檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)目標(biāo)管理考評(píng)對(duì)刑事訴訟的影響

謝小劍

科學(xué)的考核制度是保證檢察機(jī)關(guān)正確適用法律，依法履行職責(zé)的基本途徑和重要手段，也將會(huì)對(duì)刑事訴訟法的實(shí)施發(fā)揮重要作用?！坝捎谏霞?jí)院的年度目標(biāo)考核，對(duì)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作設(shè)置了較為詳細(xì)的考核指標(biāo)，考核結(jié)果也被地方黨委視為檢察院完成業(yè)務(wù)工作情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)，所以得到了各級(jí)檢察院的高度重視，幾乎成為了唯一的績(jī)效考核”①萬(wàn)毅、師清正：《檢察院績(jī)效考核實(shí)證研究——以S市檢察機(jī)關(guān)為樣本的分析》，《東方法學(xué)》2009年第1期。。當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施了十余年的目標(biāo)考核制度，目標(biāo)考核制度已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)管理體系中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)其研究具有重大的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文以Y市②筆者對(duì)Y市及其下屬某區(qū)檢察院進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)查采取查閱相關(guān)資料以及訪談的方式進(jìn)行。Y市地處江西省西北部，下轄10個(gè)縣市區(qū)，地域面積18，669平方千米，擁有人口500余萬(wàn)。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)基層檢察院反貪、偵監(jiān)、公訴三個(gè)部門(mén)的目標(biāo)考核制度為樣本展開(kāi)研究，在考察現(xiàn)行目標(biāo)考核制度預(yù)設(shè)功能、指標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上，論述其對(duì)刑事訴訟法產(chǎn)生的影響，并提出若干完善考核制度的建議。

一、檢察機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考評(píng)的預(yù)設(shè)功能

檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)管理考評(píng)分為對(duì)檢察院及其內(nèi)設(shè)部門(mén)的考核。對(duì)檢察院考核，主要由上級(jí)檢察院考核其直接領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)檢察院；對(duì)部門(mén)考核，一般是指檢察院對(duì)本單位各部門(mén)的考核。從實(shí)踐來(lái)看，部門(mén)考核并不具有獨(dú)立性，因?yàn)槠渑袛嘀饕罁?jù)上級(jí)對(duì)本檢察院考核時(shí)，本單位各部門(mén)在上級(jí)單位的排名③2011年Y市下屬某縣目標(biāo)考核方案規(guī)定：“各部門(mén)業(yè)務(wù)工作考評(píng)以市院部門(mén)目標(biāo)考評(píng)排名順序?yàn)闇?zhǔn)。市院對(duì)部門(mén)考評(píng)第一名不扣分，第二名后，以分差3分遞減?！薄?/p>

以Y市檢察院為例，其要對(duì)下屬十余個(gè)基層檢察院進(jìn)行考核，考核的方法是年初由市院確定目標(biāo)考核的標(biāo)準(zhǔn)，并成立考核機(jī)構(gòu)，年終時(shí)基層檢察院各業(yè)務(wù)部門(mén)先自查，后再由上級(jí)檢察院成立的考核機(jī)構(gòu)考核，最終匯總成為該檢察院的考核成績(jī)。其中各業(yè)務(wù)部門(mén)的考核成績(jī)又成為基層檢察院判斷該部門(mén)在院內(nèi)工作成績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由于省級(jí)檢察院把基層檢察院工作的情況作為考核評(píng)價(jià)市級(jí)檢察院工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此市級(jí)檢察院對(duì)縣級(jí)檢察院的考核起著承上啟下、至關(guān)重要的作用，故成為本文分析的對(duì)象。從理論上講，檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)管理考評(píng)具體包括以下預(yù)設(shè)功能：

第一，督促各部門(mén)充分行使職權(quán)，踐行檢察機(jī)關(guān)的職能。由于考核工作指標(biāo)是每一個(gè)部門(mén)開(kāi)展工作的重要導(dǎo)向，因此考核必定對(duì)執(zhí)法行為產(chǎn)生潛移默化的指導(dǎo)效果，也必定對(duì)檢察官依法履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的產(chǎn)生針對(duì)性的指導(dǎo)作用與激勵(lì)作用。比如，對(duì)自偵案件基本立案數(shù)、人均逮捕數(shù)、人均審查起訴數(shù)、立案監(jiān)督指標(biāo)、偵查監(jiān)督指標(biāo)、審判監(jiān)督指標(biāo)等一些考核指標(biāo)的設(shè)定都是為了督促各部門(mén)充分行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察院的法律監(jiān)督職能。

第二，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。檢察機(jī)關(guān)考核考評(píng)是以法律的正確實(shí)施為最基本的考核目標(biāo)，通過(guò)考核考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)等方面的設(shè)置為考評(píng)對(duì)象提供依法辦事、高效辦事的操作規(guī)程和行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)檢察工作走向規(guī)范化。比如，2012年Y市考核規(guī)則確定，未按照高檢院和省院執(zhí)法規(guī)范要求層報(bào)審批，而對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人作不起訴決定的，每件減5分；職務(wù)犯罪案件擬作不起訴決定未經(jīng)人民監(jiān)督員程序監(jiān)督的，每件減2分。因此可以想見(jiàn)，目標(biāo)管理考評(píng)制度對(duì)于強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理，保證公正司法，起到了十分關(guān)鍵的作用。

第三，評(píng)價(jià)檢察院和檢察院下設(shè)部門(mén)的工作，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。2010年《基層人民檢察院建設(shè)考核辦法（試行）》規(guī)定上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)把對(duì)基層檢察院建設(shè)考核的結(jié)果，作為對(duì)基層檢察院表彰獎(jiǎng)勵(lì)和基層檢察人員任用獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。被上級(jí)檢察院評(píng)定為先進(jìn)檢察院或授予模范檢察院稱(chēng)號(hào)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察長(zhǎng)和作出突出貢獻(xiàn)的檢察人員作出表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并在提拔任用時(shí)優(yōu)先考慮；考核結(jié)果連續(xù)三年排列末位的，上級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)該院檢察長(zhǎng)進(jìn)行誡勉，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)該院檢察長(zhǎng)及領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出調(diào)整意見(jiàn)。關(guān)于這項(xiàng)功能的實(shí)踐情況，受訪談的檢察官告訴筆者，目標(biāo)管理考評(píng)在部門(mén)負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估上發(fā)揮了比較大的作用，檢察長(zhǎng)一般將其作為部門(mén)負(fù)責(zé)人工作能力大小的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)部門(mén)內(nèi)的檢察官個(gè)人影響卻非常有限。

