三江源生態(tài)治理謀變

李靜

作為地球上海拔最高、面積最大的高原大陸核心地區(qū)，三江源是最為神秘的地區(qū)之一。這里孕育了黃河、長(zhǎng)江、瀾滄江，被稱作“中華水塔”，也是國(guó)際河流的發(fā)源地之一。因此，這一地理制高點(diǎn)的自然環(huán)境變化，即使程度微小，也能影響到中國(guó)及東南亞地區(qū)的自然生態(tài)。

為保護(hù)三江源的生態(tài)環(huán)境，國(guó)務(wù)院從2005年正式啟動(dòng)三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的工程，按照當(dāng)時(shí)的總體規(guī)劃，國(guó)家投入75億元，用7年時(shí)間，使三江源區(qū)域的退化、沙化草地得到治理和恢復(fù)。

2013年8月，本刊記者前往三江源自然生態(tài)保護(hù)區(qū)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，當(dāng)時(shí)正值三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程第一期進(jìn)入最后的評(píng)估驗(yàn)收階段。調(diào)研結(jié)果顯示，總體來(lái)看，目前三江源的生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)得到了有效的控制，生態(tài)環(huán)境局部有所改善。但是，在三江源生態(tài)保護(hù)政策設(shè)計(jì)中，因有些忽略地方傳統(tǒng)的保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致三江源生態(tài)保護(hù)工程投入巨資后，并沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的效果。報(bào)道發(fā)表后，引發(fā)相關(guān)部門機(jī)構(gòu)對(duì)“三江源生態(tài)治理方式”的集體反思。

眼下，三江源自然生態(tài)保護(hù)區(qū)又進(jìn)入新一階段的保護(hù)。2014年1月10日，按照國(guó)務(wù)院部署，三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程、三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)同時(shí)啟動(dòng)。二期工程范圍從15.2萬(wàn)平方公里擴(kuò)展到39.5萬(wàn)平方公里，總投資預(yù)計(jì)達(dá)160.6億元。

投入增加兩倍多，彰顯中央治理三江源生態(tài)的決心，同時(shí)也觸發(fā)三江源生態(tài)治理結(jié)構(gòu)向著更為有效、合理的方向改善。“二期工程將不再是‘應(yīng)急工程，而是常態(tài)化、持續(xù)性的保護(hù)升級(jí)?！鼻嗪Ｊ∪崔k專職副主任李曉南告訴《瞭望東方周刊》。

實(shí)驗(yàn)區(qū)里創(chuàng)新法規(guī)

孫青海眼下正全身心地投入到三江源生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中。他不是環(huán)保志愿者，也非科考人員，作為青海省政府法制辦副主任，他唯一要做的，是為三江源的生態(tài)保護(hù)起草一份法律文件：《三江源生態(tài)保護(hù)條例》。

“其實(shí)國(guó)家林業(yè)局2002年就提出設(shè)立三江源保護(hù)條例?，F(xiàn)在的法規(guī)執(zhí)行起來(lái)有難度，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限非常有限，對(duì)有些違法行為難以執(zhí)法?！比幢Ｗo(hù)區(qū)管理局局長(zhǎng)李若凡告訴本刊記者，三江源的保護(hù)處于無(wú)法可依、有法難依階段。

兩年前，三江源的立法迎來(lái)一次特別的機(jī)遇。2011年11月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在青海三江源地區(qū)建立第一個(gè)“國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)”。對(duì)參與三江源保護(hù)的地方官員而言，生態(tài)實(shí)驗(yàn)區(qū)本身就是一個(gè)體制、機(jī)制創(chuàng)新的嘗試。

“實(shí)驗(yàn)區(qū)”建立不出3個(gè)月，三江源保護(hù)區(qū)所在的青海省在其省委全會(huì)上，確定起草制定《三江源生態(tài)保護(hù)條例》?！霸谑∥娜珪?huì)上確定制定一部地方性法規(guī)，這在青海的法治建設(shè)史上是第一次?！鼻嗪Ｊ≌ㄖ妻k主任李建青告訴本刊記者。

