儲(chǔ)備土地抵押權(quán)民法困境的產(chǎn)生與解決
——兼論行政立法與民事立法的沖突與調(diào)和

姜 川，華憶昕

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088))

2013年7月國(guó)家開展地方融資平臺(tái)審計(jì)工作，以摸清地方政府負(fù)債情況。其中，最常見的地方融資平臺(tái)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)最常用的融資工具是以儲(chǔ)備土地作為抵押的債務(wù)融資，由此土地儲(chǔ)備抵押這一涉及到國(guó)計(jì)民生的制度再一次進(jìn)入人們的視野。

20世紀(jì)90年代我國(guó)從香港地區(qū)引入儲(chǔ)備土地制度，并在上海、杭州等地進(jìn)行地方試點(diǎn)，并于2001年后在全國(guó)鋪開，國(guó)家試圖以此來(lái)解決存量土地利用問題以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2007年，國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，至此儲(chǔ)備土地制度有了全國(guó)性規(guī)范。為解決儲(chǔ)備土地的資金問題，《辦法》規(guī)定了儲(chǔ)備土地抵押貸款這一融資方式，該融資方式因兼具第一還款源和第二還款源而被銀行、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所廣泛采用，已占到了土地儲(chǔ)備總資金的60%以上，有的地方甚至達(dá)到了80%以上[1]。然而，這一廣泛使用的融資方式卻隱藏著一顆法律“地雷”，需要我們對(duì)之進(jìn)行解剖分析，而這樣的分析又會(huì)帶來(lái)更深層次的思考。

一、儲(chǔ)備土地抵押權(quán)民法困境辨析

《辦法》第2條對(duì)土地儲(chǔ)備定義為“市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為?！睆脑撔袨橹黧w是行政部門，方式是“調(diào)控”“儲(chǔ)備”“以備供應(yīng)”等獨(dú)占性的政府行為，可以確定儲(chǔ)備土地是行政行為。但是基于土地儲(chǔ)備而設(shè)立的抵押卻既不是以“行政主體運(yùn)用行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政目的的一切行為”[2]152為定義的行政行為，也不是以“行政主體以實(shí)現(xiàn)行政管理為目標(biāo)，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議”[2]350為定義的行政合同行為，而是服務(wù)于平等主體間的借貸關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)是以私主體而非公主體的身份出現(xiàn)在抵押關(guān)系中。因此儲(chǔ)備土地抵押本質(zhì)是一種民事行為，應(yīng)適用民事規(guī)范?；诖苏J(rèn)識(shí)，在后文中將只討論民事法律中儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的定位。

儲(chǔ)備土地抵押權(quán)是抵押權(quán)的一種，是依托于抵押物上的他物權(quán)，以抵押物的交換價(jià)值優(yōu)先受償而擔(dān)保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。抵押制度是民事活動(dòng)發(fā)展的一種法律創(chuàng)制，其適法性非常重要，因此筆者擬通過(guò)抵押權(quán)的主體、客體兩方面來(lái)討論儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的適法性。