實(shí)踐中，目標(biāo)管理考評(píng)更重要的作用在于通過(guò)利益機(jī)制，引導(dǎo)檢察行為。目前，一些檢察院內(nèi)部設(shè)置了目標(biāo)管理獎(jiǎng)，部門(mén)考評(píng)得分成為該部門(mén)檢察官計(jì)算目標(biāo)管理獎(jiǎng)的依據(jù)。檢察官對(duì)此還是非?？粗氐模辽俨荒芤?yàn)樽约旱男袨橛绊懲碌睦?，否則將導(dǎo)致個(gè)人的群眾基礎(chǔ)變差，不利于今后的升遷?？梢?jiàn)，當(dāng)前目標(biāo)管理考評(píng)已經(jīng)成為評(píng)價(jià)檢察院、檢察院下設(shè)部門(mén)工作業(yè)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，間接影響著檢察官個(gè)人的選拔、任用，且與檢察官當(dāng)年的獎(jiǎng)金有著直接聯(lián)系，這必然對(duì)檢察行為產(chǎn)生有力的引導(dǎo)作用。

二、檢察機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考評(píng)的指標(biāo)設(shè)定

由于基層檢察院業(yè)務(wù)部門(mén)的考核以上級(jí)檢察院確定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，因此本文分析的對(duì)象是市級(jí)檢察院為各基層檢察院制定的目標(biāo)考核方案，主要以被調(diào)查對(duì)象Y市檢察機(jī)關(guān)的考核方案作為分析對(duì)象。根據(jù)筆者調(diào)查，該方案基本上反映了J省檢察機(jī)關(guān)的指標(biāo)設(shè)定情況，具有較好的代表性。

（一）目標(biāo)考核概況

2013年Y市檢察機(jī)關(guān)的考核方案分為考評(píng)檢察業(yè)務(wù)工作、隊(duì)伍建設(shè)、綜合保障、群眾滿意度測(cè)評(píng)工作和檢察長(zhǎng)述職述廉五個(gè)方面。其中，反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)檢察局、公訴部門(mén)、偵查監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)所檢察部門(mén)、控告申訴檢察部門(mén)、民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)等主要業(yè)務(wù)部門(mén)的考評(píng)分值占了目標(biāo)管理考評(píng)總分的70%以上。由于反瀆職侵權(quán)部門(mén)與反貪局考核指標(biāo)類(lèi)似，民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)、控告申訴檢察、監(jiān)所檢察部門(mén)與刑事訴訟關(guān)聯(lián)相對(duì)較遠(yuǎn)，故只選擇反貪污賄賂局、公訴部門(mén)、偵查監(jiān)督部門(mén)三個(gè)部門(mén)進(jìn)行分析。業(yè)務(wù)部門(mén)目標(biāo)考核主要從辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、工作機(jī)制三個(gè)方面展開(kāi)。考評(píng)的主要方法就是設(shè)定具體工作項(xiàng)目的分值，通過(guò)加分、減分項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)量化考核。

（二）三大業(yè)務(wù)部門(mén)考核指標(biāo)的設(shè)定

1.反貪局主要考核指標(biāo)

人均立案數(shù)：每實(shí)際立案?jìng)刹橐蝗擞?jì)1分。與按照當(dāng)年全市人均實(shí)際立案人數(shù)計(jì)算出的參考人數(shù)相比，每少一人減1分。涉案人員屬于當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)科級(jí)、縣處級(jí)以上的，每人分別加0.5分、2分。貪污賄賂案件擬撤案未經(jīng)人民監(jiān)督員程序監(jiān)督的，每件減2分。訊問(wèn)貪污賄賂犯罪嫌疑人未按規(guī)定進(jìn)行全程同步錄音錄像的，每人次減0.5分。

人均起訴數(shù)、人均有罪判決數(shù)：每起訴一人計(jì)1分，與按照當(dāng)年全市平均起訴、無(wú)罪判決率計(jì)算出的參考人數(shù)相比，每多一人加1分，每少一人減1分。

人均起訴大要案數(shù)：每起訴一件貪污賄賂大案計(jì)1分；每起訴一名涉嫌貪污賄賂的縣處級(jí)以上被告人計(jì)1分。

判決實(shí)刑率：判決實(shí)刑率全市最高的，計(jì)10分，其他基層院折算計(jì)分。

根據(jù)開(kāi)展偵查一體化機(jī)制辦案情況計(jì)分（最高評(píng)價(jià)分3分）。

根據(jù)做報(bào)表、材料、信息、調(diào)研等工作情況計(jì)分①事實(shí)上，三大業(yè)務(wù)部門(mén)都有該考核指標(biāo)，但所占分值較小，由于其與業(yè)務(wù)關(guān)系不大，下面部分不再列出。（最高評(píng)價(jià)分2分）。

2.偵查監(jiān)督部門(mén)主要考核指標(biāo)

（1）審查逮捕工作：捕后撤案、捕后不起訴、捕后無(wú)罪判決、捕后輕刑率都要扣分。關(guān)于捕后撤案，2013年之前一直考核“人均審結(jié)逮捕案件數(shù)”，2013年取消該指標(biāo)。關(guān)于捕后不起訴，絕對(duì)不起訴的，每人減3分；捕后相對(duì)不起訴和存疑不起訴比例相比全國(guó)當(dāng)年1～11月平均值，每超過(guò)0.1個(gè)百分點(diǎn)減1分。捕后作出無(wú)罪判決的，每人減5分。關(guān)于捕后輕刑率，是2013年新增的考核指標(biāo)，目的是為了減少對(duì)無(wú)羈押必要的逮捕，其規(guī)定捕后輕刑率相比全國(guó)當(dāng)年1～11月平均值，每超過(guò)0.5個(gè)百分點(diǎn)減1分。

（2）立案和偵查活動(dòng)監(jiān)督工作

人均監(jiān)督立案數(shù)：人均監(jiān)督立案、監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)達(dá)標(biāo)的得基礎(chǔ)分，案件起訴后作出有罪判決的加1分，作撤案、不起訴及法院判決無(wú)罪的，減2分。

