xué)校預(yù)算資金，強(qiáng)化預(yù)算資金的績效評(píng)估。預(yù)算管理是高校根據(jù)未來整體事業(yè)規(guī)劃對(duì)資金所作的總體安排，是統(tǒng)籌安排資金的一種重要管理工具。在預(yù)算安排上，學(xué)校首先要在確保人員支出和正常運(yùn)行支出的前提下，將其余可支配資金用在學(xué)校發(fā)展重點(diǎn)所需資金上，如用于增加教學(xué)投入、人才引進(jìn)和師資隊(duì)伍建設(shè)等方面。英美國家的著名高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)預(yù)算很細(xì)，充分考慮到可行性和可操作性，調(diào)控和分配功能較強(qiáng)，具有較強(qiáng)的剛性，而我國高校預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化水平還不夠。為了加強(qiáng)預(yù)算管理，科學(xué)合理安排資金，我國高?？山梃b英美高校做法，根據(jù)國家財(cái)經(jīng)法規(guī)制訂學(xué)校綜合預(yù)算管理辦法，強(qiáng)化預(yù)算的剛性，完善預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用的績效考核和評(píng)估制度，充分發(fā)揮預(yù)算“指揮棒”的作用，促進(jìn)校內(nèi)各單位優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。

四是營造節(jié)約型大學(xué)文化，建設(shè)節(jié)約型校園。高校應(yīng)積極通過營造節(jié)約型現(xiàn)代大學(xué)文化，在學(xué)校建設(shè)和發(fā)展過程中，以節(jié)約資源和合理利用資源為重點(diǎn)，建立節(jié)約型的管理運(yùn)行機(jī)制，提高管理和服務(wù)的效率[14]。高校應(yīng)將節(jié)約的理念貫穿于學(xué)校工作的各個(gè)領(lǐng)域，通過提倡節(jié)約資源、反對(duì)浪費(fèi)，提高資源利用率，以獲得盡可能大的辦學(xué)效益。教育資源是社會(huì)資源的重要組成部分，建設(shè)節(jié)約型校園，不僅是高校自身發(fā)展的需要，更是高校培養(yǎng)合格人才、提高學(xué)生綜合素質(zhì)、履行高校社會(huì)責(zé)任的需要[15]。為了積極響應(yīng)國家節(jié)能減排的號(hào)召，全面推進(jìn)節(jié)約型校園的建設(shè)，高校應(yīng)對(duì)水電氣實(shí)行“定額使用，超額收費(fèi)”的辦法，通過經(jīng)濟(jì)杠桿合理利用資源，杜絕因責(zé)任不明和管理不善造成的“跑、冒、滴、漏”等浪費(fèi)現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理

經(jīng)費(fèi)在使用和管理過程中存在著安全性和合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，通過及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)費(fèi)管理中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，確保各類經(jīng)費(fèi)安全和合規(guī)使用。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大額資金支出的管理。高校大額資金支出是經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)，為防范資金風(fēng)險(xiǎn)，高校對(duì)大額資金支出應(yīng)制訂大額資金審批權(quán)限，對(duì)大額資金的使用進(jìn)行科學(xué)論證。對(duì)于大額資金的支出，除了應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行常規(guī)的審批程序外，還應(yīng)由財(cái)務(wù)部門按大額資金審批權(quán)限進(jìn)行分級(jí)審簽。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各單位自籌經(jīng)費(fèi)的管理。校內(nèi)各單位通過合理利用教學(xué)和科研資源，開展各種有償服務(wù)，彌補(bǔ)高校教育經(jīng)費(fèi)的不足。高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)校內(nèi)各單位收入的管理，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)務(wù)“收支兩條線”，防止資金體外循環(huán)、坐收坐支或私設(shè)“小金庫”等行為的發(fā)生。為鼓勵(lì)校內(nèi)各單位多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，高校應(yīng)給予各二級(jí)單位充分的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)各二級(jí)單位創(chuàng)收的積極性，增強(qiáng)學(xué)校創(chuàng)收能力。對(duì)學(xué)院開展教學(xué)服務(wù)、科研服務(wù)、分析測試、檢測和其他業(yè)務(wù)取得的收入，學(xué)校應(yīng)以較大比例納入二級(jí)單位財(cái)力。高校應(yīng)通過建立經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行可浮動(dòng)的創(chuàng)收分配比例，對(duì)超額完成創(chuàng)收額度的部分，通過提高創(chuàng)收單位分成比例或人均人員經(jīng)費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等辦法，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各單位創(chuàng)收的積極性。第三，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理。隨著國家對(duì)科研投入力度的不斷加大，高?？蒲许?xiàng)目立項(xiàng)數(shù)、項(xiàng)目額度的不斷增大，同時(shí)與傳統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)管理方式、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制之間的矛盾日益凸顯，高?？蒲蓄I(lǐng)域正成為腐敗高發(fā)區(qū)[16]。高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的全過程的監(jiān)管，將科研經(jīng)費(fèi)納入內(nèi)部審計(jì)部門的重點(diǎn)審計(jì)范圍，防范科研經(jīng)費(fèi)管理的廉政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理，高校財(cái)務(wù)部門可以根據(jù)財(cái)政部門批準(zhǔn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的需要，按照輕重緩急的原則安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。同時(shí)，為了有效防范專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)校國資、設(shè)備等部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的招投標(biāo)管理，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的過程審計(jì)，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的查處力度，確保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)專款專用。

