我國地方政府社會治理機制創(chuàng)新研究

劉東杰

(江蘇淮安行政學院 科研處，江蘇 淮安 223003)

2013年黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要實現(xiàn)這一目標，創(chuàng)新地方政府社會管理機制是重要抓手。

一、地方政府社會治理機制創(chuàng)新的意義

（一）社會治理機制創(chuàng)新是實現(xiàn)“善治”的重要途徑

“善治是公共管理中的帕累托最優(yōu)。”[1]“善治”一種社會治理的理想狀態(tài)，其通常的衡量標準為政府的合法性、法治性、透明性、回應性、責任性、廉潔性，公眾的參與性，社會的穩(wěn)定性和公正性等。在“善治”狀態(tài)下，社會公共利益得以最大程度上的維護和增進，社會公共問題得到最低成本的有效治理，社會步入一種低風險的秩序化發(fā)展軌道?，F(xiàn)實中，要實現(xiàn)“善治”，既要對治理主體進行培育、治理工具進行創(chuàng)新選擇，也需要對治理客體進行適度改造。這一培育、創(chuàng)新和改造的過程中蘊含著對社會治理機制創(chuàng)新的訴求。在這里，社會治理機制創(chuàng)新，一方面包括社會治理主體的創(chuàng)新；另一方面還包括社會治理工具的創(chuàng)新。從社會治理機制創(chuàng)新的內(nèi)容來看，它是具有“善治”因子的：社會治理主體的多元化和平等化，可以使政府更具透明性、合法性和回應性，社會參與的效度也會大大提升；從社會治理工具的創(chuàng)新來講，無論是民營化、社會化抑或是自治化，都能在一定程度上減縮政府的公權(quán)范圍，減小政府運作成本，使政府的合法性得到一定程度上的提升。

（二）社會治理機制創(chuàng)新有助于增強政府公共管理能力

在歷經(jīng)了古典自由主義、福利國家及新自由主義等思潮后，人們越發(fā)地認識到，“執(zhí)政無能即政府能力弱化和政府公共政策質(zhì)量走低是導致國家經(jīng)濟發(fā)展乏力和國家間經(jīng)濟差距擴大的主要原因之一?！盵2]496因此，一個有效的政府，換句話說，即一個有較強公共管理能力的政府是社會進步不可或缺的重要基元。因此，提升政府公共管理能力也就成為現(xiàn)代化語境下不可回避的話題。如何提升政府公共管理能力？我們既可以從政府組織機構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、政府公共管理工具選擇創(chuàng)新、公共管理者素質(zhì)培育提升等方面著手，也可以從政府公共管理行為和過程著手，通過研究政府公共管理機制的優(yōu)化創(chuàng)新，來為政府公共管理能力的提升提供動力。社會治理作為政府共公共管理職能的重要維度，其機制的創(chuàng)新優(yōu)化，必定成為政府公共管理機制優(yōu)化創(chuàng)新的重要內(nèi)涵，也必將在結(jié)果上提升政府公共管理能力。

（三）社會治理機制創(chuàng)新是降低社會治理成本的重要手段

在現(xiàn)實中，社會治理成本的高低，既取決于社會公共問題本身，也受到社會治理活動本身的重要影響。一個結(jié)構(gòu)良好的社會公共問題，在遇到糟糕的社會治理過程時，則有可能會變得更為復雜惡化，使管理成本大幅提升，甚至形成大量沉積成本；一個結(jié)構(gòu)不良的公共問題，在經(jīng)過科學的社會治理后，則有可能成為可控可防可治的結(jié)構(gòu)良性的公共問題，在治理過程中管理成本也會大幅下降。以社會治理機制創(chuàng)新中的主體創(chuàng)新而言，是要實現(xiàn)管理主體的多元化和管理主體之間關(guān)系的平等化。這一目標的實現(xiàn)可以使社會治理活動擺脫過去政府單槍匹馬，單向發(fā)力的局限，使社會多元主體積極介入到社會公共事務中來，同時，政府與多元社會主體平等化后，各類社會主體對于社會公共事務的介入可能會變得更為主動，也更愿意與政府溝通協(xié)作，而不是過去的在政府統(tǒng)領下，被動地參與。這更容易使各類社會治理主體凝聚合力，采取更能激發(fā)活力的合作、參與、自治等社會治理機制，從而使社會治理的各項資源得以優(yōu)化配置，削弱盲目配置的管理成本。

