論政治民主與制度認同的生成

□王結(jié)發(fā)

[湖州職業(yè)技術學院 湖州 313000]

引 言

十八大向全黨號召，堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。道路選擇和理論創(chuàng)新，最終都要依靠制度來落實、貫徹和保障。也就是說，在這“三個自信”中，制度自信具有基礎性的地位。然而，制度自信的確立關鍵在于這種制度能否得到全國人民的認同，沒有這種認同，制度自信就是盲目的、自欺欺人的。

國家制度是一個從抽象到具體的等級體系，通常可以分為三個層次：根本制度、基本制度以及各種具體制度[1]。根本制度體現(xiàn)社會的核心價值追求，是基本制度和具體制度的靈魂；各種具體制度則是根本制度的具體化和現(xiàn)實化。三個層次制度之間相互融貫、相互依賴，構(gòu)成了一個系統(tǒng)[2]。由此決定了制度認同具有一種系統(tǒng)性特征：高層次制度獲得社會認同，可以為低層次制度社會認同的形成奠定最基本的政治前提；各種低層次制度獲得社會認同，可以鞏固和強化社會對高層次制度原初形成的認同。但由于各種具體制度與社會成員的日常生活密切相關，不僅規(guī)范和約束著人們的行為，而且還直接決定著人們利益的獲得和價值實現(xiàn)，并以累積效應影響著人們對根本制度和基本制度的認同。因此，在當今宏大政治敘事轉(zhuǎn)向生活敘事的背景下，各種具體制度（法律和各種公共政策）能否獲得社會成員的認同，更具現(xiàn)實意義?；谶@種考慮，本文試圖在厘清制度認同的構(gòu)成性要素的基礎上，探討具體制度認同生成的因果機制，以求教于方家。

一、制度認同的構(gòu)成要素：個人與社會兩重向度的考察

認同是建立在認識論期待和規(guī)范性相統(tǒng)一基礎上的實踐證成過程，具有三個方面的構(gòu)成性要素。

第一，行為主體具備對象一定的知識（認知性期待）。行為主體對任何一種外在對象形成認同，必須具備對象一定的認識和理解，盡管這種認識和理解不一定要求正確，但如果缺乏建立在這一基礎之上的認識論期待的話，認同就不可能形成。

第二，行為主體內(nèi)在需求的滿足（規(guī)范性期待）。有了關于客觀對象的一定認知，行為主體并不會必定能夠?qū)λ纬烧J同。只有當認識論期待和規(guī)范性期待相一致時，即客觀對象契合（或被認為契合）行為主體的價值偏好或利益訴求（或者二者兼而有之），才可能會獲得行為主體的認同。

第三，認知性期待和規(guī)范性期待統(tǒng)一的實踐證成。認同的實踐維度在弗洛伊德的理論中一度被遮蔽，似乎行為主體關于對象的認知性期待和規(guī)范性期待的統(tǒng)一一旦達成，認同就能實現(xiàn)。事實上，認同不只是理論態(tài)度，還是一個實踐問題。行為者原初關于對象認知性期待和規(guī)范性期待的統(tǒng)一必須在實踐得到持續(xù)證成，這樣才能使客觀對象的價值或規(guī)范內(nèi)化于行為者的行為規(guī)范之中，實現(xiàn)內(nèi)在動機與行為策略之間的統(tǒng)一①。

對象的知識（認識）、行為主體內(nèi)在需求的滿足以及日常實踐的經(jīng)驗性證據(jù)，是認同得以形成的三個基本要素，缺一不可：盡管某一對象就其所具有的品性與行為者的內(nèi)在需求相一致，但如果缺乏對象最低限度的認識和理解，即便實際上發(fā)揮著積極作用，那么對行為者而言就是“無”；有了對象的一定知識，但如果對象不能（或被認為不能）與行為者內(nèi)在滿足達成一致的話，那么就會因缺乏內(nèi)在動力而不能實現(xiàn)內(nèi)在化；如果行為者原初形成的關于對象認知性期待和規(guī)范性期待的統(tǒng)一僅僅停留于觀念層面，在實踐中不能獲得經(jīng)驗支持，就會阻斷對象價值或規(guī)范的內(nèi)化過程。因此，從發(fā)生學角度看，認同是在行為主體對某一對象的認知性期待和規(guī)范性期待實現(xiàn)統(tǒng)一的基礎之上，并在實踐過程中不斷得到證成至少不被證偽，由此凝結(jié)為一種與行為動機和價值取向相聯(lián)系的信念復合體，使外在對象的價值和規(guī)范成為行為主體內(nèi)在行為規(guī)范的構(gòu)成性要素的過程。