3.完善制度流程

高校應(yīng)利用建立現(xiàn)代大學(xué)制度和完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的契機(jī)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，修訂和完善經(jīng)費(fèi)管理制度，系統(tǒng)梳理相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理流程，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度之間以及制度和流程之間的相互配合、相互補(bǔ)充，建立符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的制度框架和實(shí)施機(jī)制。一方面，高校應(yīng)建立健全經(jīng)費(fèi)管理制度。根據(jù)國家財(cái)經(jīng)法規(guī)，結(jié)合學(xué)校建設(shè)與發(fā)展的實(shí)際情況，及時(shí)修訂和完善校內(nèi)財(cái)務(wù)管理辦法、經(jīng)費(fèi)內(nèi)控制度和經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)制度的針對(duì)性和可操作性，避免與實(shí)際工作脫節(jié)。根據(jù)校長任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所依據(jù)的內(nèi)部控制制度建設(shè)框架，高校內(nèi)部控制制度包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)民主決策、貨幣資金管理等方面，這些內(nèi)控制度是否健全，直接影響到學(xué)校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系作用的有效發(fā)揮。但從審計(jì)組對(duì)一些高校的審計(jì)結(jié)果來看，部分高校在內(nèi)控制度建設(shè)方面存在較多問題。同時(shí)，高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度的宣傳和培訓(xùn)，強(qiáng)化校內(nèi)各單位人員的遵紀(jì)守法意識(shí)。另一方面，高校應(yīng)梳理和再造經(jīng)費(fèi)管理流程。高校的經(jīng)費(fèi)管理制度進(jìn)行修訂后，應(yīng)結(jié)合高校管理和服務(wù)需求，及時(shí)對(duì)與經(jīng)費(fèi)管理制度相關(guān)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理和再造，避免出現(xiàn)制度和流程的脫節(jié)。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，盡可能將經(jīng)費(fèi)管理制度的規(guī)定和要求“嵌入”業(yè)務(wù)流程中，提高制度的執(zhí)行力。對(duì)經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理和再造時(shí)，要在確保不相容職務(wù)分離、兼顧經(jīng)費(fèi)監(jiān)管有效性的前提下，盡量精簡業(yè)務(wù)流程，提高管理和服務(wù)效率。對(duì)涉及多個(gè)職能部門的經(jīng)費(fèi)管理流程，應(yīng)由相關(guān)職能部門一起進(jìn)行充分溝通與協(xié)調(diào)，各部門應(yīng)有全局觀念和大局意識(shí)，站在學(xué)校層面科學(xué)合理地確定最優(yōu)的經(jīng)費(fèi)管理流程。

4.促進(jìn)信息溝通

高校應(yīng)建立通暢的信息溝通機(jī)制，多渠道推行財(cái)務(wù)信息公開，確保高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的有效運(yùn)行。我國高?？山梃b英美國家高校做法，積極主動(dòng)推行財(cái)務(wù)信息公開。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段通過財(cái)務(wù)網(wǎng)站、QQ群、微博、微信、郵箱、短信平臺(tái)、財(cái)經(jīng)工作會(huì)和各種專題會(huì)通報(bào)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管相關(guān)信息，在每年教代會(huì)上由學(xué)校主管領(lǐng)導(dǎo)代表學(xué)校作年度財(cái)經(jīng)工作報(bào)告，在學(xué)校年鑒上公開學(xué)校預(yù)決算情況，讓廣大教職工了解學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況和經(jīng)費(fèi)管理情況，以主人翁的態(tài)度理解、積極支持并參與學(xué)校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作。在積極開辟學(xué)校新的收入來源渠道、進(jìn)一步挖掘現(xiàn)有創(chuàng)收潛力、推進(jìn)建設(shè)“節(jié)約型校園”等各項(xiàng)舉措中，共同為推進(jìn)學(xué)校的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。同時(shí)也要求各學(xué)院在本院教代會(huì)、工代會(huì)上向教職工公布本學(xué)院經(jīng)費(fèi)管理和使用情況，維護(hù)教職工財(cái)務(wù)信息知情權(quán)，暢通經(jīng)費(fèi)民主監(jiān)督渠道。

高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系建設(shè)是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)工程，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，頂層設(shè)計(jì)，全員參與，加強(qiáng)宣傳，健全體制機(jī)制，監(jiān)督檢查到位。本研究僅是對(duì)高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系建設(shè)所作的初步探索。為了保障學(xué)校教學(xué)和科研等各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行，高校應(yīng)結(jié)合本校實(shí)際建立經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的長效機(jī)制，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行常態(tài)化、規(guī)范化、制度化監(jiān)測評(píng)估，并建立預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)自我約束，提高高校內(nèi)部監(jiān)管的有效性。堅(jiān)持成本效益原則，力爭少花錢，多辦事，辦好事，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，為高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和學(xué)科建設(shè)等方面的快速發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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