拒受越級訪能解決問題嗎

田先紅

近日，國家信訪局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》，并于5月1日起實施。這個新辦法形成于中辦、國辦今年2月《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》之后，使中央的《意見》以及《信訪條例》進(jìn)一步具體化和操作化。應(yīng)該說，該文件對全國各地方信訪工作經(jīng)驗進(jìn)行了提煉、總結(jié)和推廣，具有一定的新意。

其中，引發(fā)媒體和公眾熱議的提法是“不受理越級訪”。這一提法有何新意？能解決哪些問題呢？

“越級訪”為何越演越烈

所謂越級訪，是指信訪人在上訪時未向信訪事項管轄地政府（或相關(guān)部門）反映訴求，而是直接到上級政府（或相關(guān)部門）反映訴求的行為。根據(jù)2005年版國家《信訪條例》，信訪工作實行屬地管理、分級負(fù)責(zé)、誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，信訪人應(yīng)當(dāng)逐級按程序反映信訪事項。其中第十六條明確規(guī)定：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機(jī)關(guān)提出；信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項的，該上級機(jī)關(guān)不予受理。”

盡管國家規(guī)定并提倡按程序逐級信訪，但是，在現(xiàn)實中，有不少訪民往往選擇越級訪，繞過信訪事項管轄地政府部門。尤其是居住地距離上級政府較近的居民，其越級訪所耗的時間和精力往往比到本級政府信訪更低。對于這些訪民而言，越級訪發(fā)生的可能性更大。

越級訪的形成及其頻發(fā)高發(fā)，與中國的行政體制和信訪考核體制有著密切關(guān)系。在現(xiàn)行體制下，群眾可以在基層訴求無門的情況下，及時通過越級訪向上級乃至中央反映重要且緊迫的訴求，使上級給下級施加壓力。并且，許多訪民相信，向上級乃至中央反映問題更能證明自己問題的重要性，更容易使自己的訴求“問題化”。他們都希望自己的問題能夠得到更好更高效的解決，而求助于上級和中央則是現(xiàn)行體制下的必由之路。此外，越級訪還有利于訪民跨越地方政治利益共同體（基層政府間的共謀），直接援引上級乃至中央權(quán)威來促進(jìn)問題的解決。在這個意義上，越級訪有著體制性的根源。它內(nèi)生于中國的行政體制和信訪治理體制中。

當(dāng)前，越級訪之所以成為問題，國家之所以對越級訪頗感頭疼，就是因為大量的本可通過逐級程序反映訴求、或者可以在地方和基層獲得解決的信訪人和信訪事項，紛紛涌入越級訪軌道中。而越級訪的高發(fā)頻發(fā)，又跟當(dāng)前的信訪體制有著密切關(guān)聯(lián)。在信訪考核的壓力型體制中，上級對地方實行一票否決，地方政府尤其是基層政府承受著信訪治理的終極壓力。在此背景下，地方政府自然需要重視來自上級的考核。訪民也正是抓住了地方政府的軟肋，通過越級訪來給地方政府施壓。

筆者在調(diào)研時，了解到眾多上訪戶尤其是老上訪戶通過越級訪給地方政府施壓的案例。例如，劉花蘭（化名），女，1957年生，自1990年至今上訪20多年，上訪不計其數(shù)，多次進(jìn)京赴省，訴求多種多樣，從鄰里糾紛到各種惠農(nóng)政策，從歷史問題到現(xiàn)實生活，從個人事務(wù)到他人問題，幾乎無所不包。每當(dāng)提出的要求未得到滿足時，她就常常到市、赴省或者進(jìn)京上訪，以此給所在區(qū)政府和街道辦事處施壓，最終往往都能得到或大或小的好處。當(dāng)訪民們洞悉基層政府的軟肋，明白越級訪比按程序逐級上訪更有效時，自然會傾向于選擇越級訪，即使它可能求付出更大的上訪成本。