基于對認同的這樣理解，制度認同，就是指行為者在認識并理解一種制度規(guī)則的客觀內(nèi)容和意義的基礎上，因其契合行為者的價值偏好或利益需求（或二者兼而有之），并在制度實施的過程中證成行為者對制度規(guī)則認識論期待和規(guī)范性期待的一致性，實現(xiàn)制度價值的內(nèi)在化，自愿承擔遵守其規(guī)則的責任，不僅使自己有意識的決定，而且自己直接的、本能的欲望和沖動也能服從這一方向。由此可見，對制度規(guī)范的內(nèi)容和意義的認識和理解；制度規(guī)范契合行為者的內(nèi)在需求；制度規(guī)范內(nèi)化于行為者的信念結(jié)構(gòu)之中，使外在的要求、社會的要求轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨檎咦约簩ψ约旱囊?，成為人們自覺、自愿的行為規(guī)范和指南，這三個方面是就單個行為者而言制度認同的構(gòu)成要素。

由于制度是一種外在的社會性規(guī)范，研究制度認同問題，必須將其置于社會場景之中，才能更為全面地把握制度認同的構(gòu)成要素，才能顯明其形成的復雜機制。

如果設：

IS為制度規(guī)則之所“是”；

IR為行為者對制度規(guī)則的認知和理解，IR1、IR2、IR3……為不同行為者對制度規(guī)則的認知和理解；

IDs為體現(xiàn)社會公意的制度規(guī)范，ID1、ID2、ID3……為不同行為者根據(jù)自身需求對制度規(guī)則的自我建構(gòu)；

IJ為制度實施的效果。

那么，以下幾個方面是否獲得一致，對制度認同的形成具有決定性意義。

首先，IS與IDs之間是否一致。這種一致表征的是制度是否公正的問題。作為社會平等而自由的資格主體，只有每個人的要求得到平等對待的制度，才可能獲得社會認同。這就意味著一種制度只有超越任何一種特殊利益，謀求社會公共善，以體現(xiàn)社會“公意”（IDs）為其價值依歸，才可能為社會成員廣泛認同。

第二，IR1、IR2、IR3……與IS之間是否一致。這二者之間的關系表征著社會成員對制度的認識和理解是否切中其真實。一種體現(xiàn)社會正義的制度，如果人們對它的認識不能反映其真實，那么，就有可能被指認為是不公正的而不能獲得社會認同。當然在此也存在這樣一種可能，即原本并不公正的制度，因人們認識的偏差，使其在一定的時間內(nèi)為人們所認同。

第三，IJ與IS之間是否一致。制度認同不只是一個理論問題，還是個實踐問題，這二者之間的一致性指示的就是制度在其實施過程中的績效。一種體現(xiàn)社會公平的制度，如果在其實施的過程中不能有效實現(xiàn)其價值、功能和目標，原初認識性期待與規(guī)范性期待之間的統(tǒng)一性就會被解構(gòu)，從而阻斷制度認同的實現(xiàn)。

第四，ID1、ID2、ID3……與IDs之間能否獲得統(tǒng)一。制度認同是一個自主性的行為，每個行為者根據(jù)自身需求（ID1、ID2、ID3……）對制度規(guī)范性的自我建構(gòu)與基于社會公意的制度建構(gòu)（IDs）客觀上總是存在一定距離的。因此，行為者是否具有合理道德決斷的能力，超越自我中心性立場，成為制度認同形成的主體性條件。

以上四個方面是否以及在多大程度上獲得統(tǒng)一都與政治民主密切相關，從而彰顯出政治民主之于制度認同建構(gòu)的價值：其一，政治民主是保證IS與IDs之間相一致的必要條件；其二，政治民主可以實現(xiàn)信息對稱化，促進IR1、IR2、IR3……與IS的統(tǒng)一；其三，政治民主可以防止制度實施過程中的“自由裁量權”被濫用，保證IS與IJ之間獲得可能的一致；最后，政治民主可以從“個體理性”發(fā)展出“公共理性”，從每個社會成員的ID1、ID2、ID3……之中涵化出“普遍化他者意識”，彌合ID1、ID2、ID3……與IDs之間的距離，使得表達社會公意的制度獲得社會成員的廣泛認同。接下來，我們對此逐一進行分析。