(一)儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的主體不適格

抵押權(quán)的主體是抵押人和抵押權(quán)人，儲(chǔ)備土地抵押的抵押權(quán)人是銀行，與一般的抵押貸款行為并無(wú)二致，在此不作討論。但是儲(chǔ)備土地抵押的抵押人就需稍費(fèi)周章，雖然《辦法》規(guī)定抵押人是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，但是由于《擔(dān)保法》第8條和第9條對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的擔(dān)保資格進(jìn)行了限制，那么這兩個(gè)規(guī)定是否矛盾，具有行政職能的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否可以作為適格的抵押人？土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并非機(jī)關(guān)，依據(jù)《辦法》規(guī)定，其是“市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)事業(yè)單位是否具公益性進(jìn)行劃分，作為公益法人的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不是抵押權(quán)的適格主體①。筆者不同意該觀點(diǎn)，因?yàn)椤稉?dān)保法》司法解釋第53條認(rèn)為，“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施以外的財(cái)產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效?！庇纱斯娣ㄈ说牡盅河行允峭ㄟ^(guò)公益財(cái)產(chǎn)和非公益財(cái)產(chǎn)來(lái)進(jìn)行劃分的。對(duì)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，因?yàn)槭諆?chǔ)的土地并非社會(huì)公益設(shè)施，能以之進(jìn)行抵押，故無(wú)論其性質(zhì)是公益或非公益事業(yè)單位都不影響其抵押主體資格，都可以作為一般抵押的適格抵押人。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是一般抵押的適格主體只是一種行為能力上的適格，法諺云“任何人不得轉(zhuǎn)讓超過(guò)自己權(quán)利之權(quán)利”，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要成為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的主體還需要其具有相應(yīng)的權(quán)利來(lái)源。抵押權(quán)的權(quán)能核心在于“債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法處分該土地使用權(quán)并由處分所得的價(jià)款優(yōu)先受償”[3]——即處分權(quán)和優(yōu)先受償權(quán)，其中處分權(quán)是優(yōu)先受償權(quán)的基礎(chǔ)。那么土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否對(duì)儲(chǔ)備土地享有處分權(quán)呢？《辦法》第2條規(guī)定了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地”三大職權(quán)，可以注意到《辦法》的表述中使用“以備供應(yīng)”而非“供應(yīng)”，由此可見，該條并未授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)供應(yīng)土地(即轉(zhuǎn)讓、出讓土地)的權(quán)力。儲(chǔ)備、出讓土地屬于一種行政行為，而由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位而非國(guó)家機(jī)關(guān)，其行政管理的權(quán)能來(lái)自于行政授權(quán)，必須嚴(yán)格依據(jù)職權(quán)法定，未授權(quán)處分土地就不認(rèn)為其具有處分土地使用權(quán)的權(quán)利/權(quán)力②。這一點(diǎn)也在《辦法》第22條得到反證，該條規(guī)定“由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一組織供地”。這一正一反兩方面的表述足以證明是由國(guó)土資源部門享有土地使用權(quán)的處分權(quán)，而非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)欠缺對(duì)抵押物的處分權(quán)，故而是一種無(wú)權(quán)處分，抵押權(quán)不可由抵押行為而直接發(fā)生流轉(zhuǎn)。由此可以證明，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的主體并不適格。

(二)儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的客體不適格

現(xiàn)行法下抵押權(quán)的適法客體包括以下一些抵押物[4]：房地產(chǎn)項(xiàng)目與預(yù)售房屋，建筑物與在建工程、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)、林地草地農(nóng)作物、準(zhǔn)物權(quán)、車輛船舶航空器、一般動(dòng)產(chǎn)、共有財(cái)產(chǎn)、限制流通財(cái)產(chǎn)、即將取得的財(cái)產(chǎn)。這些抵押物中之所以不含土地所有權(quán)，是因?yàn)槲覈?guó)土地是集體—國(guó)家二元所有權(quán)結(jié)構(gòu)，且只有集體所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)單項(xiàng)流轉(zhuǎn)，“土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移具有強(qiáng)制性和單向性，是一種行政行為而不是市場(chǎng)行為”[5]，由是《物權(quán)法》第184條規(guī)定土地不能進(jìn)行所有權(quán)抵押。

參考上述抵押物清單，可能成為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的客體的僅有準(zhǔn)物權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)；又因?yàn)闇?zhǔn)物權(quán)客體多具有不特定性，且絕大多數(shù)基于行政許可而產(chǎn)生[6]，儲(chǔ)備土地上的權(quán)利情況并不符合規(guī)定，故不應(yīng)是準(zhǔn)物權(quán)；那么基于現(xiàn)行民法解釋，可能的抵押客體僅剩下建設(shè)用地使用權(quán)。如果解釋為建設(shè)用地使用權(quán)將在學(xué)理上符合土地抵押權(quán)的定義，也可以很好解釋儲(chǔ)備土地抵押的客體問題，但細(xì)究后發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)解釋為建設(shè)用地使用權(quán)并不合適，原因有二：其一，《物權(quán)法》第135條定義“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)對(duì)國(guó)家所有的土地占有、使用和收益，可以在該土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及一些附屬設(shè)施”。顯然土地儲(chǔ)備“前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地”的土地使用目的不符合建設(shè)用地使用權(quán)的定義；其二，《辦法》第三章的諸條文中都規(guī)定了土地收儲(chǔ)時(shí)“由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲(chǔ)備”，這種統(tǒng)一注銷土地登記而非轉(zhuǎn)讓土地的建設(shè)用地使用權(quán)，從側(cè)面佐證了其權(quán)利性質(zhì)并非建設(shè)用地使用權(quán)，否則無(wú)需規(guī)定一律注銷登記恢復(fù)所有權(quán)的完滿狀態(tài)。而從土地被收儲(chǔ)后都會(huì)被注銷登記可以推知，土地物權(quán)作為登記物權(quán)，去除登記就去除了所有權(quán)上的負(fù)擔(dān)，因此土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)于儲(chǔ)備土地的權(quán)利形態(tài)應(yīng)是代理國(guó)家行使所有權(quán)③。在注銷后，只有需要抵押的土地才會(huì)核發(fā)土地證書以供貸款，其實(shí)質(zhì)是在土地所有權(quán)之上設(shè)立了一種權(quán)利，依據(jù)這種權(quán)利進(jìn)行抵押以進(jìn)行融資，這一操作在現(xiàn)行民法之下“欠缺作為獨(dú)立之物的抵押物”[7]。為了回避這一矛盾，《辦法》第21條、第25條直接規(guī)定了儲(chǔ)備土地上可以設(shè)立抵押，通過(guò)直接立法設(shè)立擔(dān)保物權(quán)以消除這種質(zhì)疑對(duì)實(shí)踐的影響。