人均監(jiān)督撤案數(shù)：監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)不應(yīng)當(dāng)立案而立案案件的，每撤案一人計(jì)1分。

人均糾正漏捕數(shù)：法院作出有罪判決的，可以加分，作撤案、不起訴及法院判決無(wú)罪的，減2分。

（3）未成年人刑事檢察工作

不捕率達(dá)到當(dāng)年全市不捕率的，計(jì)8分；每多1個(gè)百分點(diǎn)加0.5分，每少1個(gè)百分點(diǎn)減0.5分；根據(jù)落實(shí)特別保護(hù)制度的情況計(jì)分①其主要內(nèi)容是，審查逮捕過(guò)程中，全面執(zhí)行訊問(wèn)涉罪未成年人聽(tīng)取辯護(hù)律師意見(jiàn)等特別保護(hù)制度的，計(jì)2分。（最高評(píng)價(jià)分2分）。

3.公訴部門(mén)主要考核指標(biāo)

（1）審查起訴工作：人均審結(jié)起訴案件數(shù)、不起訴數(shù)達(dá)到考核要求的得基礎(chǔ)分，撤回起訴率全市最低、無(wú)罪判決率全市最低可以得分，否則在此基礎(chǔ)上相應(yīng)減分，比如：“無(wú)罪判決率最低的市院，得最高評(píng)價(jià)分10分，其他市院與最低市院相比，每超過(guò)0.01個(gè)百分點(diǎn)（含本數(shù)）減2分?！甭殑?wù)犯罪案件不起訴率達(dá)到全市不起訴率的得基礎(chǔ)分，否則扣分。

（2）公訴環(huán)節(jié)訴訟監(jiān)督工作：人均糾正漏訴數(shù)、人均監(jiān)督糾正偵查活動(dòng)中違法情形數(shù)、人均提出抗訴數(shù)、人均法院采納意見(jiàn)數(shù)、人均監(jiān)督糾正刑事審判活動(dòng)中違法情形數(shù)、撤回抗訴率，都會(huì)相應(yīng)增加考核分。

（3）未成年人刑事檢察工作：不起訴率②2013年規(guī)定，達(dá)到當(dāng)年全市不起訴率的，計(jì)8分；每超過(guò)0.3個(gè)百分點(diǎn)加0.3分，每低于0.3個(gè)百分點(diǎn)減0.3分。、人均適用附條件不起訴制度情況、落實(shí)特別保護(hù)制度情況、分析研究本區(qū)域未成年人刑事案件特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，提出預(yù)防對(duì)策，形成年度報(bào)告的，都會(huì)影響考核分。

（三）檢察機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考評(píng)的特征

從上述指標(biāo)的描述，可以看出我國(guó)檢察機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考評(píng)呈現(xiàn)下列特征：

1.定量考核明顯。主要體現(xiàn)為數(shù)字化的考核形式，比如相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)都明確規(guī)定了具體的數(shù)字考核指標(biāo)，如偵查部門(mén)的立案數(shù)、移送起訴率、公訴部門(mén)的不訴率、偵查監(jiān)督部門(mén)的捕后不訴率。盡管數(shù)字化考核試圖將人為因素降低，但從指標(biāo)設(shè)定來(lái)看，過(guò)于簡(jiǎn)單、機(jī)械地強(qiáng)調(diào)幾個(gè)“數(shù)率”，沒(méi)有考慮評(píng)價(jià)工作所需要注意的“定性要求”，難免會(huì)以偏概全。另外，由于不少工作無(wú)法定量化就未納入目標(biāo)考核，如審查起訴的迅速進(jìn)行、出庭效果等。如此一來(lái)，反而難以規(guī)范引導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)。

2.目標(biāo)考核內(nèi)容“重實(shí)體、輕程序”。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的司法實(shí)踐中一直存在“重實(shí)體、輕程序”的思想，這在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上也有所體現(xiàn)。例如評(píng)價(jià)自偵工作是以立案數(shù)量、立案后的不起訴率及無(wú)罪率、辦理大要案數(shù)量為主，評(píng)價(jià)審查起訴工作以審查起訴案件數(shù)量、訴后的撤回起訴率、無(wú)罪率為主。這些實(shí)體方面的考核占據(jù)了目標(biāo)考核的絕大多數(shù)，而重要的訴訟程序要么沒(méi)有納入考核的范疇，比如違法訊問(wèn)等違法偵查行為未成為自偵部門(mén)的扣分項(xiàng)目，要么雖然列為了考核的項(xiàng)目，但所占考核分值不大，如超期羈押、同步錄音錄像工作等。

3.各部門(mén)考核指標(biāo)之間相互影響。一是共同受限現(xiàn)象。例如偵監(jiān)部門(mén)與公訴部門(mén)，針對(duì)偵監(jiān)部門(mén)的捕后不訴率，如果超過(guò)一定比例，兩個(gè)部門(mén)都扣分。二是此消彼長(zhǎng)現(xiàn)象。例如偵查部門(mén)與公訴部門(mén)，如果改變定性或是要求撤案，對(duì)偵查部門(mén)是扣分的項(xiàng)目，而對(duì)公訴部門(mén)則是加分的項(xiàng)目。三是單邊考核。例如2010年糾正違法偵查活動(dòng)的考核，偵查監(jiān)督部門(mén)加分，自偵部門(mén)卻沒(méi)有減分項(xiàng)目。同樣，糾正超期羈押，監(jiān)督部門(mén)加分，但自偵部門(mén)沒(méi)有減分項(xiàng)目。這些指標(biāo)可能導(dǎo)致內(nèi)部利益的沖突。

4.以業(yè)務(wù)工作考核指標(biāo)設(shè)定推進(jìn)當(dāng)年的重點(diǎn)工作。從不斷增加的新考核指標(biāo)中能明顯看出工作重點(diǎn)的變化。例如，2006年實(shí)行同步錄音錄像的考核；2007年增加超期羈押考核；2008年增加檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)的考核；2010年增加認(rèn)真執(zhí)行職務(wù)犯罪審查逮捕上提一級(jí)改革的考核。再如，2012年為了落實(shí)新修改的刑事訴訟法，考核項(xiàng)目中增加了建立檢調(diào)對(duì)接機(jī)制，以及“落實(shí)未成年人犯罪年度報(bào)告制度”的內(nèi)容。為落實(shí)未成年人的特殊程序，2013年對(duì)未成年人司法工作進(jìn)行全面考核，在審查逮捕、審查起訴階段都要求未成年案件的不捕率、不起訴率要達(dá)到一定的比例。