二、政治民主與公意制度化

馬克思說：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來?！盵3]任何一種人為創(chuàng)制的制度（有意識的實在法）都是“有意而為之的”，都存在一個能否表達“精神關系的內(nèi)在規(guī)律”的問題，即怎樣使制度之所是（IS）與其所應是（IDs）之間達成一致的問題。制度之“所應是（IDs）”受社會倫理精神決定，是社會“公意”的表征。只有體現(xiàn)社會“公意”的制度，才可能獲得社會成員的廣泛認同②。因為，對于每個行為者來說，只有一項法令（或政策）能夠契合他的需求和價值取向時，才會認同它，因此，要想獲得社會成員的廣泛認同，它就必須體現(xiàn)社會的“公意”，使每個人的訴求都得到平等對待?；谒饺说钠M的利益，或者是基于某些人的信念，即便他們以立法者、執(zhí)行者或法官的身份所秉持的信念，或許還是偏狹的信念，這樣的法令（或政策）就不可能獲得公民們基于自愿服從基礎之上的秩序。

那么，如何才能使人為創(chuàng)制的制度之所是（IS）與其所應是（IDs）獲得統(tǒng)一，表達社會的“公意”呢？這取決于政治的民主化。

首先，政治的民主化可以顯明和確證“公意”。“公意”就是公共意志，它不可轉(zhuǎn)讓、分割或誤解，它高于作為特定個體而存在的各種欲望、價值和興趣。也就是說，“公意”是“超個人性”和“超主觀性”的，擺脫了個人的偏狹利益和信念的約束性。盡管“公意”與個別意志有著原則性差別，但是“公意的一切特征仍然存在于多數(shù)之中”[4]137，離開各種個別意志，就無法發(fā)現(xiàn)和確證它?！肮狻辈皇且粋€先驗的范疇，不可能通過羅爾斯的還原主義方法建構(gòu)出來，也不可能僅僅依靠社會精英來規(guī)定，它植根于廣闊的市民社會之中并由一個社會的公共文化所規(guī)定，“公意”就是“各種個別意志間正負相抵消而剩余部分的總和”[4]35。因此，在制度建構(gòu)的過程中，如果不能廣開言路，讓人民自由發(fā)表自己的意見和主張，不經(jīng)過人民的廣泛協(xié)商和討論，就不能從隱蔽在大量混亂的個別意志之中發(fā)現(xiàn)“公意”。政府只有在制度建構(gòu)的過程中充分了解人民需要的是什么，反對的又是什么，在現(xiàn)有社會可能性的范圍內(nèi)，政府應該做的是什么、所能做的又是什么，才能從大量的小分歧中發(fā)現(xiàn)和確證“公意”。

其次，政治的民主化可以防止特殊意志的制度化。政府機構(gòu)是由具體的、感性存在者所構(gòu)成，他們有著各自不同利益要求和價值偏好。即便他們獲悉社會“公意”，但受他們自身特殊利益的限制，如果人民對制度的創(chuàng)建不能發(fā)揮實質(zhì)性作用，經(jīng)由他們所創(chuàng)建的制度，就可能淪為謀取特殊利益的工具。因為每個人在將自己“計劃公式化”的方式中，都傾向于采取“自我優(yōu)先”的行為策略，不顧一切地追求自己利益的最大化。因此，正如盧梭所主張的，人民的代理人只能是“公意”的執(zhí)行者，而不能成為“公意”的決斷者。只有“當人們在人民大會上提議制訂一項法律時，……向人民所提問的，……并不是人民究竟是贊成這個提議還是反對這個提議，而是它是不是符合公意；……每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意見，于是票數(shù)的計算里就可以得出公意的宣告?！盵4]136也就是說，只有在制訂新政策和法律或者改變舊政策和法律的過程中，人民能夠發(fā)揮實質(zhì)性影響，才能防止特殊意志對“公意”的僭越并使“公意”制度化。

可見，政治民主是使人為創(chuàng)制的制度其所是（IS）與其所應是（IDs）得以統(tǒng)一的必要條件。但黑格爾認為，這是“一種荒唐的觀念”。他的核心立場有兩點：其一，市民社會成員囿于自己的特殊性，市民社會成員的多數(shù)意見表達的只可能是“眾意”，即“個別意志的總和”。黑格爾認為“人民”只是沒有規(guī)定的抽象[5]350，特殊性是其主導原則。市民社會的成員總是根據(jù)自己的利益和偏好行事，“作為單個人的多數(shù)人的確是一種總體，但只是一種群體，只是一群無定形的東西。因此，他們的行動完全是自發(fā)的、無理的、野蠻的、恐怖的。”[5]379基于此，黑格爾認為，政治民主只會將“公意”還原到原子式的和抽象的水平，使特殊意志普遍化。其二，要使國家制度和法律表達社會的“公意”，需要“一種對國家組織和國家各種需求的本性的全面洞 見?！盵5]375黑格爾指出：“為了發(fā)現(xiàn)能夠適合于各個民族的最好的社會規(guī)則，就需要有一種能夠洞察人類的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧……，要為人類制訂法律，簡直是需要神 明。”[4]49-50但達到這種“全面洞見”需要技巧、專注、智慧以及專門知識，不會在常人中出現(xiàn)。因此，黑格爾認為，國家的制度和法律能否實現(xiàn)社會的“公意”，取決于那些通曉國家事務且具有高度獻身精神的普遍等級成員。