由此可見，在抵押權(quán)主體和抵押權(quán)客體方面，儲(chǔ)備土地抵押權(quán)都并不完備，這種不完備導(dǎo)致這一權(quán)利的設(shè)立在民法上是有瑕疵的甚至是無(wú)根據(jù)的，進(jìn)而該抵押權(quán)的民事合法性受到質(zhì)疑，于理論上形成一種民法解釋論上的困境，筆者稱之為儲(chǔ)備土地抵押權(quán)的民法困境(以下簡(jiǎn)稱民法困境)。

二、民法困境的制度背景分析

面對(duì)這種困境，有觀點(diǎn)認(rèn)為該制度既無(wú)民事合法性，又在實(shí)踐中存在異化等問題，應(yīng)該予以廢除④。但是筆者并不同意該觀點(diǎn)，制度的存廢需考慮時(shí)代背景，在當(dāng)前復(fù)雜轉(zhuǎn)型的中國(guó)，我們的容錯(cuò)率應(yīng)該更高，思考應(yīng)該更全面。儲(chǔ)備土地抵押的民法困境是我們?cè)诿穹w系性思維下邏輯推演的產(chǎn)物，如果轉(zhuǎn)換到宏觀視角，觀察制度產(chǎn)生的大背景，那么該民法困境也可以部分理解，也可以更理性地看待這個(gè)制度。這種大背景主要體現(xiàn)于兩點(diǎn)：其一，從法律發(fā)展制度變遷的角度看，這是良性違法的后果；其二，從法域展開的角度，這是轉(zhuǎn)型時(shí)期公私法域交匯的產(chǎn)物。

(一)民法困境是制度變遷的后果

制度演進(jìn)、法律變遷其本質(zhì)是對(duì)舊有制度的改變，這其中就很難避免對(duì)現(xiàn)行法的沖擊。而我國(guó)的新制度推進(jìn)往往又是以地方試驗(yàn)——地方立法——部委規(guī)章——行政法規(guī)——法律的順序進(jìn)行法律創(chuàng)制，這種行政級(jí)別自下而上，效力級(jí)別由低到高的立法過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)行高位階法律相違背之處。但是新制度推進(jìn)的“這些舉措之所以‘意義重大’，正是因?yàn)樗鼈兺黄屏水?dāng)時(shí)的憲法與法律框架”[8]。這種情況并不罕見，甚至說(shuō)是我國(guó)法治進(jìn)程中的必經(jīng)之路。這種“動(dòng)機(jī)善良、效果良好，但形式不合法的行為”稱為良性違法，體現(xiàn)了形式邏輯合法與辯證邏輯合理的張力，“同時(shí)也呼喚法律的立、改、廢，為合理與合法重新結(jié)合提供契機(jī)”[9]。

對(duì)于儲(chǔ)備土地制度而言，該制度迎合了國(guó)企改革、城市規(guī)劃和土地高效利用等多種需求，能發(fā)揮土地調(diào)控、整頓土地市場(chǎng)、推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化土地配置、保護(hù)耕地、解決征收拆遷矛盾和政府增收等多種功能[10]，可以說(shuō)是一種動(dòng)機(jī)善良并且目前看來(lái)效果尚可的制度。經(jīng)營(yíng)土地有強(qiáng)大的融資需求，土地和土地金融是一顆硬幣不可分的兩面，由于我國(guó)金融抑制的大環(huán)境，地方政府的融資選擇有限，抵押貸款是土地儲(chǔ)備的必然選擇。儲(chǔ)備土地及其抵押制度的演進(jìn)正處于由部委立法到國(guó)務(wù)院立法的過(guò)程中，因此目前通過(guò)條例規(guī)定的儲(chǔ)備土地抵押與物權(quán)法(律)定相沖突。但這種沖突僅是一種形式上的沖突，依舊能實(shí)現(xiàn)物權(quán)法定“確認(rèn)物之歸屬、調(diào)整物之利用”[11]的制度目的，這種變通法源形式的違法亦可見于通過(guò)司法解釋確立建設(shè)工程優(yōu)先受償權(quán)等其他擔(dān)保性權(quán)利的創(chuàng)制中。由此可以證成，儲(chǔ)備土地抵押是為加速社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的“良性違法”，等待法律的完全到位再進(jìn)行變革對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)時(shí)間成本過(guò)高。因此這種民法困境的產(chǎn)生并非完全是一件壞事。