三、目標(biāo)管理考評(píng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行刑事訴訟的影響

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，部分考核指標(biāo)的設(shè)置確實(shí)在目標(biāo)考評(píng)的預(yù)設(shè)功能范圍內(nèi)，對(duì)促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)積極行使職權(quán)起到了極其重要的作用。例如，由于職務(wù)犯罪并無(wú)明顯的被害人，檢察機(jī)關(guān)不查辦并不會(huì)影響自身利益，在職務(wù)犯罪越來(lái)越猖獗、越來(lái)越隱蔽、查辦越來(lái)越難的背景下，對(duì)職務(wù)犯罪立案數(shù)量的指標(biāo)控制，有助于推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮職能，打擊職務(wù)犯罪。又如，針對(duì)偵監(jiān)、公訴部門(mén)無(wú)罪率的考核，對(duì)于實(shí)體真實(shí)的追求具有重要作用。再如，檢調(diào)對(duì)接機(jī)制、檢察建議、糾正違法、未成年人犯罪不捕率和不訴率的考核、年度報(bào)告制度等考核項(xiàng)目有助于積極推動(dòng)2012年刑事訴訟修改理念的落實(shí)，而同步錄音錄像、防止超期羈押等程序考核規(guī)定在規(guī)范執(zhí)法行為、保障人權(quán)方面有突出的作用。

但是，也不能否認(rèn)目標(biāo)管理考評(píng)中有不少指標(biāo)，突破了預(yù)設(shè)功能的底線，對(duì)刑事訴訟的實(shí)施產(chǎn)生了消極的影響。

第一，立案監(jiān)督后案件被判無(wú)罪的要扣分，導(dǎo)致在立案監(jiān)督時(shí)就要以能否定罪作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。這顯然不科學(xué)，因?yàn)榱傅臉?biāo)準(zhǔn)是“是否有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”，與能否定罪毫無(wú)關(guān)系。同時(shí)，由于立案后的偵查行為無(wú)法有效控制，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不敢采取立案監(jiān)督行為，立案監(jiān)督的數(shù)量非常少。接受訪談的檢察官告訴筆者，實(shí)踐中往往找些十拿九穩(wěn)的案件在公安機(jī)關(guān)的配合下作假，監(jiān)督模式演變成配合模式，限制了立案監(jiān)督功能。同時(shí)，對(duì)立案后的撤案率、不起訴率、無(wú)罪率進(jìn)行扣分考核與不破不立存在密切關(guān)系。因?yàn)楦鶕?jù)該考核，立案時(shí)就要求研判“訴的出、判的了”，否則就可能被扣分，結(jié)果必然是在立案時(shí)過(guò)于慎重，以至于不破不立。

第二，對(duì)捕后不訴、捕后判無(wú)罪的扣分導(dǎo)致忽視逮捕必要性審查及拔高逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件是“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”“對(duì)可能判處徒刑以上”的犯罪嫌疑人具有取保候?qū)彑o(wú)法克服的社會(huì)危險(xiǎn)性。這與公訴案件起訴與否、定罪與否的條件有著實(shí)質(zhì)的區(qū)別，后者是以“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。審查逮捕的重心應(yīng)放在審查嫌疑人是否有逮捕必要性，也就是羈押必要性的問(wèn)題，而不是判斷“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”。所以，即使是公訴部門(mén)做出不起訴的決定，也并不是否定審查逮捕部門(mén)之前作出的逮捕決定。逮捕和起訴沒(méi)有必然的聯(lián)系，因此起訴與否不宜作為判斷逮捕部門(mén)工作效能的指標(biāo)。同理，存疑不起訴也不應(yīng)該作為否定逮捕決定的標(biāo)準(zhǔn)。然而，一旦捕后不訴、判無(wú)罪都要扣分，必然使偵查監(jiān)督部門(mén)以實(shí)體上是否構(gòu)成犯罪作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，忽視逮捕必要性審查。接受訪談的檢察官表示，對(duì)這兩項(xiàng)指標(biāo)的考核，導(dǎo)致在實(shí)踐中基本不對(duì)犯罪嫌疑人的逮捕必要性進(jìn)行審查。

此外，對(duì)捕后不訴、判無(wú)罪的扣分，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在批捕時(shí)以“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”作為證明標(biāo)準(zhǔn)，拋棄了“有證據(jù)證明犯罪事實(shí)”的證明標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椴逗笫欠衿鹪V是由本單位決定的，由于存在對(duì)相對(duì)不起訴的嚴(yán)格控制，批捕部門(mén)對(duì)此并不擔(dān)心。可是面對(duì)存疑不起訴的案件他們就沒(méi)有那么淡定了。該類(lèi)案件并不是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部溝通就能夠輕易解決的，因此必須要對(duì)案件“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”與否作出準(zhǔn)確判斷。

第三，由于對(duì)立案后和捕后無(wú)法起訴、定罪，以及起訴后判無(wú)罪的扣分，導(dǎo)致辦案機(jī)關(guān)追求審前高羈押率，以避免事實(shí)和證據(jù)出現(xiàn)變化。在我國(guó)，司法實(shí)踐中往往以結(jié)果判斷司法行為的正當(dāng)性，立案后、捕后無(wú)法起訴、定罪都要扣分，而沒(méi)有考慮到在訴訟過(guò)程中，正常情況下證據(jù)發(fā)生變化導(dǎo)致無(wú)法起訴、定罪的可能性。為了避免這些情況出現(xiàn)，通常認(rèn)為將被告人長(zhǎng)期羈押在看守所是最保險(xiǎn)的方法，于是辦案機(jī)關(guān)會(huì)盡可能地將被告人羈押起來(lái)。同時(shí)，由于我國(guó)曾經(jīng)錯(cuò)誤地將逮捕作為檢察機(jī)關(guān)履行打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定職能的一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，部分地方存在對(duì)逮捕率的內(nèi)部控制①參見(jiàn)萬(wàn)毅、師清正《檢察院績(jī)效考核實(shí)證研究——以S市檢察機(jī)關(guān)為樣本的分析》，《東方法學(xué)》2009年第1期。，或者出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)配合公安機(jī)關(guān)逮捕率考核需要的情況②公安機(jī)關(guān)有逮捕率的考核，也影響檢察機(jī)關(guān)的行為，檢察機(jī)關(guān)出于對(duì)“兄弟單位”的利益關(guān)照，也盡量做出逮捕決定。，以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)不捕決定被改變的要扣分③2009年捕后撤案、絕對(duì)不訴、判無(wú)罪和經(jīng)復(fù)議、復(fù)核改變?cè)徊稕Q定的，每人減0.1分。之后不再對(duì)其考核。2012年全省的考核又出現(xiàn)上述內(nèi)容，而且考核人均逮捕案件數(shù)。，這些都使得檢察機(jī)關(guān)盡量作出并維持逮捕決定，將犯罪嫌疑人審前羈押，這也正是犯罪嫌疑人很難獲得取保候?qū)彽闹匾颉?/p>