在我們看來，黑格爾的批判擊中了民主的局限性。但這種局限性不是對政治民主之于發(fā)現(xiàn)“公意”及其使其制度化價值的解構(gòu)，而是指證了政治民主的效用對公民素質(zhì)和經(jīng)濟基礎等歷史性范疇的依賴性，從而使得政治民主并不一定能夠發(fā)現(xiàn)“公意”并使其制度化。我們承認政治民主并不必定能夠發(fā)現(xiàn)和確證“公意”并使其制度化，但問題是，如果民主旁落，人民不能夠?qū)χ贫冉?gòu)發(fā)揮實質(zhì)性作用的話，則必定不能達此目的。因為“公意”不是像如黑格爾所認為的那樣是“自在存在”，它總是存在或蘊含于各種特殊意志之中，只能通過特殊性去發(fā)現(xiàn)和確證它。隔斷普遍性與特殊性、個別性之間的內(nèi)在聯(lián)系，人就會淪為“法定的存在”[6]。如果人民“缺席”，人為創(chuàng)制的各種制度和法律，不可能體現(xiàn)社會的“公意”，而只能成為“權力”意志的表征。正如馬克思所說：“只有民主制才是一般與特殊的真正統(tǒng)一”[6]?！袄硇缘臋嗄芎瓦x舉權的普遍化將會克服公共與私人、特殊與普遍之間的分野”[7]。在民主制中，特殊的東西僅僅特殊價值，而在一切非民主制國家，特殊的東西則以一種“偽造”的內(nèi)容規(guī)定和管轄一切特殊東西而具有普遍東西的意義。因此，要使人為創(chuàng)制的制度其所是（IS）與其所應是（IDs）盡可能獲得統(tǒng)一，獲得社會成員的廣泛認同，必須根據(jù)社會歷史條件推進政治的民主化。

三、政治民主與信息對稱化

人為創(chuàng)制的制度之所是（IS）背離其所應是（IDs），會因為社會成員的訴求沒能得到平等對待，而不能形成廣泛社會認同。但一種制度，無論它是多么“公正”，如果不被社會成員正確認識和理解，人們就無法對它進行客觀公正評判，也無法知道自己的利益是否得到平等對待，同樣不能獲得社會認同。因為“人總是根據(jù)自己對事物可取與否的認識來行事的。人們所犯的錯誤大多數(shù)都可以歸因于他們對于提供給他們選擇的東西所抱有狹隘和不全面的觀點?！盵8]具備正確認識和理解一種制度相關的充分信息，使人們對它認識（IR）切中其所是（IS），是制度認同建構(gòu)的不可或缺性條件。

當我們說一種制度必須為人們認識和理解，意思是指，每個受其影響的人都知道當這種制度和他對制度規(guī)定的活動的參與是一種契約的結(jié)果時他所能知道的東西。每個受這一制度影響的人知道規(guī)范對他及別人提出了什么要求，同時他也清楚，別人同樣知道這一點，他們也清楚他知道。據(jù)此判斷這種制度規(guī)則是否契合社會實際、自己是否得到平等對待。因為立法和制度創(chuàng)建的實質(zhì)是謀求那些正確和良善的東西，并且這種正確和良善不是對于這個或者那個個人或者由多個個人所組成的集團來說，而是對作為千差萬別的或者說是錯綜復雜的利益而存在的社會的整體來說的，但它的內(nèi)容并不是作為一個已經(jīng)成形的或者說是得到明確規(guī)定的原則給出的。它需要在理解實際社會條件和作為一個有機整體的國家的理性追求的基礎上，進行思考和表述。