二、當前地方政府社會治理機制存在的問題及原因

（一）社會治理機制形式單一

當前，我國地方政府普遍存在社會治理機制形式單一的問題。這一問題在當下主要是指，地方政府更多的是將各類社會公共問題納入政府公共管理范疇，以公共權(quán)力為驅(qū)動，公權(quán)機構(gòu)為主體來開展社會公共問題治理活動，事實上形成了政府單一主體主導下的封閉性“公權(quán)”治理結(jié)構(gòu)。這一形式單一的社會治理機制為當前社會公共問題的治理帶來一系列的現(xiàn)實問題：一是帶來公共問題的可治性問題。對于一些不適合公權(quán)治理的問題，政府卻將其納入治理范疇，帶來可治性問題；二是侵蝕政府的治理合法性?！肮珯?quán)”治理機制驅(qū)動下，社會治理通常外在表現(xiàn)為一種自上而下的“權(quán)力流動”，這種“權(quán)力流動”很容易壓抑民主，使公共問題所涉主體各自訴求難以得到充分的表達和申訴，政府基于公共問題迅速解決的需要，往往也會罔顧利益主體的訴求。這很可能帶來公眾對“公權(quán)”治理機制下社會治理的反感和不滿，長此以往，這種不滿和憤懣必將觸及到對政府“公權(quán)”治理的認同性問題；三是必定帶來沉重的財政負擔。在“公權(quán)”治理機制下，政府事必躬親，管了過多管不好也不該管的公共問題，使政府背上了沉重的“問題”包袱。

（二）社會治理機制僵化

社會治理機制僵化，是指地方政府在治理公共問題時，還未能培育起一種“情景”思維能力，面對不同的公共問題及問題情景的轉(zhuǎn)換，難以及時改變、調(diào)整現(xiàn)有治理機制，建構(gòu)、運用新的治理機制，任由原有治理機制繼續(xù)運作的情況。當前，地方政府社會治理機制僵化主要表現(xiàn)在三個方面：一是社會治理主體間關(guān)系僵化。在公共問題特別是跨地區(qū)公共問題的治理上，政府間缺乏除“權(quán)力”之外的合作動力，政府間關(guān)系“權(quán)力化”現(xiàn)象嚴重。這導致一些公共問題的治理機制必須經(jīng)由權(quán)力線路才能啟動，因而有延誤治理良機之虞。政府與其他社會治理主體之間的關(guān)系，還存在“兩張皮”的現(xiàn)象，即政府社會治理主體與其他社會治理主體之間的涇渭分明，在治理公共問題時的合作多流于形式化、機械化，遠未形成利益共享、責任共擔的交融式靈活的合作態(tài)勢。造成這種結(jié)果的原因，一方面是由于政府對待社會化管理主體的態(tài)度還不夠積極并與我國公民社會發(fā)育尚未成熟、公民意識尚未完全確立有關(guān)；二是社會治理手段僵化。公權(quán)手段作為治理公共問題的一種重要工具，具有權(quán)威性和強制性。而現(xiàn)實卻存在將公權(quán)工具作為泛化手段的現(xiàn)象，似乎公權(quán)手段放之四海而皆準，其他諸如市場化手段、社會化手段、自治手段等皆被忽略或忽視。公權(quán)手段是一種自上而下的非平等性治理工具，其運用通常只能遵循既定的程序線路，顯得僵化而缺乏靈活；三是社會治理過程僵化。由于存在社會治理主體關(guān)系與社會治理工具的僵化現(xiàn)象，也致使社會治理過程的外在表現(xiàn)僵化：在社會公共問題出現(xiàn)時，人們傾向于將公共問題歸責到政府頭上，政府在知悉公共問題時經(jīng)由法定程序再進行公共問題的治理，在這一治理過程中，社會各類主體多數(shù)情況下作為看客或者外圍參與者淺層介入公共問題，使公共問題的治理成為政府為核心主體、經(jīng)由法定行政程序加以處理的一種固定化、模式化的過程。