第四，對(duì)不起訴的負(fù)面考核與不起訴裁量的嚴(yán)格限制，影響了檢察機(jī)關(guān)公訴裁量權(quán)行使。對(duì)不起訴的嚴(yán)格控制曾經(jīng)是目標(biāo)考核的一個(gè)重要特征，這既表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)不訴率的指標(biāo)控制①?gòu)脑撌心繕?biāo)考核的指標(biāo)變化來(lái)看，不起訴率最初進(jìn)行數(shù)額控制，如2006年相對(duì)不起訴不超過(guò)3%，職務(wù)犯罪不起訴率不超過(guò)12%；2007年考核方式發(fā)生變化，要求相對(duì)不起訴率不超過(guò)當(dāng)年全市平均數(shù)，否則扣分；2008年省里取消了對(duì)相對(duì)不起訴率的考核要求，市院的目標(biāo)考評(píng)中也取消了類(lèi)似指標(biāo)，但據(jù)筆者訪談得知，實(shí)踐中市院公訴部門(mén)仍要求相對(duì)不起訴不超過(guò)5%，并運(yùn)用考核時(shí)的裁量權(quán)予以控制；2011年徹底放松了對(duì)基層檢察院的不起訴控制，但在2012年為了應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪輕刑化的批評(píng)，又恢復(fù)了對(duì)職務(wù)犯罪不起訴率的考核控制指標(biāo)；2013年開(kāi)始實(shí)行對(duì)未成年人犯罪不起訴的激勵(lì)指標(biāo)。，也表現(xiàn)為在自偵部門(mén)立案后和偵監(jiān)部門(mén)批捕后做不起訴時(shí)扣分，還有對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議、復(fù)核改變不起訴決定的扣分。2008年之前嚴(yán)格控制相對(duì)不起訴，2008年之后即使沒(méi)有不起訴率的考核，但是增加了“不起訴被確認(rèn)錯(cuò)誤的，每錯(cuò)誤不訴1人減1分”的考核標(biāo)準(zhǔn)。顯然，符合相對(duì)不起訴的案件，起訴不可能扣分，但不起訴決定可能會(huì)遭到被害人和偵查機(jī)關(guān)的反對(duì)，就有可能扣分，檢察機(jī)關(guān)為了回避風(fēng)險(xiǎn)自然不愿意做相對(duì)不起訴決定，這導(dǎo)致大量相對(duì)不起訴的案件被起訴，大大浪費(fèi)了司法資源。同時(shí)，對(duì)捕后不起訴扣分導(dǎo)致公訴部門(mén)投鼠忌器，為不影響同事關(guān)系，盡量做出起訴決定，這對(duì)被告人而言是非常不利的。可見(jiàn)，對(duì)“不起訴”的考核帶來(lái)不小的負(fù)面影響，最主要的表現(xiàn)是限制了公訴裁量權(quán)的正確行使，使檢察機(jī)關(guān)通過(guò)合理運(yùn)用公訴裁量權(quán)，以刑事政策化解社會(huì)矛盾方面的功能喪失。

同時(shí)，立案后不起訴扣分、審查逮捕后不起訴扣分，導(dǎo)致部門(mén)之間產(chǎn)生利益沖突，使公訴部門(mén)盡量做出起訴決定。例如，職務(wù)犯罪偵查部門(mén)立案準(zhǔn)確率通常是以公訴部門(mén)的意見(jiàn)為依據(jù)的，只要公訴部門(mén)提起了公訴，就認(rèn)定為立案準(zhǔn)確，否則就認(rèn)為立案存在錯(cuò)誤，這樣就將兩個(gè)部門(mén)之間的利益緊密聯(lián)系在一起，一旦處理不當(dāng)便會(huì)發(fā)生利益沖突。出于整體利益考慮，公訴部門(mén)也就大多會(huì)作出起訴決定。又如，審查起訴部門(mén)經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)存疑不訴的，對(duì)于審查起訴部門(mén)是作為加分的項(xiàng)目的，但這對(duì)于偵查監(jiān)督部門(mén)則是扣分的項(xiàng)目。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，當(dāng)一些案件立案、逮捕后經(jīng)認(rèn)定確實(shí)無(wú)法構(gòu)成犯罪，但是出于存在負(fù)面考核的顧慮，往往使檢察機(jī)關(guān)從全院考核的利益出發(fā)，想方設(shè)法對(duì)案件做起訴處理，因?yàn)檫@涉及偵查、逮捕、起訴等各部門(mén)共同的利益。如此一來(lái)，犯罪嫌疑人將面臨被錯(cuò)誤定罪的風(fēng)險(xiǎn)，即使最終被判無(wú)罪，被告人也已經(jīng)被超期羈押了。

此外，2013年開(kāi)始要求未成年人犯罪的不捕率、不起訴率達(dá)到一定比率，但是事實(shí)上能否做出不起訴決定必須符合法定條件才行，盲目設(shè)置指標(biāo)并不科學(xué)。接受訪談的檢察官表示2012年、2013年對(duì)未成年人犯罪的不訴率考核導(dǎo)致許多重傷被害人的未成年犯罪嫌疑人也被不起訴，這些案件完全突破了不起訴的合理標(biāo)準(zhǔn)。