在復雜的現(xiàn)代社會，盡管“人民主權”原則普遍被接受，但由于不具備亞里士多德理想民主城邦的條件，不可能每個人都能直接行使公共權力，而必須把權力委托給專人來統(tǒng)一行使。也就是說，現(xiàn)代政府體制都總是采取某種形式的代表制，而不是直接民主，即民眾無法直接掌握和管理政權，只能選擇民眾中的少數(shù)精英分子代行權力。“從理論上說，正是由于權力的所有者不能使用權力，而使用者又不擁有權力，才必須將權力轉(zhuǎn)移給使用者即被授權的人。這就是一切民主政治的出發(fā)點。”[9]現(xiàn)代政治的基本權力關系是：一方是權力的所有者，另一方是實際行使權力者。但代議制政府就像其他一切委托代理關系一樣，委托人和代理人之間總是存在著信息的不對稱。

代議制政府是通過人民代表了解人民的需求，以揭示出人民實際所追求的利益的客觀方面和理性方面，將它們制定為法律（政策）。但是，即便人民的代表在人民大會上都能誠實且智慧，使我們的意見得到充分尊重，但對于絕大多數(shù)“被代表的人”來說，不僅制度的具體規(guī)定是未知的（是什么），而且其客觀方面和理性的方面（為什么）都沒有獲得澄明。為了克服這種信息的不對稱，使人民能夠準確理解制度規(guī)則的內(nèi)容、客觀評判其意義，在普通大眾之間對其形成理性共識，就需要搭建各種公共協(xié)商平臺，以使人們能夠展開更為廣泛地協(xié)商、討論和信息的交流。

韋爾默指出：“現(xiàn)在看來，在民主的倫理生活形式這一概念中顯得悖謬性的是它必須不是作為一種‘實質(zhì)性的’，而是作為一種‘形式上的’或‘程序性的’倫理生活觀念而被確定下來。因為除了民主商談不再有任何倫理內(nèi)容——不管它是哲學上的、神學上的還是政治的——能夠成為對社會成員都是強制性的。于是必定正是民主商談的條件確定了民主的倫理生活形式的核心?！盵10]民主協(xié)商之所以在現(xiàn)代政治生活當中格外重要，是因為民主協(xié)商“使普遍事務不僅自在地而且自為地通過它來獲得存在，也就是要使主觀的形式的自由這一環(huán)節(jié)，即作為多數(shù)人的觀點和思想的經(jīng)驗普遍性的公共意識通過它來獲得存在?！盵5]375具體來說，民主協(xié)商有三個方面的主要功能。

其一，民主協(xié)商可以使政府充分了解人民的需求。在不受外在壓力的影響下，每個人都有機會參加討論，自由表達自己訴求以及對別人意見質(zhì)疑。當各種觀點、主張和要求得到充分表達，把這些利益的客觀方面和理性方面揭示出來，政府就可以洞悉人民的需要或者問題是什么。在此基礎上政府所做出的“影響集體的決策”，經(jīng)過人民理性批判和質(zhì)疑，其內(nèi)容（是什么）就能夠為廣大人民充分認識和理解。

其二，民主協(xié)商可以使人民理解政府。民主協(xié)商可以將作為一個整體的國家所面臨的內(nèi)部和外部的問題提出來，使政府所做出的“影響集體的決策”的理由（為什么）引起人民的注意，人民一旦學會理性看待他人、社會的利益以及怎樣最好地認識自身利益的真正性質(zhì)，消解它們之間所具有的張力，政府決策的現(xiàn)實的和歷史的緣由也就能得到正確 理解。

其三，民主協(xié)商可以消除政府和人民之間的錯誤。公民和官員在參與公共事務時，不可避免都會犯錯，一個構(gòu)造良好的公共協(xié)商平臺可以提供機會，增進個人和集體的了解。因為，透過論證的相互遷就，參與者可以相互學習，從而認知到個人和集體的誤解，由此而發(fā)展出更經(jīng)得起批判檢驗的新觀點和政策[11]。

總之，民主協(xié)商是實現(xiàn)政府和公民之間和解的紐帶，不僅可以保證政府有意識創(chuàng)制的“實在法把精神關系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來”，而且能夠克服政府與公民之間的信息不對稱，促進普通大眾對制度的認識和理解。只有所有受政治決策影響的人在無差別的條件下都有機會發(fā)出他們自己的呼聲，使政府的決策建立在所有相關者的理性共識之上，這樣人們對這一制度的認識（IR）才能吻合其所是（IS），為制度認同的形成奠定認識論基礎。

