治理“城市病”要抓住關(guān)鍵多管齊下

趙弘

進(jìn)入21世紀(jì)以來，北京市抓住籌備奧運(yùn)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇，加速推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，與此同時，北京發(fā)展也面臨著人口過快集聚、交通嚴(yán)重?fù)矶隆①Y源環(huán)境壓力加大等“大城市病”困擾，人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這既是特大型城市發(fā)展面臨的一般性、共性問題，也與北京自身的發(fā)展有很大關(guān)系。

探究北京“城市病”主因

造成北京“城市病”的主要原因可以概括為三大問題：經(jīng)濟(jì)問題、規(guī)劃問題和體制問題。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其所引致的人口過快增長是造成北京人口資源環(huán)境矛盾的核心因素。

近年來，北京一直在努力控制人口規(guī)模，執(zhí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，積極探索“以業(yè)控人”、“以房管人”，但是北京人口快速增長的勢頭并未得到有效遏制。2009年，北京人口規(guī)模就已經(jīng)突破了1800萬人，2012年達(dá)到2069.3萬人。其中，外來人口是北京人口增長的最主要原因。近十年來，北京市常住人口增量中戶籍人口僅占23.9%，外來人口占76.1%。

吸引人口向北京集聚的因素很多，獨(dú)特的首都資源優(yōu)勢、首都較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等都對外來人口產(chǎn)生很強(qiáng)的吸引力。同時，隨著北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，人們對更高生活品質(zhì)的追求也催生了更多的家政服務(wù)、保安服務(wù)等城市生活性服務(wù)需求，吸引了更多外來人口進(jìn)京。目前，北京保安人員超過20萬人，家政服務(wù)人員30多萬人。

但是，造成北京人口增長過快的最核心原因，還在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近十年來，北京就業(yè)人口總量增長了400多萬，年均就業(yè)人口增量占常住人口增量的65.9%，占北京人口增量主體的外來人口就業(yè)比重更高。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)必然會吸引就業(yè)人口集聚，但是，北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不合理，還存在一些并不符合首都功能定位要求的低端產(chǎn)業(yè)。發(fā)展這些低端產(chǎn)業(yè)雖然對北京經(jīng)濟(jì)有一定的貢獻(xiàn)，但是其帶來的人口集聚卻是非常嚴(yán)重的。北京外來就業(yè)人口中，2/3都集中在批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、住宿和餐飲、建筑業(yè)四大傳統(tǒng)行業(yè)。其中，批發(fā)和零售業(yè)行業(yè)就占到11.4%。按現(xiàn)價值計算，近十年批發(fā)和零售業(yè)增長速度達(dá)17.7%，既快于GDP增速（15.2%），也快于服務(wù)業(yè)增速（16.6%）。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長，必然會給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給帶來巨大壓力，也引發(fā)了交通擁堵、資源供應(yīng)緊張、環(huán)境污染等一系列問題。比如教育資源供給方面，全市隨遷子女從2000年的8.5萬人增加到2012年的49萬人，小學(xué)階段在校生中非京籍比例達(dá)45.1%；再比如，交通擁堵問題更加突出，2012年，每日出行量達(dá)到3033萬人次，市民通勤時間平均為1.32個小時，為全國最長。

其次，城市規(guī)劃“單中心”格局未能突破，使得北京“城市病”更加尖銳化。

北京這些年來的發(fā)展，離不開我國快速城鎮(zhèn)化背景，這種城鎮(zhèn)化是基于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、區(qū)域差異很大的條件下的城鎮(zhèn)化，是一種被壓縮了的城鎮(zhèn)化。我們用幾十年的時間完成其他發(fā)達(dá)國家近百年甚至更長時間所經(jīng)歷的城市化進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率從30%提高到60%，日本用了60年左右，美國用了90年左右，英國用了180年左右，而我國大約只需要30年。

面對來勢迅猛的城市化浪潮，我們對特大城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足，理論研究不夠，許多城市規(guī)劃理念滯后、前瞻性不強(qiáng)，對城市科學(xué)發(fā)展的引導(dǎo)作用不充分，“單中心”格局始終無法打破。

比如，北京在早期城市規(guī)劃中借鑒國外經(jīng)驗提出了“衛(wèi)星城”、“邊緣集團(tuán)”的概念，當(dāng)時1993版規(guī)劃提出了14個“衛(wèi)星城”和10個“邊緣集團(tuán)”。但是我們認(rèn)為，這些規(guī)劃中對于衛(wèi)星城的理解存在一些偏差。根據(jù)我們對“衛(wèi)星城”的研究，主要有兩個因素必須具備，一是在距離上，衛(wèi)星城離中心城不能太近，也不能太遠(yuǎn)，應(yīng)該在30～70公里范圍內(nèi)；二是“衛(wèi)星城”與主城之間必須通過大容量、便捷、高效的城際鐵路或者快速軌道交通實(shí)現(xiàn)大規(guī)模人員輸送。相比較而言，北京提出建設(shè)的清河、望京、北苑、天通苑、回龍觀等邊緣集團(tuán)距離中心城太近，而且承擔(dān)單一居住功能，加上沒有快速交通做支撐，反而形成地面“潮汐式”交通壓力，加劇中心城的地面交通擁堵。