（三）社會治理機制運作后續(xù)乏力

社會治理機制作為社會治理活動得以成行的核心驅(qū)動，只有在具備長效動力結(jié)構(gòu)的情況下，才能使社會公共問題的治理成為一種持久性活動。現(xiàn)實中，由于地方政府以公權(quán)為特征的社會治理機制存在形式單一化和運作僵硬化的問題，使得現(xiàn)存的社會治理機制在驅(qū)動社會治理活動時，更多的是依賴權(quán)力的強制力，而權(quán)力的強制力太弱，則社會治理活動難以驅(qū)動，太強，則容易引發(fā)“侵權(quán)”問題，帶來管理對象的激烈反彈，一個適合的度通常是難以把握的，即使存在一個合適的度，且能夠把握，仍會存在公權(quán)對公共問題的可治性問題，因此，可以說，帶有公權(quán)特征，特別是公權(quán)作為核心驅(qū)動的社會治理機制都會存在一個持續(xù)有效性的問題。具體而言，單一的社會治理機制難以應付多元復雜的社會公共問題，“公權(quán)”治理機制可能在短時期內(nèi)使某些公共問題“高效率”地“解決”，但卻很可能使一些先前顯性的矛盾隱性化，進而醞釀出更多更大的矛盾和問題，在預防和治理隱性矛盾和問題時，“公權(quán)”治理機制明顯乏力。在具有明顯善惡性質(zhì)的公共問題上，如社會治安問題的治理，“公權(quán)”治理是一種有效機制。在涉及到處理多元平等主體的復雜利益問題時，則更好的治理機制應是市場化和社會化的機制；地方政府治理機制的僵硬化也使當前的社會治理機制結(jié)構(gòu)乏力。政府間關(guān)系、政府與社會多元主體之間的關(guān)系，如果只存在權(quán)力紐帶或者涇渭分明，那么地方政府通常會將公權(quán)作為首要的甚至唯一的可選治理機制。這必將帶來政府治理的封閉性及政府與社會的割裂。在有限的公共資源條件下，在缺乏自下而上的參與背景下，政府想要治理好所有公共問題，或者想將要形成一種長效的公共問題治理機制幾乎是不可能的。

三、地方政府社會治理機制創(chuàng)新政策建議

（一）確立多中心的社會治理格局

1.政府要適度放權(quán)。政府適度放權(quán)不僅要作為政府未來改革的目標，還應作為一項重要的行政原則進行法制化。在新公共管理風頭正勁的當下，應當積極汲取新公共管理中有益的養(yǎng)分，運用到我國公共行政改革中來。政府的適度分權(quán)，不僅包括縱向的政府體制內(nèi)分權(quán)，還包括政府向體制外分權(quán)。在這里，建設多中心的社會治理格局，就是要求政府向社會分權(quán)，減縮微觀干預市場的權(quán)力，將政府無力承擔，或者承擔成本過高的公共事務和公共問題交給社會和市場，運用社會的自治機制和市場的效率驅(qū)動機制來進行有效解決。

2.積極培育社會多元主體。第三部門“常常能夠，而且也應當能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們在當下仍然以為必須由政府提供的服務?！盵3]因此，社會治理主體的多元化必須加大培育以第三部門為主要特征的公民社會。但是，我們不得不承認，經(jīng)歷了一個較為長期的計劃體制，我國的公民社會尚未發(fā)育成熟，一個積極介入公共問題的社會組織形態(tài)還未形成。雖然目前我國已經(jīng)登記在冊的社會組織已近 50萬個，但總體上規(guī)模小、公共意識不強和資源有限等問題還較為突出，難以在公共問題的治理中獨當一面。未來，我國應當對各類社會組織的注冊放低標準，甚至要給予一定的政策和財政上的支持，使各類非政府組織能夠迅速發(fā)展壯大起來。另一方面，我們還應積極培育公民的自治意識，逐步祛除“凡事找政府”的慣性思維，強化自我治理能力。

3.充分利用市場體制。目前，在我國一個逐步健全的社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立。市場體制在公民私人物品的需求滿足中，已經(jīng)替代了原來的計劃方式。許多公共服務和公共問題的治理也通過市場的運作得以進行，如政府公共服務的外包、政府公共服務的購買等，這是可喜的變化。雖然變化趨勢令人振奮，但這種變化依然面臨重重阻力，特別是來自政府自身的阻力。由于對市場的偏見及對公共權(quán)力獨享的沖動，許多地方政府并不愿意將更多的公共事務基于市場機制運作。這在很大程度上阻礙了一個更為高效機制介入社會治理事務。因此，在健全市場機制的同時，我國還應通過立法等多種手段，逐步填平政府與市場之間的鴻溝，使政府與市場能進行有效的資源流動。