四、政治民主與制度績效

制度績效表征的是“意”的現(xiàn)實化，或者說，反映著IJ與IS之間的一致性，即制度在其實施過程中，其所欲實現(xiàn)的目標是否得到實現(xiàn)或在多大程度上得到實現(xiàn)。一種體現(xiàn)社會“公意”的制度其績效高低起到了對認知性的期待和規(guī)范性期待的證成或證偽的作用。制度性承諾與其實際效果之間、規(guī)范性期待和現(xiàn)實感受之間呈現(xiàn)出一種正向反饋的關系，反復地日常體驗不斷增進社會成員對它信賴，從而使得制度的規(guī)范和價值內(nèi)化于行為主體的信念結(jié)構(gòu)之中，成為行為者自覺的行為指南。如果制度“意”的現(xiàn)實化受到阻礙，其所欲實現(xiàn)的目標不能有效地變成現(xiàn)實，使制度性承諾或者社會對其規(guī)范性期待與社會成員的現(xiàn)實感受之間就會產(chǎn)生一定的距離，制度的績效越低，它們之間的距離就越大。這種距離在社會成員之間必然會引起一定的心理落差，滋生失望的情緒，甚至有一種被欺騙的感覺。因此，績效低的制度在人們對它的規(guī)范性期待與現(xiàn)實感受之間形成的是負反饋關系，使不滿和怨恨等負面情緒在制度實施的過程中不斷地積累起來，引發(fā)社會成員對它的疏離和敵意，制約著社會成員對它認同的形成。

由于政府機關在制度實施的過程中處于主導地位，或者說制度的實施不過是政治以其他方式的延續(xù)[12]。因此，制度在實施的過程中能否或在多大程度上實現(xiàn)預想目標，與負責制度實施的政府機構(gòu)的性質(zhì)密切相關。

制度實施涉及政府的各種組織機構(gòu)——部門、局、處及其公務員，這些機構(gòu)必須把各種制度轉(zhuǎn)化為可操作的規(guī)則，在社會生活中發(fā)揮實際作用。隨著社會規(guī)模的擴大以及復雜性的增加，愈加凸顯政府機構(gòu)在制度實施過程中的作用。因為各種制度都是一些非常寬泛的原則性規(guī)定，在現(xiàn)代社會治理中所面臨的許多其他方面的細節(jié)問題，都必須由政府來決定政策的重要細節(jié)。

制度本身的特點必然對實施過程造成影響。很多制度都非常復雜，最初是想在t，t1，t2，t3……的條件下，達到目標T，T1，T2，T3……，這種復雜性影響著制度的實施過程。因為制度的目標和條件本身都是原則性的，或者說都非常模糊，在實施的過程中，這些因素就會變得具體起來。由于制度規(guī)則本身缺乏（也不可能）對所有具體的問題提供相應的解決方法，這樣就會為人們對制度的理解和適用產(chǎn)生分歧。經(jīng)常會出現(xiàn)這樣情況，個別案件并不完全適用于已經(jīng)存在的制度規(guī)則；更多的情形是，不止一項制度規(guī)則可應用于同一案件，但會產(chǎn)生完全不同的結(jié)果。制度本身的特性決定了在其實施過程中，現(xiàn)場工作人員擁有相當?shù)淖杂刹昧繖唷?/p>

希爾指出：“在一套規(guī)則體系中，當手段與結(jié)果之間的關系尚不明了時，政策實施者更傾向于不按規(guī)則辦事，其監(jiān)督者也不愿意去執(zhí)法?！盵13]自由裁量權使得職業(yè)的以及個人的動機共同促使基層公務員來擴大他們的權力、職能并增加自身的利益，使制度的價值、功能和預期目標不能在其實施過程中得到實現(xiàn)。在制度實施過程中，由于公務員既要滿足上司的要求，又不能辜負公眾期望，而處于一種角色張力之下，或者因為個人理想與制度目標格格不入而處于價值沖突之中。因此，在同時受到這兩種激勵機制的影響下，那些使他們覺得值得去做的工作就可能更具有影響力，一旦眼前利益和渴望發(fā)展的動機會處于上方時，他們就會順從上司的要求或致力于個人的利益，這種差距就會削弱關心制度的人對制度實施機構(gòu)的控制力。

