環(huán)境公益訴訟原告資格研究

（中南大學法學院，湖南長沙，410083）

一、環(huán)境公益訴訟原告資格的類型分析

近年環(huán)境污染事件頻發(fā)的背后，顯示出我國政府公共執(zhí)法的不足，即所謂的“政府失靈”，環(huán)境公益訴訟由此應運而生。環(huán)境公益訴訟立法首先要解決原告的起訴資格問題。

綜觀各國環(huán)境公益訴訟立法，享有原告資格的主體主要有以下三類。

（一）以個人為原告

個人作為公益訴訟原告的制度起源于19世紀的英國，公民是通過選舉人、市民（居民）或納稅人的身份使之符合起訴標準的[1]?，F(xiàn)今以美國的公民訴訟制度最為典型，主要在反壟斷訴訟、公私共分罰款之訴、環(huán)境法上公民訴訟這三個領域?！睹绹雌垓_政府法》授權個人對欺騙政府的行為可以以聯(lián)邦政府的名義提起民事訴訟。1914年《美國克萊頓法》第15條規(guī)定，任何人都可以向對當事人有管轄權的法院起訴和獲得禁止性救濟[2]。美國《清潔空氣法》第304條a款規(guī)定：“任何人都可以以直接或間接受影響者的名義甚至以保護公眾利益的名義對包括公司和個人在內的民事主體就該法規(guī)定的事項提出訴訟?！盵3]此后1972年《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、1973年《瀕危物種法》、1976《安全飲用水法》和《資源保護與恢復法》、1977年《有毒物質控制法》等環(huán)保法，均對公民訴訟做了規(guī)定[4]。美國法律不僅允許公民提起公益訴訟，還規(guī)定了一系列相關的保障制度，如法院之友、環(huán)保署的訴訟參加制度、特別的律師費用制度以及對勝訴原告的物質刺激等。

（二）以社會團體或組織為原告

此類訴訟以訴訟信托理論為基礎。訴訟信托理論源于羅馬法，國民委托政府管理非屬私人的水、空氣、河流、荒地等自然資源，并將維護公益的訴權委托給國家。采此訴訟類型的國家主要有德國、美國、英國、法國等。其中德國的團體訴訟最為典型，它要求提起訴訟的團體在起訴時必須具備相應的權利能力，主要表現(xiàn)在四個方面：一是具有權利能力；二是該訴訟的目的屬于該團體章程所規(guī)定的目的；三是應有一定確保訴訟能力的資金；四是應有一定數(shù)目的成員[5]。德國法律還要求團體提起公益訴訟時必須以團體的名義，而不能以其中某個成員的名義，即使該環(huán)境侵權行為是某個成員發(fā)現(xiàn)的。

（三）以檢察機關為原告

此類訴訟以美國學者約瑟夫的“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共依托論”為理論基礎。法國是此類訴訟的發(fā)源地，其檢察機關訴訟制度最具代表性。1806 年《法國民事訴訟法》賦予了檢察機關在公法秩序受到損害時，提起民事訴訟的權利。檢察機關可作為重要當事人(或以原告身份，或當被告應訴)，也可作為聯(lián)合當事人參加訴訟，并明確規(guī)定了檢察機關參訴的范圍、權利、責任和程序[6]。檢察機關還可主動介入到民事訴訟之中，《法國新民事訴訟法》第422條規(guī)定“在法律有特別規(guī)定之情形下，檢察院依職權主動進行訴訟”，第423條規(guī)定“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序，進行訴訟”[7]。

二、各環(huán)境公益訴訟原告資格主體的優(yōu)劣分析

個人私益與社會公益息息相關，相較于社會團體和檢察機關，個人對公共利益的敏感度最強。法諺有云：“每一個人都是自己利益的最佳保護者。”公民廣泛參與公益訴訟，不僅能維護公益，還能“行使公民對政治的參與權，防衛(wèi)國家公權力的恣意”[8]。但是個人作為獨立的個體，其利益分散，而且在提起公益訴訟時難免會有自己的利益偏向，其代表性和公正性相對不足。此外，環(huán)境公益訴訟大多涉及到復雜的技術，在調查取證等方面需要耗費大量的人、財、物力，導致個人心有余而力不足。再則，從理論上來說，擴張環(huán)境公益訴訟原告資格，恐有濫訴之弊。

社會團體或組織整合了個體的優(yōu)勢，在財力、物力和人力方面都有優(yōu)勢，訴訟能力也強于個人。社會團體與所代表的公眾經(jīng)常溝通，有了解和代表公共利益的群眾基礎。但社會團體的行為體現(xiàn)的是自然人的集體意志，又因社會團體數(shù)量的限制，且在信息傳遞過程中不可避免存在信息損耗和失真，故其敏感性較自然人略遜一籌[9]。社會團體或組織是一個整體，大多有組織、有領導，領導的意志對整個團體或組織會有較大影響，團體或組織的行為很難是所有人全部意志的體現(xiàn)，這將削弱社會團體或組織的積極性。