(二)民法困境是公私法域交匯的產(chǎn)物

將視角變換到法域的展開，隨著社會(huì)生活的復(fù)雜，僅僅通過(guò)公法或者私法單一途徑對(duì)復(fù)雜問題進(jìn)行處理已不可能，“公法的私法化”與“私法的公法化”說(shuō)明基于公私兩分的法律體系其邊界已開始模糊，結(jié)合公私法兩方面的手段解決問題成為常態(tài)。然而民法與行政法差異較大：從“從主權(quán)的統(tǒng)治到為公眾服務(wù)”[12]的轉(zhuǎn)化展現(xiàn)了行政法百年價(jià)值變遷，而《德國(guó)民法典》歷經(jīng)百年而不變則體現(xiàn)了民法的價(jià)值中性；行政法是行為法，規(guī)范的對(duì)象主要是行政主體與行政相對(duì)人，民法是裁判法，規(guī)范的對(duì)象是法官[13]；行政法零碎，工具性地因事制法解決問題，民法嚴(yán)謹(jǐn)，通過(guò)民法體系解釋來(lái)回應(yīng)社會(huì)。對(duì)于我國(guó)變遷中的行政法與體系性不強(qiáng)的民法而言，變與不變、行為法與裁判法、工具性立法與體系性釋法的銜接必然會(huì)產(chǎn)生張力。這也是民法困境的大法律背景。具體而言民法與行政法的法域交匯有兩種形式：行政立法調(diào)節(jié)民事活動(dòng)的行政經(jīng)濟(jì)法[14]；行政法通過(guò)私法手段實(shí)現(xiàn)行政目的的行政私法[15]。而儲(chǔ)備土地抵押制度正體現(xiàn)了這兩種形式，公私法交匯后的銜接問題并不簡(jiǎn)單，“由于民法與行政法之間存在‘模糊區(qū)’，‘模糊區(qū)’里的問題屬性和模糊程度各不相同，……行政法與民法‘接軌’的技術(shù)含量高、難度大，是公、私法‘接軌’工程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)”[16]。直面這種難點(diǎn)知難而上的法律我們應(yīng)該鼓勵(lì)，故面對(duì)該民法困境我們應(yīng)該寬容。

行政立法調(diào)節(jié)民事活動(dòng)產(chǎn)生行政經(jīng)濟(jì)法，其背景在于我國(guó)民事立法對(duì)社會(huì)生活的回應(yīng)不足與行政機(jī)關(guān)對(duì)市民生活的介入。這種民事立法對(duì)社會(huì)生活的回應(yīng)不足體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)生活日新月異，社會(huì)矛盾加劇，由此有限且安定的法律與無(wú)限的社會(huì)生活間必然存在張力；其二，人大立法風(fēng)格是宜粗不宜細(xì)，尤其體現(xiàn)在民法上，我國(guó)普通民事法律的條文有限、可適用性不強(qiáng)，因此對(duì)現(xiàn)有問題的回應(yīng)也不足；其三，《立法法》第7條確定只能由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改民事基本法律，但我國(guó)人大立法效率不高。從1986年《民法通則》到2009年《侵權(quán)責(zé)任法》，歷時(shí)23年才完成我國(guó)民事立法的基本框架，用“舊”立法來(lái)回應(yīng)“新”問題的確有些強(qiáng)“法”所難。正是我國(guó)民事立法對(duì)于社會(huì)生活的回應(yīng)不足，才導(dǎo)致大量的法律空白出現(xiàn)，因而需要行政立法、司法解釋進(jìn)行填補(bǔ)。行政立法具有可以長(zhǎng)期立法、專家立法、可預(yù)見性強(qiáng)、靈活性強(qiáng)、易于修改、可緊急立法六個(gè)特征[17],得以迅速填補(bǔ)了國(guó)家法制與社會(huì)發(fā)展的立法空白。由此“帶有立法試驗(yàn)特性的各種行政法律、法規(guī)及規(guī)章應(yīng)運(yùn)而生并乘虛而入，迅速占據(jù)了廣闊的立法空間與領(lǐng)域，包括許多本來(lái)屬于民事立法的領(lǐng)域和范圍”[15]。行政法和經(jīng)濟(jì)法可以實(shí)現(xiàn)部分民法目標(biāo)但也會(huì)產(chǎn)生問題。在儲(chǔ)備土地抵押上，儲(chǔ)備土地抵押本來(lái)只需適用《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定即可，但是由于《物權(quán)法》制定時(shí)土地儲(chǔ)備尚處于地方實(shí)驗(yàn)階段，《物權(quán)法》的制定未能考慮到該制度；而推行土地儲(chǔ)備制度又需要法律支持，由此在《辦法》這一行政規(guī)章中寫入了民事規(guī)范；如此變通雖能填補(bǔ)部分法律空白，但畢竟《辦法》效力較低，無(wú)法設(shè)立物權(quán)，而現(xiàn)實(shí)又需要物權(quán)以為擔(dān)保的基礎(chǔ)，才導(dǎo)致現(xiàn)有的民法困境。這種立法的無(wú)奈應(yīng)該被部分寬宥。