第五，起訴后被判無(wú)罪或撤回起訴扣分縮小了被告人獲得無(wú)罪判決的可能性。實(shí)踐中，公訴部門(mén)只要起訴便極其不愿撤回起訴，檢察官在其客觀公正義務(wù)與自身利益之間進(jìn)行選擇，也就在一定程度上削弱了檢察官的客觀公正義務(wù)?！耙坏┌讣慌袩o(wú)罪，承辦檢察官將受到扣分、減發(fā)獎(jiǎng)金等處分，使得檢察官在司法實(shí)踐中將全力避免對(duì)方勝訴，追求有罪判決作為參加刑事訴訟活動(dòng)的唯一目標(biāo)”②吳建雄：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)制度的反思與重構(gòu)——以檢察官客觀公正義務(wù)為視角》，《法學(xué)雜志》2007年第6期。。同時(shí)，由于判決無(wú)罪比撤回起訴扣分更多，這也催生了我國(guó)刑事訴訟中常見(jiàn)的現(xiàn)象——對(duì)于本應(yīng)判無(wú)罪的案件以檢察機(jī)關(guān)撤訴的方式處理。調(diào)查表明，檢察院對(duì)撤訴率和無(wú)罪判決率的控制使得檢察官傾向于和法官頻繁聯(lián)系，軟硬兼施試圖避免那些對(duì)己方不利的結(jié)果。而法官也大多對(duì)檢察官體諒、通融，在證據(jù)不足時(shí)，不做無(wú)罪判決而是從輕判決，或者通知檢察院撤訴③參見(jiàn)朱桐輝《績(jī)效考核與刑事司法環(huán)境之辯——G省X縣檢察院、司法局歸來(lái)所思》，陳興良主編《刑事法評(píng)論》（第21卷），北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第270頁(yè)。。但有時(shí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被告人有罪，便堅(jiān)持不撤回起訴，此時(shí)法院和檢察院就會(huì)進(jìn)行一定的博弈。由于檢察機(jī)關(guān)不撤回起訴往往以抗訴為后盾，法院必須在得罪檢察機(jī)關(guān)與保障被告人權(quán)利之間進(jìn)行權(quán)衡，同時(shí)其自身還可能因?yàn)槭艿綑z察院抗訴而獲得負(fù)面考評(píng)，再加上來(lái)自被害人的壓力，法院選擇保障被告人權(quán)利的牽制因素過(guò)多，對(duì)被告人而言其獲得無(wú)罪判決的可能性也就相對(duì)很小。

第六，考核指標(biāo)的利益沖突弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。目標(biāo)考核造成了部門(mén)利益與單位利益的沖突，部門(mén)在考慮如何使自身利益最大化時(shí)，還要考慮如何將本院利益的損失最小化。由于捕后不訴的扣分大于起訴的加分，“如果依職權(quán)做出不起訴決定，在考核中既無(wú)自身利益可圖，又會(huì)給偵監(jiān)部門(mén)帶來(lái)巨大的利益損失。權(quán)衡兩部門(mén)的利益，犧牲偵監(jiān)部門(mén)的考核利益事實(shí)上就是犧牲了本院的考核利益，雖然公訴部門(mén)為自身爭(zhēng)得了考核利益，但院領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)公訴部門(mén)，尤其是其負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)卻降低了?；诓块T(mén)負(fù)責(zé)人的職務(wù)升遷更多地取決于院領(lǐng)導(dǎo)層的評(píng)價(jià)而與部門(mén)考核實(shí)績(jī)并不直接關(guān)聯(lián)，這對(duì)于他們來(lái)說(shuō)就得不償失了。因此在案件起訴存在風(fēng)險(xiǎn)的情況下，公訴部門(mén)通常不會(huì)做出存疑不起訴的決定或允許撤案，而是在盡力補(bǔ)充有罪證據(jù)后決定起訴”①參見(jiàn)余國(guó)利、金濤《部門(mén)博弈與司法公正——以檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核為中心》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。。于是，一般情況下自偵案件捕后必訴。批捕案件必訴基本上成了默認(rèn)的規(guī)則。這一事實(shí)使得被監(jiān)督部門(mén)牽住了監(jiān)督部門(mén)的鼻子，監(jiān)督功能就此失效。

捕后無(wú)罪的扣分反過(guò)來(lái)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能弱化。因?yàn)橐坏┐?，能否入罪檢察機(jī)關(guān)是利益的相關(guān)者，如果偵查監(jiān)督部門(mén)做出了審查逮捕的決定，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為案件就是做了最終的定性，在公訴部門(mén)提出證據(jù)存在問(wèn)題時(shí)公安機(jī)關(guān)甚至不予理睬。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)考核使其放棄了自己的監(jiān)督職能，主動(dòng)將自己與偵查機(jī)關(guān)捆在一條繩上。實(shí)踐中有很多這樣的案例，甚至影響到了判決。

同時(shí)，由于無(wú)罪與否成為評(píng)判案件質(zhì)量的重要指標(biāo)，“這使得檢察官不可避免地受到考核利益的驅(qū)動(dòng)，在辦案過(guò)程中努力避免‘錯(cuò)捕’、‘錯(cuò)訴’，努力避免因自身與法院觀點(diǎn)的不同而造成的案件改判，從而采取事先與法官‘溝通’的方式。這就不僅僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)的妥協(xié)，而是監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的妥協(xié)”②余國(guó)利、金濤：《部門(mén)博弈與司法公正——以檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核為中心》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。。最終案件的質(zhì)量完全依賴(lài)于法院的判決，這必將弱化檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，使監(jiān)督模式從制約走向配合。

從上述分析我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定了公檢法三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的原則”，強(qiáng)調(diào)三機(jī)關(guān)的制約，但在目標(biāo)考核制度的影響下，三機(jī)關(guān)由制約走向了配合，這可能?chē)?yán)重影響被告人的權(quán)益。

第七，指標(biāo)設(shè)定的單向性，導(dǎo)致人權(quán)保障不足。首先，缺乏對(duì)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障的考核，比如對(duì)于限制律師會(huì)見(jiàn)、閱卷的行為未給予否定的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中不注重保護(hù)律師的權(quán)利。其次，由于審查起訴期間的辦案期限等同于羈押期限，而對(duì)于此時(shí)的辦案期限沒(méi)有激勵(lì)指標(biāo)導(dǎo)致存在訴訟期限用盡的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致犯罪嫌疑人受到隱性羈押卻無(wú)法獲得救濟(jì)。最后，對(duì)于保障人權(quán)不予逮捕、存疑不訴的沒(méi)有加分，使檢察機(jī)關(guān)在行使該監(jiān)督職權(quán)時(shí)積極性不高。