立法決定一出，孫青海所在的青海省政府法制辦旋即成立了青海省三江源生態(tài)保護(hù)條例立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這個(gè)立法小組，在孫青?？磥?lái)，與以往大有不同。他說(shuō)，既是創(chuàng)新，就用了一些跟以往不同的方法，邀請(qǐng)不同的小組來(lái)起草這些法律文本，包括省內(nèi)外的專家學(xué)者，北京大學(xué)、民族大學(xué)、青海師范大學(xué)等。最終，由法制辦來(lái)匯總、征求意見(jiàn)。

“征求意見(jiàn)不是愛(ài)聽(tīng)就聽(tīng)，不愛(ài)聽(tīng)就不聽(tīng)，而是讓大家實(shí)實(shí)在在地把文件寫(xiě)出來(lái)?！睂O青海說(shuō)，不僅要征求省委、省政府有關(guān)部門和專家的意見(jiàn)，更重要的是，要征求三江源地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，包括一些社會(huì)組織、民間團(tuán)體的意見(jiàn)。

初稿雖然有了，孫青海心里還是沒(méi)底，因?yàn)椤度瓷鷳B(tài)保護(hù)條例》起草了幾年，仍有些思路尚未理清。“要在生態(tài)保護(hù)上‘先行，又要在制度建設(shè)上‘先行，兩方面都要?jiǎng)?chuàng)新，感覺(jué)有一定壓力。特別是如何堅(jiān)持在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)?！?/p>

管理體制的設(shè)計(jì)是另一個(gè)難題。三江源地區(qū)在生態(tài)保護(hù)的管理職責(zé)和管理權(quán)限上，部門之間職責(zé)交叉重疊。這意味著在現(xiàn)有基礎(chǔ)上要設(shè)立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在條文里先寫(xiě)了協(xié)調(diào)管理委員會(huì)和協(xié)調(diào)管理委員會(huì)辦公室?！暗±镉行┎块T對(duì)此意見(jiàn)還不太一致，這個(gè)機(jī)構(gòu)怎么設(shè)置、怎么管，還需要頂層設(shè)計(jì)，”孫青海說(shuō)。

作為全國(guó)最大的生態(tài)保護(hù)區(qū)，三江源生態(tài)治理的困惑有著特別的意義。眼下，孫青海和同事們帶著這些疑惑準(zhǔn)備去往四川、新疆的自然保護(hù)區(qū)，探尋更多的開(kāi)解之道。

自下而上的治理結(jié)構(gòu)

翻閱《三江源生態(tài)保護(hù)條例初稿》的修改建議書(shū)，“改變自上而下的治理結(jié)構(gòu)”成為一個(gè)核心議題。

“如果社區(qū)、老百姓這個(gè)終端的問(wèn)題解決不好，上面建構(gòu)再好，所有的資源都落不了地?！眹?guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張孝德認(rèn)為，三江源保護(hù)需要改變自上而下的治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)才是三江源保護(hù)的源頭。

“自下而上”的治理結(jié)構(gòu)，在三江源地區(qū)呼之欲出，實(shí)際上是基于當(dāng)?shù)卦缇烷_(kāi)始操作的實(shí)踐。在本刊記者2013年8月的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)隸屬林業(yè)系統(tǒng)的三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，成立8年來(lái)，人員編制基本維持在13個(gè)人，相對(duì)于15.23萬(wàn)平方公里的一期工程保護(hù)區(qū)，且在海拔4000多米的三江源，該局難于雇人去保護(hù)。2002年，該局嘗試讓三江源當(dāng)?shù)氐哪撩駚?lái)充當(dāng)三江源地區(qū)具體的保護(hù)者。