因此，防止制度實施的自由裁量權被濫用，保證制度的規(guī)定能夠得到嚴格執(zhí)行，制度實施的過程就必須處于人民的監(jiān)督之下，接受人民的質(zhì)詢。如果人民不能對制度實施發(fā)揮實質(zhì)性影響，處于角色張力之下的現(xiàn)場工作人員因不同激勵影響，機會主義就會盛行，“以情代法”、“以錢代法”、“以權代法”，或者像通常所說的“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”、“違法不究”，政策或法令就像“橡皮泥”一樣不能得到嚴格執(zhí)行。這樣，制度的功能和目標也就不可能得到充分實現(xiàn)。正如馬克斯·韋伯所說，制度實施過程公正與否是（或者應該是）官僚政府機構(gòu)的特點[14]。只有官僚政府機構(gòu)能主動接受民主代議機構(gòu)的監(jiān)督與控制，又積極采取靈活的形式和方法拓寬民主參與的渠道，吸納社會團體和普通民眾參與到政府的管理的過程中來，并接受他們的建議、意見和輿論監(jiān)督，才能保證制度實施過程的公正，使制度的“公意”能夠被普通大眾所切實體驗到。

制度認同不只是一個理論問題，還是個實踐問題，只有在制度的實施過程中，行為者對其認知性的期待和規(guī)范性期待的統(tǒng)一能夠獲得經(jīng)驗性證據(jù)的持續(xù)證明，才能真正轉(zhuǎn)變成“為我”的存在。如果制度規(guī)范不能滲透到實踐中，不能如其所是的滲透到公民生活中去，那么，自在的或者潛在的制度理性就會一直是抽象的、理論性的存在，內(nèi)在化過程就會中斷。黑格爾說：“經(jīng)驗原則包含著一個無限重要的規(guī)定，那就是為了承認和確信一種內(nèi)容，人本身必須與這種內(nèi)容接觸，或更確切地說，人應該發(fā)現(xiàn)這樣的內(nèi)容與人本身的那種確信是一致的和結(jié)合起來的。”[15]認知性的期待和規(guī)范性期待統(tǒng)一只是制度認同形成的前提，制度認同最終能否實現(xiàn)，還必須經(jīng)過實踐的中介作用。在此，政治民主的價值就是能夠有效防范制度的具體實施者對客觀所擁有的自由裁量權的不合理使用，保證制度目標和功能的實現(xiàn)。

五、政治民主與公民素質(zhì)

每個行為者自身所最為看重的東西（ID1、ID2、ID3……）構(gòu)成了制度規(guī)范自我建構(gòu)的規(guī)范性維度，它決定某一制度是否能獲得其認同的內(nèi)在依據(jù)。表達社會“公意”的制度（IDs），雖然實現(xiàn)了制度化的相互承認，即每個社會成員在公共權力面前都得到平等對待，但如果每個人都頑固地堅持自我中心性的規(guī)范性立場，那么任何一種表達社會“公意”的制度（IDs）都不可能獲得社會認同。因為任何一種表達社會“公意”的制度（IDs）并不總是能夠契合每個行為者基于自我中心性立場的規(guī)范性期待（ID1、ID2、ID3……）。在這種情況下，每一種制度化的相互承認都會被看成自我實現(xiàn)的阻礙和限制性力量。因此，制度認同的形成需要社會成員具備獨立進行“合理道德決斷的能力”，如霍耐特所言：“如果沒有這樣一種歸屬能力，就絕對不可想象主體如何能夠一致認同法律秩序的?！盵16]公民這種能力的養(yǎng)成，是民主政治實踐的結(jié)果。

在專制體制之下，一切“影響集體的決策”都為極少數(shù)人所壟斷，但“從壟斷產(chǎn)生的習性是利己主義”[17]。利己主義必然導致自我中心性的規(guī)范性立場，如托克維爾所說：“專制使人們把互不關心視為一種美德”[18]630。因為“在利己主義不能在社會行為中取得滿足時，就經(jīng)常會轉(zhuǎn)向形式上講更帶有個人性質(zhì)的享受，也許是肉體方面的，也許是精神方面的。”[17]專制讓人牢固地封閉在自我當中，以此對他所生活的世界做出判斷，從而社會成員依其自身最為看重的東西（ID1、ID2、ID3……）所建構(gòu)的規(guī)范性期待互不通約，并遠離社會的普遍利益。消除壟斷，不斷推進政治的民主化，才可能使人超越自我中心性的規(guī)范立場，涵化出“普遍他者意識”，彌合ID1、ID2、ID3……與IDs之間的距離。