四、檢察機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考評(píng)制度的改革

從上述分析，我們發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)考核實(shí)際上會(huì)對(duì)刑事司法實(shí)踐產(chǎn)生非常重大的影響，很多刑事司法實(shí)踐中的問(wèn)題，比如高羈押率、不破不立、立案監(jiān)督職能虛置、辯方程序權(quán)利保障不足等等，都和目標(biāo)考核有著密切的聯(lián)系，因此必須高度重視目標(biāo)考核工作，不能簡(jiǎn)單地拍腦袋決定，必須深入調(diào)查，改造考核指標(biāo)，既要化解目標(biāo)考核指標(biāo)和當(dāng)前司法制度之間的沖突，又要預(yù)測(cè)考核指標(biāo)在實(shí)踐中的反響，以結(jié)果反思指標(biāo)設(shè)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)作以下改革：

（一）注重定性考核

當(dāng)前的考核基本上屬于以結(jié)果為導(dǎo)向的定量考核。然而，不僅刑事司法領(lǐng)域不具備結(jié)果主義導(dǎo)向考評(píng)運(yùn)行的條件，而且刑事司法的固有特質(zhì)也決定了其并不適合結(jié)果主義導(dǎo)向的考評(píng)。刑事司法并不是一項(xiàng)完全以“產(chǎn)出”為最終導(dǎo)向的活動(dòng)，而是一項(xiàng)包含了廣泛政策目標(biāo)與更多價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工作。它們很難用數(shù)據(jù)指標(biāo)予以量化③郭松：《組織理性、程序理性與刑事司法績(jī)效考評(píng)制度》，《政法論壇》2013年第4期。。實(shí)踐中，個(gè)案情況非常復(fù)雜，造成不起訴、撤案、判決無(wú)罪的原因很多，有些與檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量有關(guān)，有些卻并無(wú)關(guān)系，簡(jiǎn)單地進(jìn)行“率”“數(shù)”的靜態(tài)考核，使檢察機(jī)關(guān)受制于上述考核指標(biāo)，無(wú)法在個(gè)案中充分行使自己的職權(quán)，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，尋求正義。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，“簡(jiǎn)單地以數(shù)據(jù)論英雄，排優(yōu)劣，在激勵(lì)和約束檢察人員認(rèn)真辦案的同時(shí)，也會(huì)刺激檢察人員不顧訴訟規(guī)律和案件的實(shí)際情形，一味追求既定的目標(biāo)”，這是造成冤案的重要原因之一④李建明：《刑事錯(cuò)案的深層次原因—以檢察環(huán)節(jié)為中心的分析》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第3期。。同時(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)考核數(shù)據(jù)的意義，責(zé)任追究時(shí)只重形式不重內(nèi)容，只重結(jié)果不重過(guò)程，導(dǎo)致被考核者把主要精力都集中在能夠通過(guò)定量測(cè)評(píng)得分的項(xiàng)目上，而忽視那些不能定量測(cè)評(píng)的項(xiàng)目，使得檢察院整體建設(shè)呈現(xiàn)畸形發(fā)展的狀況⑤萬(wàn)毅、師清正：《檢察院績(jī)效考核實(shí)證研究——以S市檢察機(jī)關(guān)為樣本的分析》，《東方法學(xué)》2009年第1期。。

因此，在檢察工作中應(yīng)當(dāng)納入定性考核的方式方法。比如，不能簡(jiǎn)單將法院判處無(wú)罪的案件都確定為扣分情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)案件的證據(jù)采納、事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)、辦案程序是否正確等具體情節(jié)考察案件的辦案質(zhì)量⑥殷憲龍：《檢察業(yè)務(wù)績(jī)效考核中的問(wèn)題與對(duì)策》，《人民檢察》2011年第13期。。但是，這樣必定會(huì)加大業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估中的主觀因素，所以組成科學(xué)合理的目標(biāo)考評(píng)小組至關(guān)重要。能否改變當(dāng)前僅由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)組成考核小組考核下級(jí)的做法，轉(zhuǎn)而實(shí)行多方參與，適當(dāng)吸收下級(jí)檢察院以及外部中立人士組成考核小組，展開(kāi)年終的考評(píng)工作，值得進(jìn)一步的思考。

（二）關(guān)注程序保障

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)更多地從實(shí)現(xiàn)程序公正、保障人權(quán)的角度完善目標(biāo)管理考評(píng)指標(biāo)。有學(xué)者將不當(dāng)?shù)目?jī)效考核作為程序失靈的主要原因之一，“實(shí)體處理為標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)績(jī)考評(píng)制度，造成公檢法人員將追求某種有利的考評(píng)結(jié)果作為訴訟活動(dòng)的目標(biāo)，而根本不會(huì)保證法律程序的實(shí)施，甚至這種有利結(jié)果的取得本身就是通過(guò)架空和規(guī)避法律程序?qū)崿F(xiàn)的”①陳瑞華：《刑事程序失靈問(wèn)題的初步研究》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。?？己吮仨毷狗犀F(xiàn)代司法理念的行為得到正面的評(píng)價(jià)，而不能通過(guò)考核指標(biāo)激勵(lì)違反現(xiàn)代司法理念的檢察行為。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障、程序正義理念，突出對(duì)程序違法的監(jiān)督與考核，從保障訴訟參與人合法權(quán)益、確保司法公正的高度，來(lái)分解考核指標(biāo)②萬(wàn)毅、師清正：《檢察院績(jī)效考核實(shí)證研究——以S市檢察機(jī)關(guān)為樣本的分析》，《東方法學(xué)》2009年第1期。。所以，要加強(qiáng)對(duì)遵守刑事訴訟程序的考核，比如自偵機(jī)關(guān)對(duì)律師權(quán)利保障的落實(shí)，真正化解律師執(zhí)業(yè)的“三難”。