再比如，2004版規(guī)劃明確提出了“多中心”發(fā)展格局，但是空間概念太多，而且層級不合理，重點(diǎn)不突出，既有11個“新城”概念，又有至少8個功能性“中心”。這些重點(diǎn)區(qū)域和新城數(shù)量過多，有些區(qū)域?qū)儆谥行某牵浒l(fā)展使中心城集聚了更多的資源；有些區(qū)域?qū)儆诮紖^(qū)縣，與中心城落差過大，吸納資源能力有限，難以起到疏解中心城功能的作用。規(guī)劃實(shí)施十年來，“多中心等于沒中心”，最后還是“單中心”。

再比如，對地鐵建設(shè)的認(rèn)識問題。長期以來，我們對軌道交通在特大型城市交通體系中的獨(dú)特地位、獨(dú)特作用和不可替代性認(rèn)識不足，并沒有把軌道交通建設(shè)放在應(yīng)有的戰(zhàn)略高度。過去雖然提出了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，核心還是發(fā)展地面公共交通，甚至提出“發(fā)展自行車”、“發(fā)展步行系統(tǒng)”等思路。但是，這些交通方式都不是解決特大城市交通問題的根本出路。因為在大的城市空間尺度條件下，這些方式都無法實(shí)現(xiàn)在短時間內(nèi)（1小時左右）完成大規(guī)模人員輸送。解決交通問題的唯一手段就是高速化、大容量、網(wǎng)絡(luò)化的地鐵軌道交通系統(tǒng)。但是，北京軌道交通規(guī)劃和建設(shè)體量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市發(fā)展需求。拿北京與東京對比來看，東京軌道交通系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，包括新干線、輕軌、地鐵在內(nèi)的軌道交通超過2000公里，承載公共交通的80%以上。截至2012年年底，北京軌道交通運(yùn)營線路里程達(dá)到442公里，即便全部完成2015年所規(guī)劃的660公里軌道交通建設(shè)，也僅相當(dāng)于東京的28%；2012年北京六環(huán)以內(nèi)軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，如果考慮全市域范圍，這一比例還要大打折扣。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運(yùn)載能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市發(fā)展的需要。

正是由于規(guī)劃不夠前瞻科學(xué)以及落實(shí)不到位，其結(jié)果是“單中心”城市格局未能實(shí)現(xiàn)根本突破，新城也沒有形成“反磁力”效應(yīng)。近十年來，北京市人口增量的63.5%、經(jīng)濟(jì)增量的70%、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量的38.6%仍集中在中心城。城市在不斷“攤大”的同時，局部又在不斷“攤厚”。有些區(qū)域通過改造，容積率越來越高，聚集的人口越來越多。

在同樣的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模條件下，城市空間布局的不合理，居住、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等功能布局不匹配，會直接影響城市運(yùn)行效率，影響城市的綜合承載能力。

最后，體制機(jī)制掣肘則是造成這些矛盾的最根本原因。

在國家現(xiàn)行財稅體制下，北京只有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財政收入，才能維持城市的正常運(yùn)行。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)必然引致人口集聚，人口集聚又會對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提出更大需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)必然產(chǎn)生能源資源消耗，并對生態(tài)環(huán)境造成壓力；為支撐更大規(guī)模城市的運(yùn)行，又需要更強(qiáng)大的財力支撐，又不得不進(jìn)入新一輪的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。這種“體制慣性”已經(jīng)延伸到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)動力十足，市級調(diào)控這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行難度很大。

治理北京“城市病”的思路及對策

治理北京“城市病”，要做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，抓主要矛盾，抓關(guān)鍵問題，多管齊下，從根本上推動首都人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，要從經(jīng)濟(jì)調(diào)控入手，嚴(yán)格調(diào)控人口規(guī)模。

從北京近年來人口調(diào)控的實(shí)際效果來看，通過戶籍管理制度對戶籍人口調(diào)控取得了一定成效，但是對于外來人口缺乏調(diào)控手段。而且通過行政手段控制人口缺乏明確的法律依據(jù)，也不符合公平道義。比較可行的是通過控制經(jīng)濟(jì)增速來控制人口過快增長。

北京未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路應(yīng)該是主動降速，提質(zhì)發(fā)展。就是要把目前相對較高的經(jīng)濟(jì)增速適度降低，維持合理的經(jīng)濟(jì)增速，同時重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，從而保證北京財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)和就業(yè)穩(wěn)定。