社區(qū)和當(dāng)?shù)鼐用裨谌醋匀槐Ｗo(hù)的鏈條中，究竟能發(fā)揮多大作用？深入三江源地區(qū)，不禁發(fā)現(xiàn)，游牧文明所保留的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、牧民們對(duì)草原天然的情感，都是保護(hù)的利器。只是這些還不足以形成基層社區(qū)的保護(hù)力量，全新的保護(hù)機(jī)制正以合理的方式嫁接到三江源的社區(qū)中。

最為典型的是長(zhǎng)江源頭臨近的青海省玉樹(shù)州曲麻萊縣措池村，這里是野牦牛成群、藏羚羊四處奔跑的保護(hù)區(qū)。早在2002年，措池村就自發(fā)成立了生態(tài)保護(hù)小組，其主要工作是記錄當(dāng)?shù)匾?jiàn)到的野生動(dòng)物種類、數(shù)量，制止外來(lái)人員盜獵野生動(dòng)物。

2006年起，政府與當(dāng)?shù)卮迕窈炗啽Ｗo(hù)協(xié)議，明確各方責(zé)權(quán)利和保護(hù)成效，實(shí)施協(xié)議保護(hù)，牧民從此獲得了保護(hù)權(quán)利，村民基于傳統(tǒng)文化的保護(hù)意愿也得到了政府的認(rèn)可。措池村從此開(kāi)始實(shí)行社區(qū)自愿保護(hù)，成立了各種特色的公益保護(hù)小組。endprint

“這些小組將來(lái)還要蓋房子，引入太陽(yáng)能。最后我發(fā)現(xiàn)，保護(hù)的不僅是自然生態(tài)，也是文化的基本單元?！鼻嗪Ｄ瓯Ｓ駝t生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)扎西多杰告訴本刊記者。

自2014年1月起，三江源自然保護(hù)區(qū)從15.2萬(wàn)平方公里擴(kuò)展到39.5萬(wàn)平方公里，牧民等當(dāng)?shù)鼐用竦谋Ｗo(hù)力量無(wú)疑將成為關(guān)鍵。

“一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是怎么讓一個(gè)自下而上的治理結(jié)構(gòu)獲得法律上認(rèn)可，并且有相應(yīng)的政策和措施來(lái)支持?！北本┐髮W(xué)教授、山水自然保護(hù)中心創(chuàng)始人呂植表示，可以把三江源已經(jīng)探索出的自下而上的成功模式寫(xiě)到條例里，比如，措池村的協(xié)議保護(hù)、資源管理。

青海省政府法律顧問(wèn)委員會(huì)成員曲波告訴本刊記者，要圍繞自下而上的主線進(jìn)行體制機(jī)制上的創(chuàng)新，但也并不意味著削弱自上而下的作用，要實(shí)現(xiàn)兩者的銜接，“自上而下貫徹政府職能的轉(zhuǎn)變，自下而上貫徹農(nóng)牧民主體地位的發(fā)揮?！?/p>

管理經(jīng)費(fèi)不足怎么辦

盡管，中央對(duì)三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程的投入，已然增加到160.6億元，但“經(jīng)費(fèi)不足”的呼聲，仍然在三江源保護(hù)區(qū)內(nèi)蔓延。

“現(xiàn)在無(wú)論是發(fā)改委的投資、財(cái)政部門的投資，全部按照項(xiàng)目管理劃撥經(jīng)費(fèi)，對(duì)于硬投入方面，一次設(shè)備投資可以達(dá)到將近2500萬(wàn)元，但我們做一些軟性的保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，偌大的保護(hù)區(qū)，管理經(jīng)費(fèi)一年也就五六十萬(wàn)元，如今擴(kuò)展到39.5萬(wàn)平方公里，怎么來(lái)保護(hù)？”李若凡坦言，三江源保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足是老問(wèn)題。主要與現(xiàn)時(shí)的管理體制和投資政策有很大關(guān)系。