行政法中通過(guò)私法手段實(shí)現(xiàn)行政目的的行政私法，其背景在于行政行為需要奉行比例原則，比例原則要求“實(shí)施行政行為時(shí)，必須在多種方案中進(jìn)行選擇，擇其成本最小的、收益最大的、對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施”[2]71，私法手段平等協(xié)商故對(duì)抗性低,摩擦成本小，對(duì)行政相對(duì)人保護(hù)比較好，因此比例原則必然導(dǎo)致私法手段在行政法中的勃興，“在有選擇公法或者私法行政方式的情形下，盡可能以私法狀態(tài)的行為為之”[16]。儲(chǔ)備土地制度從一產(chǎn)生就帶著行政私法特征，這種行政私法也是行政模式轉(zhuǎn)型的后果。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，我國(guó)奉行傳統(tǒng)的土地劃撥模式，土地只有國(guó)家一個(gè)分配者，由國(guó)家免費(fèi)征收，再依其意志進(jìn)行土地劃撥。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，我國(guó)奉行現(xiàn)代的土地出讓模式，土地有多個(gè)使用權(quán)人，由國(guó)家和市場(chǎng)共同進(jìn)行分配，國(guó)家是土地流轉(zhuǎn)的“做市商”，土地被國(guó)家有償征收再整理儲(chǔ)備后拍賣，依照價(jià)格高低來(lái)出讓土地。同樣是通過(guò)土地實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃目標(biāo)，在傳統(tǒng)劃撥模式時(shí)，行政立法無(wú)需考慮民事合法性問題；而在現(xiàn)代出讓模式時(shí)，則必須考慮到民事合法性問題。對(duì)于正處于范式轉(zhuǎn)換的中國(guó)行政立法來(lái)說(shuō)，能通過(guò)類似儲(chǔ)備土地抵押這樣的私法活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公法目的著實(shí)可喜，但制度與其思維的完全轉(zhuǎn)型尚需時(shí)日，因而此時(shí)出現(xiàn)這種民法困境尚可理解。

對(duì)民法困境的背景分析算是為該民法困境作“開脫”，這種“開脫”的意義在于確立對(duì)司法審查的克制態(tài)度。因?yàn)槔盟痉ń鉀Q個(gè)案糾紛，導(dǎo)致法條打架個(gè)人遭殃，殊非良策，假如裁判否定抵押權(quán)的效力，裁判的示范會(huì)帶來(lái)思維的混亂也會(huì)破壞行為人的可預(yù)期性，從而給社會(huì)帶來(lái)不必要的損失。畢竟在“摸著石頭過(guò)河”的大環(huán)境下，在成文法滯后的法律條件下，讓司法的歸司法，立法的歸立法，是應(yīng)有的司法態(tài)度。因此，在面對(duì)“試點(diǎn)期間欠缺明確法律依據(jù)或者在某方面、某種程度上突破現(xiàn)有法律框架的現(xiàn)象”，“司法審查時(shí)應(yīng)當(dāng)在某些改革措施的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)(主要是法律依據(jù))方面保持適度的寬容”[18]。故若遇此類糾紛應(yīng)該保持寬容，并肯定抵押權(quán)的設(shè)立有據(jù)。