降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速，關(guān)鍵在于降低區(qū)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動，因此要加強(qiáng)市級對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控力度。一是要積極引導(dǎo)區(qū)縣高端化、差異化發(fā)展。在四類功能區(qū)分類引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，對每類功能區(qū)內(nèi)部各區(qū)縣也進(jìn)行差異化定位，明確各區(qū)縣重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，通過稅收制度改革來進(jìn)行調(diào)控。二是要積極推進(jìn)區(qū)縣政績考核體制改革。改變以GDP增速為主的政績評定辦法，取消對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)總量和增速指標(biāo)的考核，重點(diǎn)考核區(qū)縣單位GDP稅收、能耗、水耗，以及創(chuàng)新能力、生態(tài)效益、特色化高端產(chǎn)業(yè)集聚程度等指標(biāo)。

第二，加強(qiáng)空間優(yōu)化調(diào)整，疏堵結(jié)合、重心外移。

通過分階段建設(shè)城市副中心來打破“單中心”格局。比如東京，從1958年開始實(shí)施“副中心”戰(zhàn)略，建立了新宿、涉谷、池袋三個城市“副中心”；到1982年，再次啟動大崎、上野淺草、錦系町與龜戶三個城市“副中心”建設(shè)；1987年又啟動建設(shè)臨海“副中心”，形成“一主七副”城市空間格局。每一階段“副中心”數(shù)量不多，2至3個，目標(biāo)集中、資源集中，可以在較短時間形成較高的區(qū)位優(yōu)勢，取得較好的建設(shè)效果。

出臺限制中心城過度開發(fā)建設(shè)、引導(dǎo)城市中心區(qū)功能有效疏解的政策措施。比如，巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區(qū)內(nèi)建造1萬平方米以上規(guī)模的辦公大樓，同時對巴黎市區(qū)遷出的占地500平方米以上的工廠，享受政府60%的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

所以，未來北京城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要“疏堵結(jié)合”，一方面，要限制中心城區(qū)的再開發(fā)，禁止大型公建項目、商業(yè)項目、商品住宅項目等的開發(fā)建設(shè)，防止中心城區(qū)繼續(xù)“攤大”和“攤厚”，避免人口、產(chǎn)業(yè)等功能向中心城區(qū)再集聚。同時要積極引導(dǎo)中心城區(qū)的醫(yī)療資源等公共服務(wù)資源、大型公交樞紐、批發(fā)市場等低端業(yè)態(tài)逐步退出，推動中心城區(qū)人口和功能向“新城”疏解。

另一方面，要引導(dǎo)城市發(fā)展重心全面轉(zhuǎn)向“副中心”和新城。借鑒東京經(jīng)驗，近期集中精力加快通州城市“副中心”建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施，提高對人口和產(chǎn)業(yè)項目的吸引力。

第三，加快軌道交通建設(shè)，提高城市運(yùn)行效率。

爭取在較短時間內(nèi)補(bǔ)上北京軌道交通建設(shè)的“短板”和“欠賬”，是緩解北京交通擁堵、提高城市運(yùn)行效率、增強(qiáng)人口資源環(huán)境承載能力的重要措施。

一方面要繼續(xù)加密中心城軌道網(wǎng)絡(luò)，研究現(xiàn)有地鐵線路滿復(fù)線建設(shè)，通過采用“大站快車”方式，提高軌道交通運(yùn)行效率。

另一方面，加快規(guī)劃和建設(shè)市郊鐵路干線。國際大都市軌道交通系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗表明，15公里半徑以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，15～30公里近郊區(qū)以快線鐵路為主，30～70公里遠(yuǎn)郊區(qū)以市郊鐵路為主，70公里以上以城際高鐵為主。如東京市郊鐵路總長度達(dá)2031公里，占軌道交通的85%以上。而北京的市郊鐵路只有107公里，不到東京的1/20。未來應(yīng)加快市郊鐵路建設(shè)，帶動遠(yuǎn)郊新城以及北京周邊地區(qū)發(fā)展，使中心城區(qū)的居住功能和產(chǎn)業(yè)功能在更大范圍內(nèi)得到有效疏解。

第四，跳出北京，大尺度謀劃，跨區(qū)域配置首都城市功能。

從北京與周邊區(qū)域發(fā)展情況看，由于區(qū)域間發(fā)展落差過大，也使得周邊區(qū)域人口加快向北京集聚。北京常住外來人口中，河北戶籍159.6萬人，占全部外來人口22%。而且周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會對北京的環(huán)境產(chǎn)生影響。2012年京津冀區(qū)域燃煤總量超過3.5億噸，北京占比不到7%，而鋼鐵產(chǎn)量超全國總量1/4的河北省燃煤總量占比高達(dá)80%。因此，解決北京“大城市病”，要跳出北京，在京津冀地區(qū)乃至環(huán)渤海區(qū)域等更大尺度空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)功能再配置。要加強(qiáng)北京與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作，積極帶動周邊地區(qū)發(fā)展，可以減緩這些地區(qū)人口向北京集聚的壓力。積極引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)、健康休閑、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)等部分功能向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，探索跨地區(qū)、長效化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（作者：北京市社會科學(xué)院副院長、研究員）

責(zé)任編輯：沈 聰