越級訪頻發(fā)高發(fā)的另一誘因，在于地方政府尤其是基層政府（包括村級組織）公信力和治理能力的下降。盡管國家多年來都在強(qiáng)調(diào)要夯實基層基礎(chǔ)，但是在現(xiàn)行體制下，權(quán)力資源向上集中，基層基礎(chǔ)不僅無法夯實，反而面臨陷入“無政府狀態(tài)”的危險?；鶎诱戏ㄐ院椭卫砟芰ο陆?，訪民自然不愿意將過多的時間耗費在基層政府頭上，而傾向于通過越級訪來尋求問題的解決（對于訪民而言，這也可能是一種無奈）。如此，必然形成惡性循環(huán)。

新辦法或?qū)硇聠栴}

隨著越級訪的大量增多，上級和中央（北京）所承受的信訪工作壓力就越來越大。越級訪遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越正常狀態(tài)下的數(shù)量，形成越級訪洪峰，這必然引起中央的擔(dān)憂。中央2月份出臺的《意見》第八條強(qiáng)調(diào)“要引導(dǎo)群眾依法逐級反映訴求，積極引導(dǎo)群眾以理性合法方式逐級表達(dá)訴求，不支持、不受理越級上訪。中央和國家機(jī)關(guān)來訪接待部門對應(yīng)到而未到省級職能部門反映訴求的，或者省級職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項已經(jīng)依法終結(jié)的，不予受理?！?/p>

國家信訪局的新辦法對中央的《意見》進(jìn)一步進(jìn)行了操作化。該新辦法在兩個地方就越級訪問題做出了明確的規(guī)定，其一是第四條“對跨越本級和上一級機(jī)關(guān)提出的信訪事項，上級機(jī)關(guān)不予受理，并引導(dǎo)來訪人以書面或走訪形式向依法有權(quán)處理的機(jī)關(guān)提出，同時將相關(guān)情況及時通報下級有關(guān)機(jī)關(guān)”；其二是第十條“中央和國家機(jī)關(guān)來訪接待部門對應(yīng)到而未到省級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)提出信訪事項，或者省級相關(guān)部門正在處理且未超出法定處理期限的，不予受理?！?/p>

新辦法規(guī)定不受理越級訪，其初衷自然是為了約束信訪人的信訪行為，緩解愈演愈烈的越級訪問題，規(guī)范信訪秩序，推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)。但是，這一新招是否能夠產(chǎn)生預(yù)期效果則值得進(jìn)一步追問。

隨著新辦法的實施，也許有一部分訪民在吃了幾次“閉門羹”之后，會轉(zhuǎn)而逐級上訪或者漸漸地停止上訪。但是，那些確實有冤屈但又無法在地方解決的信訪人，或者老上訪戶、信訪難案、骨頭案，僅僅“不受理”是不可能打消他們越級上訪的念頭的。當(dāng)前最讓各級政府頭疼的越級訪主體，正是這類訪民。因此，我們可以預(yù)見的是，僅僅“不受理越級訪”不可能從根本上緩解越級訪的困局。

另外，國家試圖通過拒絕受理越級訪來強(qiáng)化地方和基層的信訪工作責(zé)任。應(yīng)該說，這一舉措可能會在一定程度上達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。中央和上級不受理越級訪之后，地方和基層的責(zé)任、負(fù)擔(dān)會被強(qiáng)化。但是，國家可能忽略了另一點，即地方和基層是否具備解決訪民反映問題的能力，且訪民是否對地方政府持有信任。如前所述，當(dāng)前越級訪之所以高發(fā)頻發(fā)，跟地方尤其是基層政府合法性和治理能力的下降有著密切關(guān)系。在此背景下，即使中央和上級拒絕受理越級訪，強(qiáng)化地方的責(zé)任，地方和基層同樣不可能解決訪民的問題。訪民也對地方喪失了信心和信任。如果訪民的訴求無法在地方得到滿足，他們同樣會動輒到市赴省進(jìn)京上訪。

同時，對于所有越級訪一概不受理，很可能將一部分確有重大冤屈和緊迫訴求而又不適宜或者無法在地方反映的訪民的維權(quán)之路堵死。若這些訪民的冤屈無法得到及時解決、疏導(dǎo)，則可能帶來新的維權(quán)困境，造成社會矛盾大量積壓，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定。

亟待打出一套“組合拳”