三、民法困境的立法技術(shù)分析

這種宏觀上的背景闡釋能為我們提供一個(gè)民法困境合理化的解釋，但是這種概括的合理化不能說(shuō)明具體場(chǎng)景的不合理，良善的立法價(jià)值不能說(shuō)明立法技術(shù)的不完善。該民法困境本質(zhì)上是一個(gè)立法技術(shù)問題，完全可能部分乃至全面避免。

(一)民法困境的行政法解讀

從行政法的角度看，筆者認(rèn)為，造成這一民法困境的原因在于行政立法的部門本位局限與知識(shí)局限。

民法關(guān)系到每一個(gè)自然人與組織的權(quán)益，正是因此《立法法》才要求民事基本法律需要全國(guó)人大修改與通過(guò)。我國(guó)行政立法以部委立法為主，這其中部門本位現(xiàn)象嚴(yán)重。從職能上看，部委立法只能規(guī)定其相應(yīng)權(quán)力范圍內(nèi)的管理工作；從視野上看，“其考慮問題的視野狹窄，立法決策局限于部門角度而非全局，各自為政，缺乏與其他部門立法的整體性和關(guān)聯(lián)性”[19]。具體到土地儲(chǔ)備，雖然《辦法》是三部委聯(lián)合頒布，但其主導(dǎo)是國(guó)土資源部，自我賦權(quán)過(guò)多，使其有權(quán)干涉儲(chǔ)備土地中所有環(huán)節(jié)，以致過(guò)多參與具體活動(dòng)；相應(yīng)地，儲(chǔ)備土地機(jī)構(gòu)僅僅在平整土地等相對(duì)繁雜的事務(wù)中有自主權(quán)，而缺乏獨(dú)立意志和法人人格獨(dú)立性。這種公權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)導(dǎo)致私法體系混亂，體現(xiàn)為《辦法》中“政府與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間如何實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻仍語(yǔ)焉不詳”[20]的問題，并由此導(dǎo)致國(guó)土資源部門壟斷儲(chǔ)備土地出讓權(quán)，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)儲(chǔ)備土地的處分權(quán)。

從知識(shí)背景來(lái)看，行政立法者對(duì)于民事法律并不了解。行政立法(尤其是部門立法)多為解決特定問題而制定，體系松散，工具主義傾向嚴(yán)重；而為處理一般市民事務(wù)的民事法律體系森嚴(yán)，其體系差別巨大。行政立法者往往對(duì)于民法并不熟悉，在立法考量時(shí)只能觀察到其與民法中明確的法條不相沖突，無(wú)法做到與民法體系的對(duì)接。具體到儲(chǔ)備土地抵押制度而言，《辦法》通過(guò)直接規(guī)定抵押權(quán)的方式來(lái)回避抵押權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，可見其或許力圖避免與物權(quán)法定發(fā)生沖突。但是在儲(chǔ)備土地處分權(quán)的權(quán)利歸屬上，歸于國(guó)土資源部門而非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這與抵押人需擁有對(duì)抵押物的處分權(quán)相沖突，可見行政立法者對(duì)于民法的體系性思維的準(zhǔn)備依舊不足。

(二)民法困境的民法解讀

儲(chǔ)備土地的民法困境最主要的原因主要還是在于民法。民法方面的問題除了上述的法條粗略、立法修法不及時(shí)之外，還體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)民法制度過(guò)于封閉，不夠開放；二是對(duì)基于公有制的中國(guó)特色土地物權(quán)體系準(zhǔn)備不足。

我國(guó)民法的封閉，主要是指強(qiáng)制性規(guī)范有余，而任意性規(guī)范不足，在物權(quán)制度體現(xiàn)為最嚴(yán)格的物權(quán)法定。雖然《物權(quán)法》僅粗略地規(guī)定了8種具體物權(quán)，但其同時(shí)又規(guī)定物權(quán)僅能依據(jù)人大制定的法律設(shè)定，這種粗略封閉的立法導(dǎo)致物權(quán)制度無(wú)法回應(yīng)社會(huì)需求，以致產(chǎn)生各種形式的立法變通。其中物權(quán)性擔(dān)保制度變通除前述的建設(shè)工程優(yōu)先受償、儲(chǔ)備土地抵押之外，還有中國(guó)證監(jiān)會(huì)通過(guò)《證券公司融資融券業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法》為融資融券的擔(dān)保而引入的讓與擔(dān)保制度[21]。這些制度都帶有一定的物權(quán)特性，雖非基于法定物權(quán)，無(wú)擔(dān)保物權(quán)之名，但卻行擔(dān)保物權(quán)之實(shí)，都表明現(xiàn)行物權(quán)制度過(guò)于封閉，無(wú)法滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)融資擔(dān)保方式多樣化的需求[22]，故需要對(duì)儲(chǔ)備土地抵押等融資方式采取更加包容、開放的態(tài)度。