（三）針對(duì)執(zhí)法疏漏

我國(guó)當(dāng)前刑事訴訟中存在很多薄弱環(huán)節(jié)，諸如刑訊逼供現(xiàn)象沒(méi)有得到有效遏制，超期羈押現(xiàn)象嚴(yán)重，辯護(hù)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，證人出庭作證難等等，目前對(duì)這些方面的考核比較缺乏，應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)。比如，檢察機(jī)關(guān)推行羈押必要性審查，可否設(shè)置取保候?qū)彽囊欢ū壤Ｔ偃?，?duì)于非法證據(jù)排除規(guī)則的落實(shí)，檢察機(jī)關(guān)的配合非常重要，可設(shè)置審前主動(dòng)排除非法證據(jù)的加分。這些指標(biāo)的改變會(huì)對(duì)司法實(shí)踐造成非常大的影響。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督合力

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能在于監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施。所以在考評(píng)中應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的工作職能進(jìn)行考量。當(dāng)前，由于指標(biāo)設(shè)置不合理，導(dǎo)致檢察院內(nèi)部各部門(mén)利益發(fā)生沖突，弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。比如，由于人為設(shè)置撤案數(shù)、不捕率、不訴率、無(wú)罪數(shù)等過(guò)于絕對(duì)化的考核指標(biāo)，迫于控制指標(biāo)合格的壓力，司法實(shí)踐中一般采用建議公安機(jī)關(guān)撤回案件、退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查、不予受理案件、與法院進(jìn)行庭外協(xié)商等措施。這使公檢法三機(jī)關(guān)產(chǎn)生了不正常的協(xié)調(diào)配合，扭曲了正常的訴訟結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上將公檢法三機(jī)關(guān)束縛于一個(gè)基于共同利益的“大家庭”當(dāng)中?！敖鉀Q這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于調(diào)和各部門(mén)的考核利益，改變當(dāng)前在考核利益上被監(jiān)督部門(mén)制約監(jiān)督部門(mén)的局面，使各部門(mén)均能正常履行法律監(jiān)督職能成為單位實(shí)現(xiàn)其自身利益的前提”③余國(guó)利、金濤：《部門(mén)博弈與司法公正——以檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核為中心》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。。

（五）改革不利指標(biāo)

前面已經(jīng)論證了很多不合理的指標(biāo)對(duì)刑事訴訟產(chǎn)生的負(fù)面影響。曾經(jīng)出現(xiàn)的不起訴率、無(wú)罪判決率由于不符合現(xiàn)代司法理念已經(jīng)廢除，但目前仍有一些指標(biāo)不合理需要廢除。比如，對(duì)人均逮捕數(shù)量、追捕數(shù)量、逮捕后不訴的扣分考核導(dǎo)致偵查監(jiān)督在審查逮捕時(shí)喪失中立性，故應(yīng)當(dāng)廢除。同時(shí)，有些考核指標(biāo)需要改造，例如，對(duì)于立案以及立案監(jiān)督質(zhì)量的考核，考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)為立案的法定標(biāo)準(zhǔn)，而不是能否起訴、定罪。再以有罪判決率為例，“它體現(xiàn)的是將法院有罪判決作為公訴‘政績(jī)’的價(jià)值取向，導(dǎo)致的后果是對(duì)有罪判決率的片面追求，‘逆向’影響到檢察機(jī)關(guān)從偵查、批捕到起訴等各個(gè)環(huán)節(jié)”④吳建雄：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)制度的反思與重構(gòu)——以檢察官客觀公正義務(wù)為視角》，《法學(xué)雜志》2007年第6期。。因此，對(duì)該指標(biāo)應(yīng)當(dāng)改造。又如，對(duì)于未成年人案件，強(qiáng)制設(shè)置不起訴率不符合訴訟規(guī)律，需要改進(jìn)。再如，在上述考核指標(biāo)中，包括捕后絕對(duì)不起訴率、捕后無(wú)罪率等在內(nèi)的項(xiàng)目以尚未發(fā)生的全市、全國(guó)平均率作為考核指標(biāo)，必然造成“囚徒困境”現(xiàn)象，導(dǎo)致各基層檢察院嚴(yán)格控制該指標(biāo)，因?yàn)檎l(shuí)也無(wú)法預(yù)測(cè)對(duì)方的行為，只有先采取最有利于自己的行為。

五、結(jié) 語(yǔ)

刑事訴訟的運(yùn)行并不僅僅取決于刑事訴訟的程序規(guī)定，司法制度也會(huì)對(duì)其造成非常大的影響。檢察機(jī)關(guān)為了規(guī)范執(zhí)法行為、提升檢察工作，推行目標(biāo)管理考評(píng)制度，雖有積極功能，然而，由于指標(biāo)設(shè)置不合理，對(duì)刑事訴訟實(shí)施產(chǎn)生了較大負(fù)面影響。比如，對(duì)捕后不訴、捕后無(wú)罪的扣分導(dǎo)致逮捕只注重實(shí)體審查，忽視羈押必要性審查；起訴后被判無(wú)罪或撤回起訴扣分縮小了被告人獲得無(wú)罪判決的可能性等等。未來(lái)的改革必須以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代訴訟理念為目標(biāo)重置考核指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)遵循程序、保障人權(quán)的考核，以定性考核來(lái)減少絕對(duì)量化考核的弊端。

而至關(guān)重要的是，必須在嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法的基礎(chǔ)上開(kāi)展考核活動(dòng)。在當(dāng)前刑事訴訟未受到當(dāng)事人充分制約的情況下，目標(biāo)考核刺激了司法機(jī)關(guān)在處理案件過(guò)程中的利益，用犧牲訴訟當(dāng)事人權(quán)益以換取高目標(biāo)管理考評(píng)分?jǐn)?shù)，是當(dāng)前我國(guó)司法實(shí)踐中常見(jiàn)的現(xiàn)象。所以，我國(guó)的目標(biāo)管理考評(píng)必須建立在檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法的前提下。如果檢察機(jī)關(guān)不執(zhí)行刑事訴訟法而不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果，則檢察機(jī)關(guān)必定在目標(biāo)考核時(shí)忽視刑事訴訟法的執(zhí)行，去追求目標(biāo)考核設(shè)定的利益。因此強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟法的執(zhí)行義務(wù)是考核功能發(fā)揮正面作用的關(guān)鍵。在職權(quán)主義色彩濃厚的中國(guó)刑事司法中，這是一個(gè)不得不解決的難題。