（二）弱化社會治理中的權(quán)力驅(qū)動

1.建立社會治理的協(xié)商機制。“20世紀80年代開始，隨著社會其他部門與等級制度分道揚鑣，新公共管理學派也開始關(guān)注公共管理當中‘等級制度的沒落’問題，提出‘集思廣益的協(xié)商’模式取代‘命令控制’模式是一種必然趨勢。”[2]103在協(xié)商機制下，面對公共問題，公權(quán)力驅(qū)動機制只能作為政府的備選之一，而不再是必要選擇。在這一情狀下，政府應淡化“管制者”角色，主動承擔起以下幾種角色：一是裁判者角色。在獨立于政府之外的公共問題上（如地區(qū)性水權(quán)爭議），政府可以擔負起公共問題治理的居間權(quán)威裁判者，依據(jù)相關(guān)規(guī)范和公平原則，建立公平的談判機制，使各利益主體能以協(xié)商談判的方式形成各自的意見和建議，再由政府借助權(quán)威性裁判方式形成問題治理的措施；二是談判者。在政府成為所涉主體的公共問題上（如城市拆遷問題等），政府應弱化權(quán)力思維，以普通談判者的身份在既定的法制框架內(nèi)與其他所涉利益主體進行平等協(xié)商，以促進相互理解，達致問題的解決；三是訴求者。在政府成為利益主體之一的公共問題中，政府也可以與其他所涉主體一起尋求具有社會公信力的第三方裁決主體進行居中裁判。政府與其他利益主體在第三方裁判的規(guī)范下，進行利益的訴求。在社會治理的協(xié)商機制下，政府不再作為超脫于公共問題之外，享有公共權(quán)力的單向度社會治理者而存在，而變?yōu)橐环N基于公共問題治理“權(quán)利”而參與社會治理的“平權(quán)”參與者。

2.收縮地方政府權(quán)力范圍。弱化權(quán)力驅(qū)動的最好的方法，就是使政府公權(quán)作用范圍不斷縮小。在無政府公權(quán)干預的領域，公權(quán)驅(qū)動機制是不存在的。這需要政府重新審視自己在公共領域中的活動范圍、介入深度。在利用市場和社會機制的基礎上，不斷減縮政府相關(guān)職能，使政府活動限定在基本公共服務和公共管理范圍。將交由市場和社會治理更為有效和合理的公共事務轉(zhuǎn)交出去，從而使公權(quán)相對于民權(quán)處于不斷減縮的狀態(tài)。這一點是與政府放權(quán)具有一致性的。

3.建立社會治理機制甄選制度。現(xiàn)實存在的四類社會治理機制下，具體的微觀運作機制數(shù)量眾多，這是社會治理機制創(chuàng)新需要發(fā)掘和重視的。要弱化地方政府社會治理中的權(quán)力驅(qū)動，就需要對這為數(shù)眾多的微觀運作機制進行甄選，而不是遇到公共問題首選啟動“公權(quán)”治理機制。建立社會治理機制的甄選制度，召請專家依據(jù)客觀標準對解決公共問題的適宜管理機制進行預測性評估，尋找效度最強，效率最高，次生問題最少的社會治理機制。執(zhí)行嚴格的社會治理機制甄選制度，讓公共問題的解決不再慣性的導向政府“公權(quán)”治理模式，可有效的弱化地方政府的社會治理“公權(quán)”驅(qū)動。

（三）豐富社會化治理工具

“工欲善其事，必先利其器?！钡胤秸M行社會治理，必須借助一定的社會治理工具。在一元管理格局下，政府在選擇社會治理工具時，視野通常較為狹窄，且所選擇的社會治理工具多數(shù)會帶有公權(quán)色彩，如行政命令、行政管制等，而往往忽視效率更高的市場化的“利益調(diào)節(jié)”工具、民主程度更高的“志愿者服務”工具等。這也相應的帶來了社會治理機制的單一、運作僵化和后續(xù)乏力的問題。陳振明將政策工具劃分為三類：“即市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段?！盵4]在這三大類中又可分為若干小類別。社會治理工具的存在形式既受到既定的政治經(jīng)濟和社會背景的影響，也與政府的建構(gòu)有關(guān)，可以說，很多政策工具都是建構(gòu)設計的結(jié)果。在建立多中心的社會治理格局的同時，政府也要積極建構(gòu)和開發(fā)多元社會治理工具。依據(jù)社會治理的核心驅(qū)動為標準，可以將社會治理工具分為政府工具、社會化工具和市場化工具。政府工具中，包括了政府直接管制、行政命令等，社會化工具中包括志愿者服務、第三部門、自治等，市場化工具包括服務外包、競爭、使用者付費等。三類不同的社會治理工具，需要不同的社會治理機制相匹配。

當然，這些社會治理工具通常并不是單一發(fā)揮作用的，更多的是一種多工具的組合，也就是說，在治理公共問題時，政府工具、市場化工具與社會化工具通常是協(xié)作并用的，這也必將帶來一個多機制的協(xié)調(diào)組合問題。地方政府進行社會治理，應當不斷發(fā)掘和建構(gòu)管理工具，并將工具進行有機組合來匹配多元的社會治理機制，只有這樣，社會治理機制的創(chuàng)新才能落到實處，社會治理的效果才能得到保證。

[1]何哲.善治概念的核心要素分析[J].理論與改革，2011（5）：21.

[2]張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[3]弗里德利?！ゑT·哈耶克.法律、立法與自由[M].北京：中國大百科全書出版社，2000：344.

[4]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京：人民大學出版社，1998：172.