我國(guó)土地有著社會(huì)主義公有制特有的所有者恒定的特征。在國(guó)家、集體二元土地所有格局之下，土地只能由集體到國(guó)家單向流動(dòng)，進(jìn)而土地所有權(quán)不能出售不能抵押。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，私權(quán)主體和公權(quán)主體都對(duì)土地有強(qiáng)烈的需求，因此特定的土地所有者與不特定的多數(shù)土地需求者之間需要特定的法律工具將土地物權(quán)化以方便流轉(zhuǎn)?！皣?guó)有土地物權(quán)化的方式準(zhǔn)確地可以概括為:國(guó)家所有權(quán)+土地使用權(quán)”，國(guó)有土地“一旦設(shè)立土地使用權(quán)，國(guó)家所有權(quán)僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)的是到期之后收回土地的權(quán)利(返還占有請(qǐng)求權(quán))”，故“不能充當(dāng)土地市場(chǎng)化的制度工具”[23]。所有權(quán)虛置下，土地使用權(quán)成為土地物權(quán)體系的中樞，并最終完成了土地的財(cái)產(chǎn)化或物權(quán)化，土地使用權(quán)扮演著他國(guó)土地所有權(quán)的多數(shù)角色，包括設(shè)立抵押權(quán)、地役權(quán)。但2007年《物權(quán)法》對(duì)于這個(gè)中國(guó)特色土地物權(quán)體系的準(zhǔn)備不足，僅規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)三種土地使用權(quán)。這種通過(guò)土地用途來(lái)類型化土地使用權(quán)形成了一種割裂，任何用途無(wú)法歸于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的土地都無(wú)法獲得用益物權(quán)，故不能作為擔(dān)保物，土地只能以國(guó)家/集體所有權(quán)的形式存在。儲(chǔ)備土地使用權(quán)就是如此，“已經(jīng)儲(chǔ)備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅以國(guó)家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無(wú)建設(shè)用地使用權(quán)的身影”[7]。由此可見，民法困境是中國(guó)特色土地物權(quán)體系制度的產(chǎn)物，需要擴(kuò)展土地使用權(quán)的類型以為應(yīng)對(duì)。

四、民法困境的解決之道

面對(duì)這一民法困境，需要立法者在下一次立法修法中給予關(guān)注并進(jìn)行解決，而解決這個(gè)問題需要從行政法與民法兩方面著力，由此提供了兩個(gè)途徑。

(一)民法困境的行政法解決之道

從行政立法角度看，需要行政主體能充分意識(shí)到自身行為的民事后果，在立法中關(guān)注與民事法律的銜接。具體到儲(chǔ)備土地抵押?jiǎn)栴}上，要求合理分配國(guó)土資源部門與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利、權(quán)力。將土地轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這種權(quán)利配置首先可以使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成為對(duì)抵押物有處分權(quán)的主體，成為該行為的適法主體，為儲(chǔ)備土地抵押掃除法律障礙；其次，這種配置也可以降低政府對(duì)儲(chǔ)備土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)行更加獨(dú)立而市場(chǎng)化；再次，解決國(guó)土資源部門既是參與者又是裁判員的問題，減少其事務(wù)性工作，以更專注于監(jiān)管工作。處分權(quán)的轉(zhuǎn)移并不意味著國(guó)土資源部門喪失控制權(quán)，因?yàn)閲?guó)土資源部門可以通過(guò)法制化途徑參與到轉(zhuǎn)讓決定過(guò)程中，例如規(guī)定國(guó)土資源部門對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓行為監(jiān)管的法定標(biāo)準(zhǔn)，并要求對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行備案。由此國(guó)土資源部門由土地轉(zhuǎn)讓的直接參與者變成事后審查人，能在花費(fèi)更少行政資源的條件下達(dá)到同樣的管制效果。