政治民主是指公民與政府之間的關系呈現(xiàn)出廣泛的、平等的、有保護的和相互制約的協(xié)商的特 征[19]，一切“影響集體的決策”不再是為極少數(shù)人所壟斷，而是在人民廣泛、平等參與下通過協(xié)商來決定。“離開了他人的影響，任何一個人都會拒絕自身之外的東西?！盵20]當公民們?nèi)寄軌騾⒓訃沂聞諘r，各種不同觀點、要求和主張競相交鋒，人們必然會走出個人利益的小圈子，修正乃至放棄自己的觀點。因為國家事務成為公共的事業(yè)，每個人就會發(fā)現(xiàn)自己不能像最初以為的那樣可以離開他人而獨立，為了實現(xiàn)自己的利益，自己就得承認并尊重他人的利益，為了得到他人的幫助，自己就得經(jīng)常準備幫助別人。托克維爾指出：“當國家由公眾治理時，沒有人不會感到公眾的相互照顧的好處，誰都要致力于相互照顧，以博得也要同自己一起去治理國家的人們的尊敬和好評?！盵18]631一旦人們可以充分行使政治權利（關系到別人權利的行為），就能使人銘記自己是生活在社會里，為他人效力不但是人的義務，而且對自己也有好處。民主政治的實踐最終成就是互惠精神以及社會成員之間的相互承認，恰如葛德文所言：“真理，關于普遍福利的壓倒一切的真理，于是就會不可抗拒地掌握住我們……那么，我們又怎么會缺乏向善的動機呢？這就成為共同的欲望，每個人對于所有其他的人都是個榜樣，而相互激勵向善?！盵17]自我中心性的規(guī)范立場不再是牢不可破，在“普遍他者意識”的中介下，ID1、ID2、ID3……與IDs之間的距離就能被消解。

就我們的論題而言，政治民主最為重大的功績，就是克服了自我中心性，培育社會化精神[21]，使社會成員能夠秉持互惠原則，實現(xiàn)彼此之間的相互承認。所謂“相互承認”，就像黑格爾所指出的那樣，“自我”與“他人”是一種互為前提的辯證關系，“自我”只有通過他人，從他人那里獲得承認、確證時，才成其為“自我”，他不能在抽象的自我關系中形成，如果不超出自身，也就不會生成和認識自己，“我就是我們，而我們就是我”[22]。每個人都不是單數(shù)的、孤立自足的個人主體。每個人為了使自己能夠得到他人的承認，就需要更多的認識到社會成員之間相互依賴性。也就是說，每個人不僅把自己看成是法權主體，而且把其他社會成員看成是與自己具有平等權利的享有者，平等的看待自己和他人的訴求。處于民主政治之中的人們就會懂得，評判一種公共的行為制度規(guī)范應該建立在這樣一種價值尺度之上：“正如對于人一切都是有用的，同樣，對于一切人也是有用的，而人的規(guī)定、人的使命也就在于使自己成為人群中對公共福利有用和可用的一員。他照料自己多少，他就必須也照料別人多少，而且他多么照顧別人，他也就在多么的照顧自己……他利用別人，也為別人所利用?！盵23]民主政治實踐所涵化出的“普遍的他者意識”，使我們意識到只有當我們認識到必須對他人承擔義務的時候，自己才能成為權利的承擔者；只有共同體其他成員像自己一樣也是權利的承擔者，我們才能成為權利的享有者。

總之，政治民主能夠涵化出“普遍的他者意識”，從“個人主體性”過渡到“主體間性”，從“個體理性”發(fā)展出“公共理性”，建構(gòu)起經(jīng)得起交往同伴檢驗的倫理決定[24]，實現(xiàn)對自我中心性規(guī)范立場的超越。這樣，人們就能夠把基于自利、偏見、無知或情緒沖動的要求與那些基于正義原則或基本需要的要求區(qū)分開來[25]，“公民將在每個人都視之為政治正義觀念的框架內(nèi)展開他們的基本討論，而這一政治正義觀念則建基于那些合乎理性地期待他人認可的價值，和每個人都準備真誠捍衛(wèi)的觀念上?！盵26]當人們具備這一獨立進行“合理道德決斷的能力”時，即便表達社會“公意”的制度（IDs）與每個人規(guī)范期待（ID1、ID2、ID3……）存在重大差別，也能夠獲得社會成員的廣泛認同。

注釋

①正是這一點把“認同”和“承認、同意以及認可等”區(qū)別開來，后面幾個與之相似的概念都包含著以上兩個層面的含義，但沒有實現(xiàn)客觀對象的價值和規(guī)范的內(nèi)在化。

②黑格爾曾指出：“制度、法制和法律與人們的倫理、需要和意見不再相合，精神已從中悄然離去。有些人想相信它們還能長久存在，相信理智和感覺對之不再有興趣的那些形式似乎還足夠有力量長久作為民族的紐帶，這些人是何等盲目！”（參見由薛華翻譯，中國法制出版社2008年出版的《黑格爾政治著作選》第11頁）

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