在理想狀態(tài)下，“不受理越級訪”的新辦法也許能夠讓訪民逐級按程序上訪，規(guī)范信訪秩序，地方和基層政府承擔(dān)起信訪工作的主要責(zé)任。但是，要使新辦法能夠發(fā)揮應(yīng)有之功效，則上級不宜簡單地用“不受理”打發(fā)訪民，而應(yīng)該推進(jìn)一系列配套制度建設(shè)。

首先，改革信訪考核體制。當(dāng)前過于剛性的信訪考核體制是造成越級訪大量增加的重要原因。欲減少越級訪，可以從信訪考核體制尋找突破口。我們欣喜地看到，國家已經(jīng)注意到當(dāng)前信訪考核體制所帶來的各種弊端。中央今年2月份出臺的《意見》明確指出，要健全科學(xué)合理的信訪工作考核評價體系，合理設(shè)置考核項目和指標(biāo)，不簡單以信訪數(shù)量多少為考核標(biāo)準(zhǔn)，堅持量化考核和綜合評議、上級評議和群眾評議、平時考核和階段性考核相結(jié)合，提高考核的科學(xué)性、客觀性和可信度。相信中央的意見將推動社會各界期盼已久的信訪考核體制改革。當(dāng)然，在改革的過程中，必須注意保持適當(dāng)?shù)目己藟毫?，否則，地方政府在缺少壓力的情況下，很可能不如之前那樣重視上訪問題，導(dǎo)致信訪形勢惡化，訪民訴求無門。

其次，要切實夯實基層基礎(chǔ)。長期以來，國家一直在強(qiáng)調(diào)要夯實基層基礎(chǔ)，將大量的信訪問題隱患解決在基層。但是，國家多年來的各種改革措施不是在夯實基層，而是在不斷弱化基層。權(quán)力、資源向上集中的趨勢有增無減?；鶎诱闹卫砟芰焖偃趸瑢?dǎo)致基層保一方平安的任重而權(quán)輕，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不匹配。民眾反映的大量問題都超過了地方政府的能力范圍。因此，要使更多的信訪問題就地得到解決，就必須增強(qiáng)地方政府治理能力，重塑地方政府公信力。這不僅僅要增加對基層的資源輸入，而且應(yīng)該重塑基層治理結(jié)構(gòu)，大膽向基層賦權(quán)。同時，國家應(yīng)該改變過去動輒拿基層政府是問的做法，協(xié)助樹立基層政府的正面形象，再造基層政府的權(quán)威和公信力。

再次，國家要加強(qiáng)信訪工作和相關(guān)政策的統(tǒng)籌安排。筆者在多地調(diào)研了解到，許多訪民反映的問題都不是某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市的局部性問題，而是涉及全省乃至全國的宏觀性問題。對于訪民反映的問題，地方政府無政策可依，往往束手無策，而訪民則不斷反復(fù)上訪甚至越級訪、進(jìn)京訪。他們的問題無法解決，而上訪量又反復(fù)記在地方政府頭上。為緩解這一困局，上級政府尤其是中央政府應(yīng)該就某些全局性的信訪問題制定全國統(tǒng)一的政策。如此，可以給地方政府處理這些問題提供統(tǒng)一的決策依據(jù)，使他們在面對這類問題時不至于無所適從，也能使訪民避免反復(fù)上訪尤其是越級訪。

上述配套制度設(shè)置問題并非新辦法所能解決，但是對于新辦法功效的發(fā)揮卻至關(guān)重要。否則，缺乏相應(yīng)配套制度，僅僅以不受理越級訪，民眾的表達(dá)渠道可能不是暢通了，而是日益狹窄，社會矛盾也愈加劇烈。

總之，信訪制度是一個辯證的矛盾體。其中的制度改革設(shè)計，必須高度把握好各方關(guān)系的平衡，否則難免會顧此失彼，撿到芝麻丟了西瓜。當(dāng)然，任何一項制度，都不可能盡善盡美，一攬子解決所有問題。同樣，對于信訪工作新辦法，我們也完全不必求全責(zé)備。畢竟，這些辦法對于緩解燃眉之急，也許有一定功效。但是，如何使新辦法更趨完善，為日后信訪制度的進(jìn)一步改革奠定基礎(chǔ)，則是我們應(yīng)該努力的方向。