(二)民法困境的民法解決之道

從民事立法角度看，該困境的解決有賴于我國(guó)民事立法的逐步開放與物權(quán)法定的寬松化。由于我國(guó)社會(huì)主義公有制的社會(huì)構(gòu)造，現(xiàn)有基于土地使用權(quán)的土地權(quán)利體系并不能發(fā)生變化，因此只能將儲(chǔ)備土地使用權(quán)納入到現(xiàn)行《物權(quán)法》的體系中成為物權(quán)，以能獲得抵押。而要將儲(chǔ)備土地使用權(quán)物權(quán)化，不外乎以下五種路徑：其一，修改嚴(yán)格的物權(quán)法定，承認(rèn)行政法規(guī)創(chuàng)制物權(quán)的能力；其二，通過(guò)立法/司法解釋對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)行使擴(kuò)大解釋，承認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)；其三，修改《物權(quán)法》承認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)的物權(quán)屬性；其四，通過(guò)對(duì)《國(guó)土資源法》等其他法律的修改，承認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)為物權(quán)；其五，未來(lái)的儲(chǔ)備土地立法提升為法律時(shí)承認(rèn)儲(chǔ)備土地使用權(quán)。這五種路徑都可以解決該民法之困境，但要避免此類困境的再度產(chǎn)生，最好的方式是擴(kuò)張“物權(quán)法定”之“法”的范圍，增加物權(quán)法的開放性，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的認(rèn)定，有條件地讓一些行政立法也能創(chuàng)制物權(quán)，從而既能讓物權(quán)制度適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求，又可防止行政機(jī)關(guān)擅權(quán)。

五、結(jié) 語(yǔ)

儲(chǔ)備土地抵押上的民法困境僅僅是一個(gè)例子，例證出一個(gè)被遮蔽的問題，即行政立法規(guī)定民事內(nèi)容時(shí)，對(duì)民法規(guī)范的侵犯與擴(kuò)展。這種行政立法往往目的良善，價(jià)值合理，但有違現(xiàn)行法規(guī)定，由此損害現(xiàn)行法體系并引發(fā)實(shí)踐中的各種疑惑。為解決這一問題，一方面，需要民事立法者構(gòu)建一個(gè)開放而有彈性的民事立法框架，以包容社會(huì)未來(lái)的變化與未來(lái)的行政立法；另一方面，當(dāng)必須通過(guò)行政立法建立民事規(guī)范時(shí)，行政立法需要足夠謙抑[24]，使其能不超越民事立法框架。因此需要從行政法和民法兩處著手，通過(guò)設(shè)計(jì)更細(xì)致的行政法制度與更開放的民法制度來(lái)減少此類問題的產(chǎn)生。細(xì)致和開放也應(yīng)當(dāng)是當(dāng)代中國(guó)法律面對(duì)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜利益糾紛的立法價(jià)值取向。

注釋:

① 有學(xué)者認(rèn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為一般抵押權(quán)的主體是存在疑問的，參見劉璐的《土地儲(chǔ)備融資擔(dān)保制度質(zhì)疑》一文，載《社會(huì)科學(xué)》2012第7期，第90頁(yè)。

② 因?yàn)橥恋爻鲎尯贤切姓贤?，故處分土地使用?quán)的行為既是權(quán)利的處分也是通過(guò)權(quán)力執(zhí)行公務(wù)，具有雙重屬性。具體可參見張瑚、張福林的《行政，民事，出讓合同你屬誰(shuí)?——從判例看國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)》一文，載《中國(guó)土地》2006年第5期，第23頁(yè)。

③ 該觀點(diǎn)得到了實(shí)踐中的部分認(rèn)可，有法院認(rèn)為“政府儲(chǔ)備土地是一種特殊形態(tài)的土地，土地儲(chǔ)備中心對(duì)所儲(chǔ)備的土地享有什么樣的權(quán)利，法律尚沒有明文規(guī)定，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)所儲(chǔ)備的土地應(yīng)該只有短時(shí)間的管理權(quán)限，只是代理國(guó)家對(duì)所儲(chǔ)備的土地進(jìn)行管理的職能，并不擁有土地使用權(quán)，土地儲(chǔ)備中心的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予駁回?！眳⒁娂o(jì)成旺的《土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)所儲(chǔ)備的土地?fù)碛心男?quán)利》一文，載《資源導(dǎo)刊》2009年第10期，第57頁(yè)。

④ 有觀點(diǎn)認(rèn)為因?yàn)檫@種民事不合法性，“以儲(chǔ)備土地為擔(dān)保物的土地儲(chǔ)備融資擔(dān)保制度大可休矣”，見劉璐的《土地儲(chǔ)備融資擔(dān)保制度質(zhì)疑》一文，載《社會(huì)科學(xué)》，2012年第7期，第94頁(yè)。

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