基于效率和成本，三江源地區(qū)嘗試了社區(qū)的協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目。結(jié)果，因?yàn)槿幢镜鼐用竦纳鷳B(tài)保護(hù)意識(shí)較高，政府給予少量的資金獎(jiǎng)勵(lì)，即可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)三江源局部生態(tài)的預(yù)期效果。然而，這一創(chuàng)新做法如今卻難以堅(jiān)持。“想要輻射到更廣范圍，還是需要一定的資金支持，只是國(guó)家對(duì)該領(lǐng)域鮮有投入?！崩钊舴舱f(shuō)。

國(guó)際動(dòng)物學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)解焱對(duì)李若凡的苦惱深有同感。長(zhǎng)期在西部地區(qū)考察的解焱發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)費(fèi)的缺乏，自然保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的工作人員職責(zé)較為含糊。比如，保護(hù)地的自然保護(hù)管理機(jī)構(gòu)也在做經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)和保護(hù)混在一起，會(huì)使應(yīng)有的職責(zé)混淆。“能否全力支持他們有權(quán)、有經(jīng)費(fèi)做相關(guān)保護(hù)工作，把經(jīng)營(yíng)獨(dú)立出去，從而減少對(duì)保護(hù)的削弱？”解焱說(shuō)。

地方做自然保護(hù)區(qū)的管理需要多少經(jīng)費(fèi)？解焱所在的研究團(tuán)隊(duì)曾經(jīng)對(duì)全國(guó)自然保護(hù)地作了一個(gè)總的經(jīng)費(fèi)估算，估算結(jié)果是每年大概300億元?！斑@聽(tīng)起來(lái)好像是非常大的數(shù)字，但它占我國(guó)GDP的比例仍是非常小的。通過(guò)計(jì)算，全國(guó)自然保護(hù)地管理需要的經(jīng)費(fèi)，實(shí)際占全國(guó)GDP的萬(wàn)分之六點(diǎn)五到千分之二?！?/p>

在孫發(fā)平等人所著的《中國(guó)三江源生態(tài)價(jià)值及其生態(tài)補(bǔ)償研究》中，根據(jù)估算，三江源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值已經(jīng)占到全球生態(tài)服務(wù)價(jià)值的5.12%。生態(tài)服務(wù)價(jià)值是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)得到的利益。據(jù)估算，全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)每年的總價(jià)值為16萬(wàn)億～54萬(wàn)億美元，平均為33萬(wàn)億美元。

在青海省境內(nèi)，各層級(jí)的政府官員多數(shù)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償將成為三江源生態(tài)保護(hù)的主要資金來(lái)源。青海省委黨校教育長(zhǎng)、行政學(xué)院教授馬洪波則持有不同觀點(diǎn)。在他看來(lái)，三江源的保護(hù)發(fā)展，只靠生態(tài)補(bǔ)償是難以持續(xù)的，必須發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，尋找到一種生態(tài)保護(hù)與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合的制度。

“推動(dòng)生態(tài)保護(hù)有好幾種動(dòng)因，有的靠自愿，有的靠強(qiáng)制，有的是靠自覺(jué)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)光靠自覺(jué)、強(qiáng)制是不夠的，還要找到一條自愿的路，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入，使人們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)中獲得好處，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善的有益結(jié)合。而在全球氣候變化、環(huán)境污染加劇的情況下，三江源這種生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性、唯一性、獨(dú)特性將日益凸顯。” 馬洪波說(shuō)。

解焱則認(rèn)為，經(jīng)費(fèi)保障制度在省級(jí)層面可以做得更多。“三江源生態(tài)保護(hù)條例初稿，對(duì)于省級(jí)經(jīng)費(fèi)保障內(nèi)容寫(xiě)得非常含糊，這種含糊不利于獲得足夠經(jīng)費(fèi)。有一個(gè)先例，就是阿壩州的濕地保護(hù)條例，其明確了以GDP千分之三的財(cái)政預(yù)算拿來(lái)作濕地保護(hù)，簡(jiǎn)單明確的數(shù)字保障了阿壩州濕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)。青海省可以進(jìn)一步精確GDP的多少拿來(lái)作生態(tài)保護(hù)，再確認(rèn)這些經(jīng)費(fèi)具體用在何處?！眅ndprint