在個人、社會團體和檢察機關三者之中，檢察機關的訴訟能力最強。在財力方面，其享有國家財政的撥款，可與強大的企業(yè)相抗衡；在人力方面，檢察機關有高素質的法律人才，且具有豐富的訴訟經(jīng)驗。檢察機關不僅是國家利益的代表，更是公共利益的代表，在公共利益受到損害時，檢察機關為恢復公共秩序，必須有所作為[10]。但檢察機關是一個集合體，對公共利益的直接感受不如個人，其敏感度弱于個人。而且我國檢察機關的工作重點在刑事訴訟領域，民事公益訴訟的積極性不如個人。

三、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

我國民事公益訴訟的立法，始于2012年新修的《民事訴訟法》第55條：“對污染環(huán)境，侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l沒有規(guī)定具體的公益訴訟原告，只是授權其他法律予以規(guī)定，導致檢察機關提供公益訴訟由于缺少法律依據(jù)，在實踐中“不升反降”。2014年新修的《環(huán)境保護法》第58條，規(guī)定依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法紀錄的社會組織，可以提起環(huán)境公益訴訟。這種條件規(guī)定不僅過于嚴格，而且將檢察機關和公民個人排除在外。

四、完善我國環(huán)境公益訴訟原告資格的建議

各類環(huán)境公益訴訟原告資格的主體各有優(yōu)勢和劣勢，建立互補的環(huán)境公益訴訟原告資格制度是大勢所趨，有必要建立一套包括但不限于前述三類主體在內的環(huán)境公益訴訟起訴機制，分別設置相應的程序，整合各方優(yōu)勢，協(xié)調有序地行使訴權，維護環(huán)境公益。

第一，社會團體或組織的原告資格完善。社會團體或組織的設立目的即為了維護公益，相較個人而言，它有較強的訴訟能力，能與強大的環(huán)境侵權者相抗衡；相較檢察機關而言，它具有專業(yè)技術和專注性的優(yōu)勢。檢察機關要擔負刑事公訴等其他法定職責，很難在第一時間對環(huán)境侵權行為作出反應。而社會團體或組織尤其是環(huán)保團體，有義務也有能力對環(huán)境公害迅速作出回應。合格的環(huán)保組織是當仁不讓的環(huán)境公益訴訟原告。其他社會團體或組織必須符合《環(huán)保法》第58條規(guī)定的資格條件。

第二，檢察機關的原告資格確立。檢察機關是政府職能的執(zhí)行者，維護公益義不容辭。西方國家檢察官是“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，最有資格代表國家參與特定的民事訴訟[11]。我國檢察機關在財力和技術保障上可以依托國家的雄厚資源，提起環(huán)境公益訴訟具有先天優(yōu)勢[12]。考慮檢察機關工作重心在刑訴領域，其提起環(huán)境公益訴訟以必要性為原則。

第三，個人的原告資格限定。公民個人作為法治社會的一員，當環(huán)境公益遭受危害時，有義務實施維權。但當面對強大的對方（主要是大型企業(yè)等）時，個人力量略顯單薄?？紤]到我國公益訴訟制度剛起步，將原告資格無限擴張，恐有濫訴之嫌，因而有必要建立相應的監(jiān)督制度，使公民個人不僅僅為一己私利而濫用起訴權。

卡多佐說過：“法律就像旅行一樣，必須為明天做準備?！杯h(huán)境公益形態(tài)多樣，各潛在原告皆有自身的優(yōu)點和缺點，法律應設置相應的程序，使各類潛在的原告資格主體之間優(yōu)勢互補，以滿足環(huán)境公益訴訟的剛性需求。

[1]鄧一峰.環(huán)境訴訟制度研究[M].北京：中國法制出版社，2008：77.

[2]蔡巍.美國個人提起公益訴訟的程序和制度保障[J].當代法學，2007(4)：132-138.

[3]王曦.美國環(huán)境法概論[M].武漢：武漢大學出版社，1992：147-151.

[4]李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示[J].中國人民大學學報，2003(2)：122-129.

[5]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2003：118-121.

[6]徐祥民，胡中華，梅宏等，環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設為中心[M].北京：中國法制出版社，2009：181.

[7]張世軍，謝偉.檢察院提起環(huán)境公益訴訟問題初探[J].社會科學家，2007(5)：107-109.

[8]肖建華，唐玉富.論公益訴訟的理論基礎與程序構建[J].河南政法管理學院學報，2008(1)：123-131.

[9]鄭賢宇.我國環(huán)境公益訴訟原告資格的完善[J].東南學術，2011(4)：205-212.

[10]崔偉.檢察機關是公益訴訟的適宜主體[N].檢察日報，2005-12-16(003).

[11]齊樹潔，鄭賢宇．環(huán)境訴訟的當事人適格問題 [J]．南京大學學報·社會科學版，2009(3)：38-45.

[12]高雁，高桂林.環(huán)境公益訴訟原告資格的擴張與限制[J].河北法學，2011(3)：153-160.